董珍祥

科學立法時代已經(jīng)開啟，這是社會上下的共識。但立法實踐在公眾利益保護、立法管控、立法系統(tǒng)綜合集成水平等方面仍存在諸多不足，與科學立法的理想目標還有相當差距。其癥結是理念認識尚未達到足夠高度，制度機制尚未系統(tǒng)建立，技術手段路徑尚未取得突破?？茖W立法的根本出路是建立能及時跟進改革、平衡協(xié)調(diào)與適度、精細化與精準化、智能化的立法格局，實現(xiàn)立法系統(tǒng)的綜合集成；同時科學立法不能絕對化、走極端。如何更好地推進科學立法是一個具有劃時代意義的重大課題。

一、科學立法時代已經(jīng)開啟

（注釋1：本文所指“立法”除特別說明外，是指包括憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章及其他具有法律功能和實質(zhì)性內(nèi)容的規(guī)范性文件，是一個綜合性的概念）

古人云，“小智治事、中智用人、大智立法”。習近平總書記指出，立法是國家重要的政治活動，是為國家定規(guī)矩、為社會定方圓的神圣工作，是法治建設的源頭環(huán)節(jié)。從本質(zhì)上講，立法就是建章立制，既為國家和社會生活訂章程，又為嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法立規(guī)矩，是國家整體法治的前提和基礎（注2：李適時（全國人大常委會法工委主任），中國人大2016（9）：20）。立法工作關系黨和國家事業(yè)發(fā)展全局，是現(xiàn)代國家制度文明的中樞。如此“立法引擎”將牽引著民意對立法的強烈期待，駛向立法體制更完善、立法質(zhì)量和立法效率更高、法律規(guī)范體系更完備的社會主義法治國家，并最終實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化（注3：白龍，升級法治中國的“立法引擎”，20150311人民日報（5））。

隨著現(xiàn)代化建設的加快，立法在國家治理中的重要性凸顯。中共十八屆四中全會作出的全面依法治國決定明確指出：法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領和推動作用。要達到全面依法治國總目標“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”，首先要實現(xiàn)科學立法，以促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化（注4：全國人大常委會辦公廳、中共中央文獻研究室，人民代表大會制度重要文獻選編（四），中國民主法制出版社、中央文獻出版社2015年5月版，1802）。

縱觀當代中國的法治圖景，科學立法時代已開啟，科學立法正在實踐中逐步展開。具體表現(xiàn)在四方面。

（一）國家層面已確立科學立法方針和大致思路

關于科學立法的定位及工作思路，習近平總書記在2013年2月即提出：全面推進依法治國，必須堅持科學立法。要完善立法規(guī)劃，突出立法重點，堅持立改廢釋并舉，提高立法科學化、民主化水平，提高法律的針對性、及時性、系統(tǒng)性（注5：全國人大常委會辦公廳、中共中央文獻研究室，人民代表大會制度重要文獻選編（四），中國民主法制出版社、中央文獻出版社2015年5月版，1579-1580）。

張德江委員長在2013年10月專門對科學立法作了闡述，他說：科學立法，就是要求法律準確反映和體現(xiàn)所調(diào)整社會關系的客觀規(guī)律，同時遵循法律體系的內(nèi)在規(guī)律。實現(xiàn)科學立法，必須堅持以科學的理論為指導，從國情和實際出發(fā)，科學合理地規(guī)范公民、法人和其他組織的權利與義務，科學合理地規(guī)范國家機關的權力與責任，使法律符合經(jīng)濟社會發(fā)展要求，真正經(jīng)得起實踐和歷史的檢驗（注6：全國人大常委會辦公廳、中共中央文獻研究室，人民代表大會制度重要文獻選編（四），中國民主法制出版社、中央文獻出版社2015年5月版，1634～1635）。

立法權威人士認為，立法要體現(xiàn)科學性要求，要從我國國情和實際出發(fā)，準確認識和把握事物的本質(zhì)和規(guī)律。今后，立法工作要更加自覺地遵循經(jīng)濟規(guī)律、自然規(guī)律、社會發(fā)展規(guī)律和立法活動規(guī)律，科學合理地規(guī)范公民、法人和其他組織的權利與義務，科學合理地規(guī)范國家機關的權力與責任，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護（注7：李適時，加強社會主義民主法治建設推動全面依法治國邁上新臺階（下），中國人大2016（11）：13）。

2016年4月14日，國務院在公布其2016年立法工作計劃時對國家行政立法工作提出嚴厲要求。一是國務院各部門起草法律和行政法規(guī)草案，要急群眾之所急，急大局之所急，為改革發(fā)展穩(wěn)定服務，不能為自己服務。堅持問題導向，避免用調(diào)研的名義自說自話。做好法律制度的科學設計，運用備案、抽查、標準、規(guī)劃、信息披露、利益機制、信用等方式，設計出能夠有效維護絕大多數(shù)人利益，及時發(fā)現(xiàn)、有效制止、有力懲處少數(shù)人違法行為的制度。二是立法要服務于全面深化改革和持續(xù)推進簡政放權。防止借改革之名通過立法為本單位、本系統(tǒng)擴張權力或者推諉責任；防止立法成為“要照顧”“爭優(yōu)惠”的“政策洼地”；防止因立法中的旁枝末節(jié)問題影響改革進程；防止立法為將來改革“埋釘子”“留尾巴”。三是要從人民群眾反映強烈的突出問題入手，繼續(xù)減少行政審批數(shù)量，持續(xù)推進簡政放權，進一步釋放市場活力和社會創(chuàng)造力。取消和下放行政審批涉及現(xiàn)行法律法規(guī)修改的，有關部門要同步提出法律法規(guī)的修改方案；要統(tǒng)籌研究同一部法律、行政法規(guī)設定的行政審批事項的取消和調(diào)整，避免一部法律、行政法規(guī)頻繁修改（注8：記者張維，謹防立法為將來改革“埋釘子”，20160414法制日報（6））。這些要求，意味著我國行政立法向科學立法的目標邁進了一步。

（二）科學立法所需的體系基礎與制度架構基本具備

十一屆全國人大常委會委員長吳邦國在2011年3 月10 日鄭重宣告：一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志的，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律規(guī)范構成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，到2010年形成中國特色社會主義法律體系的立法工作目標如期完成。目前中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，國家經(jīng)濟社會各個方面基本實現(xiàn)了有法可依（注9：喬曉陽（全國人大法律委主任委員），發(fā)揮立法對改革的引領和推動作用，20160719人民日報（7））。

我國的立法制度、立法工作機制基本成型，現(xiàn)行憲法、立法法（又稱為“管法之法”）及其他有關法律比較全面系統(tǒng)地規(guī)定了立法權限、程序和主要規(guī)則，為科學立法所需的立法項目征集意見、立法論證、聽證等各項制度發(fā)揮效能提供了渠道、創(chuàng)造了條件。同時，近年來探索實踐的立法新形式如發(fā)揮立法機關主動性，變“等米下鍋”為“點菜上桌”；建立立法聯(lián)席會議制度，開展協(xié)作立法；開展立法前評估；加強授權立法管控；建立基層立法聯(lián)系點等，為推進科學立法注入活力（注10：李適時，進一步加強和改進地方立法工作，中國人大2016（18））。尤其是為了提高立法效率，采取一攬子修改法律即“包裹立法”的形式推進立法進程。2009年6月，十一屆全國人大常委會第9次會議通過了關于修改部分法律的決定，一次性對59部法律的141個條文作了修改，是我國立法機關首次使用“包裹立法”的形式，極大地集約了立法資源（注11：馬懷德，我國法律沖突的實證研究，中國法制出版社201005版：216）。此后，全國人大常委會多次采用這種形式，一定程度上緩解了立法修改的緊張局面。

（三）平穩(wěn)有序的經(jīng)濟社會環(huán)境為科學立法提供有利條件

自上世紀80年代以來，中國沒有外戰(zhàn)；自上世紀90年代以來，國內(nèi)沒有內(nèi)亂。近10年來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展態(tài)勢平穩(wěn)有序。目前全國正按照“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，在保持總需求適度增長的同時，著力推進供給側結構性改革，經(jīng)濟社會發(fā)展取得來之不易的新成就。2016年前三季度，全國國內(nèi)生產(chǎn)總值增速為6.7%；居民人均可支配收入17735元，實際增長6.3%；居民人均消費支出12247元，實際增長6.4%（注12：國家統(tǒng)計局2016年10月20日發(fā)布）。有效實施宏觀調(diào)控，實現(xiàn)經(jīng)濟運行、就業(yè)、收入的總體平穩(wěn)和經(jīng)濟結構不斷優(yōu)化。堅持改革開放，深入實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，新動能加快成長，大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新蓬勃興起，實現(xiàn)市場活力與發(fā)展動力的協(xié)同迸發(fā)。大力推動脫貧攻堅、環(huán)境治理、公共服務等薄弱環(huán)節(jié)建設，實現(xiàn)了國家發(fā)展與民生改善的同步提升（注13：李克強，國慶67周年招待會講話，人民日報20161001）。這是當代中國改革發(fā)展穩(wěn)定的基本面，為推進科學立法創(chuàng)造了良好的經(jīng)濟社會環(huán)境和條件。

（四）公眾對科學立法充滿新的期待

經(jīng)過三十多年的普法宣傳和法治實踐，多數(shù)民眾認識到快立法、立良法的諸多益處，并由此對科學立法充滿期待。依法治國、立法為本是中國發(fā)展的第一要務。在快速變遷、日益紛繁復雜的當今中國社會，人們對法律體系的自洽、立法本身的科學民主提出了更高要求?，F(xiàn)在經(jīng)常有群眾拿出不同的法律或司法解釋來“較真”：為什么幾處規(guī)定有差異？“法律打架”怎么辦？（注14：白龍，升級法治中國的“立法引擎”，20150311人民日報（5））?，F(xiàn)在人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國，而是要求以系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效、成熟定型的良法治理國家和社會（注15：李林，黨領導人民建設法治中國的思想指引，20160713人民日報）。

二、提法的由來

社會實踐意義上的科學概念，最早可追溯到五四運動時期。那時提出的“民主科學”口號是一面旗幟，召喚著中國人民以科學開道重建社會秩序、開辟社會未來。

毛澤東在1954年主持起草新中國第一部憲法時講過：“搞憲法是搞科學?！保ㄗ?6：20121209檢察日報）。這是新中國建立后將立法視為科學行為的最早記載。

改革開放后，科學立法的思想在恢復法制和加快立法進程中逐步得到發(fā)展和提煉。1986年9月《中共中央關于社會主義精神文明建設指導方針的決議》提出，必須堅決執(zhí)行“百花齊放、百家爭鳴”的方針，支持和鼓勵以科學研究為基礎的大膽探索和自由爭論，使馬克思主義理論研究大大活躍起來，使各項決策建立在更加民主和科學的基礎之上（注17：中共中央文獻研究室，十二大以來重要文獻選編（下），人民出版社198805版：1187-1188）。

1987年10月，中共十三大提出，切實加強黨的制度建設，對于黨的正確路線的鞏固和發(fā)展，對于黨的決策的民主化和科學化，對于充分發(fā)揮各級黨組織和黨員的積極性、創(chuàng)造性，十分重要（注18：中共中央文獻研究室，十三大以來重要文獻選編（上），人民出版社199111版：50）。

2000年3月，九屆全國人大三次會議通過的立法法第六條規(guī)定：“立法應當從實際出發(fā)，科學合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任?！睂W界將此稱為立法的科學原則。

2004年9月，《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》提出，要改革和完善決策機制，推進決策的科學化、民主化（注19：中共中央文獻研究室，十六大以來重要文獻選編（中），中央文獻出版社200604版：282）。

2007年10月，中共十七大報告正式提出，要堅持科學立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系（注20：全國人大常委會辦公廳、中共中央文獻研究室，人民代表大會制度重要文獻選編（四），中國民主法制出版社、中央文獻出版社2015年5月版：1408）。從此，“科學立法”成為固定提法，標志著科學立法被確立為當代中國開展立法活動、推進法治國家建設的首要目標。

上述發(fā)展過程說明，科學立法從理念萌生到正式確立再到付諸實踐，并不是一個線性、單向度的過程，相反是一個跌宕起伏、反復博弈的過程，始終處于探索完善之中。時至今日，人們對科學立法已有一個共識，即立法要符合客觀規(guī)律，能滿足大多數(shù)公眾需要，能給大多數(shù)人帶來利益、方便和機會。在一定意義上，科學立法可以與良法、善法劃等號。從政治角度理解，良法就是體現(xiàn)黨的主張和人民意志相統(tǒng)一、促進人民福祉、尊重和保障人權的法律，是維護國家主權、促進社會和諧穩(wěn)定、規(guī)范制約公權力、保證黨和國家長治久安的法律，是反映經(jīng)濟社會發(fā)展客觀規(guī)律、激發(fā)社會活力、維護社會公平正義的法律。應當更加重視和推進國家良法體系建設，使立法真正成為“分配正義”的過程，使法律體系真正成為人民利益的“保護神”（注21：李林，對“十三五”時期法治建設的十個期待，20151111人民法院報（5））。全面推進依法治國，建成“講規(guī)矩的社會”，一個重要前提就是立善法（注22：朱勇（中國政法大學教授），彰顯法治的力量，20160712人民日報（7））。某部法律出臺后得到良好的實施，立法目的順利實現(xiàn)，卻又未對社會造成多少負面影響，這就是“良法”。它要符合社會發(fā)展規(guī)律，符合經(jīng)濟發(fā)展要求，符合民眾的愿望和利益，當然也包括這部法律本身從立法宗旨、指導思想、基本原則定位正確和具體條文的設計、表述都比較精良等（注23：游勸榮，法治成本分析，法律出版社200512（32，40））。

三、現(xiàn)實觀察與分析

基于實事求是方法和現(xiàn)實主義態(tài)度，這里作者先不對科學立法作學理上的預設，而是從科學立法的實質(zhì)要求出發(fā)對立法現(xiàn)狀作一個客觀全面的考察。在對一些媒體報道內(nèi)容和專家學者研究成果進行梳理的基礎上，筆者發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實中的立法狀況離科學立法的要求還有相當大的差距，存在許多不足。下面從三個不同的視角予以觀察分析。

（一）公眾權益保護不力

能否切實保護公眾權益是立法科學與否的“試金石”?，F(xiàn)實立法存在對公眾利益保護不力的問題。

表現(xiàn)一：立法回避矛盾，繞著問題走，公眾權益一時難以得到保護。一些關鍵條款留“尾巴”、埋“釘子”，需要及時解決的問題遲遲得不到解決。管不了的或不愿意管的就禁，治不了的或不愿花工夫去治的就限，而置公民的財產(chǎn)權于不顧，棄民生于不管（注24：張亮，為鄭州暫停電動車立法點贊，20160927法制日報（7））。

實例：2016年4月，浙江溫州市民發(fā)現(xiàn)，自己房屋面臨土地證到期問題，續(xù)期可能要重新繳納占房價總額約1/3的土地出讓金。土地使用權的有償、有期限使用始于1988年，使用年限從20年到法定年限70年不等，即常說的“土地大限”。2007年頒布的物權法，明確了個人對其合法房屋享有所有權，這意味著即便土地使用權到期了，房屋所有權不容剝奪，同時住宅用地續(xù)期無須申請而自動續(xù)期，然而在自動續(xù)期的操作上卻留下了模糊之處，比如政府有無義務幫助住宅建設用地使用者實現(xiàn)自動續(xù)期？是否需要繳納土地出讓金？繳納標準如何？若部分業(yè)主不愿繳納土地出讓金該如何處理，是否會影響到其他業(yè)主？非住宅建設用地續(xù)期又該如何操作？對這些，物權法及此后其他立法未予明確，實際上回避了“土地使用權到期后該怎么辦”等問題，土地大限的隱憂一直盤桓在人們心頭，不僅不利于產(chǎn)權制度的落實，同時為相關市場交易行為埋下了糾紛隱患（注25：舒銳，“土地大限”憂慮須依法化解，人民日報20160419（5））。曾參與起草物權法的專家說，關于住宅建設用地使用權續(xù)期是否收費，討論中爭論很激烈。但后來法律委向全國人大常委會建議，收費問題以后再規(guī)定，所以該條確實回避了這一問題，物權法最終并未對此作出規(guī)定。對于收費問題，涉及老百姓基本財產(chǎn)權，應當由全國人大立法規(guī)定，或者授權國務院作出規(guī)定，且應該盡快制定，不能各地自行其是（注26：記者徐雋，土地續(xù)期問題應盡快制定統(tǒng)一規(guī)定，人民日報20160427（17））。

實例：2001年著作權修改時第一次將“信息網(wǎng)絡傳播權”確立為民事權利，但具體表現(xiàn)形式和保護方式留下了“由國務院另行規(guī)定”的尾巴。2006年7月，國務院制定的《信息網(wǎng)絡傳播權保護條例》正式施行，才明確該權利的保護方式；2013年修改時加大版權保護力度。而此時，互聯(lián)網(wǎng)已發(fā)生翻天覆地的變化。新媒體技術的迅猛發(fā)展和廣泛應用，讓知識產(chǎn)權問題，如掃地時的灰塵“旋掃旋生”。當前網(wǎng)絡突破了傳統(tǒng)介質(zhì)的邊界，知識產(chǎn)權規(guī)則如何更好地滲透與落實到這些領域是突出問題。比如一些網(wǎng)絡服務提供商通過搜索鏈接、視頻分享、APP、網(wǎng)盤等方式傳播盜版作品，只提供技術服務、不直接提供內(nèi)容，這種情況如何承擔法律責任成為難點；又如云計算、P2P、網(wǎng)絡聚合、文字轉碼、網(wǎng)絡電視、快速建站等新技術被違法用于網(wǎng)絡盜版時，原始版權方以及被授權網(wǎng)站更難有效控制版權內(nèi)容的傳播。（注27：以規(guī)則呵護內(nèi)容生產(chǎn)——構筑融合發(fā)展的制度保障，20160418人民日報（5））。

表現(xiàn)二：公共服務意識缺失，立法成了保護公眾利益的障礙。在公共權力面前，普通民眾顯然是弱勢群體。不符合以人為本、為民服務要求的立法，迫切需要修改完善。

實例：2013年，沈陽市金先生的父親突然去世，發(fā)現(xiàn)一張銀行儲蓄卡。金先生帶著父親的死亡證明、戶口簿和身份證到銀行取錢，被告知：戶主已去世，除領款人的身份證，還必須提供戶主的死亡證明、公證處的公證書，才能進行此操作；而辦理公證書一定要具備直系親屬關系證明，包括去世人的父母、配偶、子女情況等，而且所有繼承人要持本人身份證、戶口本到公證處申請辦理。根據(jù)1993年中國人民銀行《關于執(zhí)行儲蓄管理條例的若干規(guī)定》，存款人死亡后，合法繼承人為證明自己的身份和有權提取該項存款，應向儲蓄機構所在地的公證處申請辦理繼承權證明書，儲蓄機構憑繼承權證明書辦理過戶或支付手續(xù)。專家表示，中國人民銀行的這一規(guī)定已不符合現(xiàn)在的情況，不能再作為銀行適用的依據(jù)。繼承法規(guī)定，繼承人有權繼承被繼承人遺產(chǎn)，但并未強制規(guī)定必須進行公證。銀行與儲戶之間是平等市場主體間的合同關系。從法理上講，銀行作為存款的保管人，當銀行賬戶多年沒動用的情況下應該有義務主動聯(lián)系開戶人，比如發(fā)短信，打電話，問這個賬戶要不要銷戶。這應該是銀行的服務，但法律沒有要求，銀行肯定不會做。他建議，商業(yè)銀行法亟需全面修訂，詳細規(guī)定銀行與儲戶間的權利義務，針對上述問題作出明確規(guī)定（注28：記者陳磊等，銀行支付義務不能停留在計劃經(jīng)濟時代，20160421法制日報（5））。

表現(xiàn)三：立法固守已有內(nèi)容，忽視不斷變化的現(xiàn)實需求，公眾新型權益得不到應有保護。

實例：2013年10月，全國人大常委會對消費者權益保護法進行了第二次修正，但國務院的實施條例到2016年底才有望出臺。在全民消費高度發(fā)達的時代，除傳統(tǒng)的消費行為需要從立法上進一步細化權益保障措施外，一些新的消費領域缺乏有效的立法規(guī)制，突出表現(xiàn)在網(wǎng)絡消費、服務領域、預付卡消費。（1）電商產(chǎn)品質(zhì)量合格率僅73.9%，網(wǎng)購正品率僅58.7%；受理網(wǎng)購投訴7.78萬件，同比增長356.6%，消協(xié)組織受理的20135件遠程購物投訴中網(wǎng)購占92.3%。（2）服務領域投訴增長較快。2014年全國工商部門受理的服務投訴占投訴總量40%，文化娛樂、中介服務投訴增幅分別為58%和51%；一些地方反映，商品和服務投訴比已從10年前的7：3變?yōu)楝F(xiàn)在的3：7。（3）預付卡消費問題突出。2014年國內(nèi)預付卡銷售規(guī)模為9068.8億元，估計一半以上已經(jīng)人民銀行批準或商務部備案，但仍有大量發(fā)卡行為未納入監(jiān)管。鑒于此，加快電子商務立法進程、明確電商經(jīng)營者消費者的權利義務、規(guī)范落實電商平臺和企業(yè)主體責任，已很迫切；同時國務院要出臺行政法規(guī)，督促有關部門加強預付卡消費管理；加快制定修改服務領域的質(zhì)量標準體系，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，完善服務領域的監(jiān)管規(guī)范和有關標準；加強消費維權和社會誠信體系建設，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準，整合投訴平臺；加快建設全國統(tǒng)一的信息公示平臺，為政府監(jiān)管、公眾知情、社會征信提供數(shù)據(jù)支撐。（注29：嚴雋琪，全國人大常委會消費者權益保護法執(zhí)法檢查報告，中國人大2015（24）：12-13）

表現(xiàn)四：有些立法出臺后束之高閣，多年閑置，保護民眾權益的立法成為“休眠立法”。據(jù)專家不完全統(tǒng)計，我國法律80%左右未能進入訴訟領域。法院用到的法律只有30多個，多的也不超過50個。比如，婦女權益保護法實施10年后的2002年，全國婦聯(lián)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，10年中竟然沒有一起訴訟依照該法作出判決（注30：記者趙蕾等，沖刺立法大業(yè)，20110310南方周末（A4））。

實例：2016年4月，湖南省長沙某市民通過郵政快遞，分別向北京市30家三甲醫(yī)院寄出醫(yī)療衛(wèi)生服務信息公開申請表，但沒有一家醫(yī)院的網(wǎng)站介紹負責本醫(yī)院信息公開機構信息。2006年，原衛(wèi)生部就頒布了《衛(wèi)生部關于全面推行醫(yī)院院務公開的指導意見》，2010年8月1日開始實施的《醫(yī)療衛(wèi)生服務單位信息公開管理辦法（試行）》規(guī)定，公民、法人或者其他組織可依法向醫(yī)療衛(wèi)生服務單位申請獲取涉及其自身利益的相關信息。湖南省黃先生說，如今不少領域的一些規(guī)定似乎都在“沉睡”，不僅浪費了寶貴的立法資源，也容易導致一些單位、團體不作為。確需要通過一些公益行動，喚醒那些被人為“沉睡”和擱置的規(guī)定，積極激活、釋放其中蘊含的制度能量（注31：記者阮占江，信息公開申請能否喚醒“沉睡”規(guī)定，20160420法制日報（5））。

實例：由于電子簽名的取證過程很不規(guī)范，如何提取數(shù)據(jù)、怎么驗證，具體過程都需要相應的實施細則或者司法解釋加以明確，但這些基本的配套措施全部都沒有，直接導致了電子簽名法被擱置（注32：記者朱寧寧，立法聚焦：電子簽名法刷個存在感咋這么難，20160112法制日報）。

表現(xiàn)五：有些立法看上去很美，中看不中用。公眾期盼的立法成為“觀賞性立法”“無盾立法”（注33：吳情樹，為“無盾立法”裝上鋒利的“牙齒”，法律的斷章，中國民主法制出版社201306版：51）。

實例：2012年老年人權益保障法修改時將“?；丶铱纯础睂戇M了法律，但由此也產(chǎn)生問題：第一，“?；丶铱纯础钡囊?guī)定不明確、不具體，不具有可操作性。什么算是“?！?？一年回家一次算“?！保€是半年、一季度、一個月，抑或一周回家一次才算“?！?？還有看多長時間？每次看老人必須達到一周，還是一天、一小時或10分鐘？還有怎么看？正面看、側面看，還是反面看？笑嘻嘻地看讓老人愉悅，還是惡狠狠地看讓老人生氣？帶著禮品看，還是帶著鞭子看？第二，不常回家看看產(chǎn)生何種法律后果？如何處罰，是罰款、拘留，還是判刑？實際上無法追究法律責任。如果將所有道德規(guī)范都寫進法律，那法律與道德就無從區(qū)別，由此造成的后果，一是將本應由道德解決的問題上升為用法律手段解決，小事放大；二是又將本該由法律解決的問題留給道德去解決，大事化小，法律就會變得沒有“牙齒”了（注34：胡建淼，對“常回家看看”寫進法律的質(zhì)疑，20160406法制日報（7））。

表現(xiàn)六：立法的制度設計不周延，救濟措施不足，保障手段有限，公眾權益得不到保護，有的甚至造成嚴重后果?！巴鲅蜓a牢”，教訓深刻。

實例：1998年，北京市西城區(qū)進行人大代表換屆選舉。10月，北京民族飯店公布的選民名單中確定了王春立等16名員工的選民資格。之后不久，該16名員工勞動合同到期，雙方解除勞動關系離開飯店。12月，代表選舉開始，但飯店沒有通知這些應在原單位參加選舉的員工參加選舉，也沒有發(fā)給他們選民證，致使這16名員工未能參加選舉。為此，該16名員工起訴，狀告飯店侵犯其選舉權。但法院裁定不屬受案范圍，上訴后仍維持原裁定。專家分析，該16名員工未能行使選舉權根源在于，我國選舉法只規(guī)定針對公布的選民名單有不同意見的，可向法院起訴；對不通知選舉、不發(fā)選民證的行為，沒有法律救濟措施。盡管選舉法歷經(jīng)多次修改，但都不是針對上述問題。不難看出，正是由于選舉權救濟制度的缺失而限制、剝奪了部分公民的選舉權（注35：楊福忠，立法不作為問題研究，知識產(chǎn)權出版社2008年10月版：2，105）。

實例：隨著互聯(lián)網(wǎng)普及和人們對它的依賴，公民個人信息泄露問題日益凸顯，由此也引發(fā)了嚴重后果。早在2009年，侵犯個人信息行為就已入刑，其中規(guī)定：違反有關國家規(guī)定，出售個人信息的可能構成犯罪。然而“國家有關規(guī)定”不明確，行業(yè)性規(guī)劃或技術標準缺乏，是造成公民個人信息泄露的一個主要原因?！?015中國網(wǎng)民權益保護調(diào)查報告》顯示，78.2%的網(wǎng)民個人身份信息被泄露過，63.4%的網(wǎng)民個人網(wǎng)上活動信息被泄露過。由于個人信息保護的法律十分有限，大量侵犯個人信息安全的行為得不到追究，即便鮮有個案被刑事處罰，被侵害對象也很少能得到賠償。個人信息濫用問題在“無法可依”的快車道上顯得愈發(fā)嚴重（注36：記者丁國鋒，加快專門立法嚴格規(guī)范個人信息采集使用，20151110法制日報（3））。2016年高考學生遭受網(wǎng)絡信息詐騙事件頻發(fā)，與公民個人信息權保護的立法規(guī)制疏漏有直接關系。2016年4月至9月底，全國累計查破網(wǎng)絡信息詐騙刑事案件1200余起，抓獲犯罪嫌疑人3300余人，其中銀行、教育、電信、快遞、證券、電商網(wǎng)站等內(nèi)部人員270余人，查獲信息290余億條，清理違法有害信息42萬余條，關停網(wǎng)站、欄目近900個（注37：見習記者韓丹東、記者趙麗，保護公民個人信息須立法明確信息權，20161025法制日報（5））。9月，河南許昌破獲一起金額高達1500萬、受騙群眾5萬人的特大金融詐騙案，社會各界廣泛關注（注38：記者李含，加強規(guī)范成互聯(lián)網(wǎng)金融領域主旋律，20161031法制日報（7））。目前我國涉及保護個人信息的立法更多的是從事后救濟的角度對公民個人信息提供保護，公民需要支付的維權成本也很高，難以從根本上防范個人信息被非法使用的行為。專家提出，網(wǎng)絡時代必須要有一部個人信息保護法，來確認和保護公民的信息權。信息權是一個公民很重要的民事權利（注39：見習記者韓丹東等，保護公民個人信息須立法明確信息權，20161025法制日報（5））。（注40：2016年10月底全國人大常委會開始二審民法總則草案，法律委員會認為，個人信息權利是公民在現(xiàn)代信息社會享有的重要權利。草案規(guī)定，自然人的個人信息受法律保護；任何組織和個人不得非法收集、利用、加工、傳輸個人信息，不得非法提供、公開或者出售個人信息（參見：個人信息權擬被確立為基本民事權利，20161101法制日報（9））。（待續(xù)）

（作者單位：全國人大華僑委員會辦公室）