朱青婧，賀榮恒

（湖南省第一測(cè)繪院，湖南 衡陽(yáng) 421000）

區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)實(shí)證研究
——以湖南省道縣為例

朱青婧*，賀榮恒

（湖南省第一測(cè)繪院，湖南 衡陽(yáng) 421000）

隨著當(dāng)前社會(huì)的快速發(fā)展，建設(shè)用地有著舉足輕重的作用。因此建設(shè)用地是否節(jié)約集約利用關(guān)系到城鎮(zhèn)是否可持續(xù)發(fā)展。本文以湖南省道縣為例，對(duì)區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約評(píng)價(jià)進(jìn)行實(shí)證研究，主要從道縣的建設(shè)用地現(xiàn)狀與人口經(jīng)濟(jì)的發(fā)展出發(fā)，通過(guò)定性與定量的方式對(duì)區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)，并提出對(duì)策和建議。

區(qū)域建設(shè)用地；節(jié)約集約利用；道縣

道縣作為湖南省永州市的人口大縣，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市規(guī)模的擴(kuò)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口增長(zhǎng)都將需要大量的建設(shè)用地，未來(lái)的城市建設(shè)僅依靠新增建設(shè)用地已不可能。因此要實(shí)現(xiàn)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，需要逐步將建設(shè)用地當(dāng)前的粗放經(jīng)營(yíng)模式向節(jié)約集約利用的方向轉(zhuǎn)化。

1 城市建設(shè)用地節(jié)約集約內(nèi)涵

土地集約利用的概念最早來(lái)自于李嘉圖在地租理論中對(duì)農(nóng)業(yè)用地的研究。之后集約利用被引入到城市土地利用研究中來(lái)，逐漸形成城市土地集約利用的概念。在城市土地節(jié)約集約利用的基礎(chǔ)上，更多學(xué)者對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地節(jié)約集約利用進(jìn)行了研究，最具代表的是林堅(jiān)等，認(rèn)為建設(shè)用地節(jié)約集約利用是指通過(guò)降低建設(shè)用地消耗、增加對(duì)土地的投入，不斷提高土地利用效率和經(jīng)濟(jì)效益的一種開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)模式[1]。

2 區(qū)域建設(shè)用地狀況評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系的構(gòu)建

本文著眼于宏觀層面土地的利用潛力，以行政區(qū)范圍內(nèi)的全部建設(shè)用地為評(píng)價(jià)對(duì)象，評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)為2014年12月，從區(qū)域建設(shè)土地利用現(xiàn)狀分析入手，采用定性與定量的方法對(duì)區(qū)域建設(shè)用地狀況進(jìn)行分析，綜合分析區(qū)域建設(shè)用地的節(jié)約集約情況。

2.1 指標(biāo)的選取

根據(jù)代表性、科學(xué)性、可比性等原則，結(jié)合道縣實(shí)際情況及指標(biāo)的獲取難易程度，參照《建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)規(guī)程》（TD/T 1018-2008），本文在定量分析方法中最終建立包含利用強(qiáng)度指數(shù)、增長(zhǎng)耗地指數(shù)、用地彈性指數(shù)和管理績(jī)效指數(shù)四大類(lèi)指標(biāo)的指標(biāo)體系[4]（表1），指標(biāo)的具體說(shuō)明（表2）。

表1 區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系Table 1 Evaluate the saving and intensive of regional construction land elasticity index system

表2 區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)說(shuō)明Table 2 Evaluate the saving and intensive of regional construction Land elasticity index direction

2.2 權(quán)重值與理想值確定

本文的權(quán)重值采用特爾斐法確定，通過(guò)對(duì)指數(shù)、分指數(shù)或分指數(shù)指標(biāo)的權(quán)重進(jìn)行多輪專(zhuān)家打分，并按公式（1）計(jì)算權(quán)重值（表5）。

式中：Wi-第i項(xiàng)指數(shù)、分指數(shù)、分指數(shù)指標(biāo)的權(quán)重；Eij-專(zhuān)家j對(duì)于第i個(gè)目標(biāo)、子目標(biāo)或指標(biāo)的打分；n-專(zhuān)家總數(shù)。

指標(biāo)理想值的確定，應(yīng)當(dāng)依據(jù)節(jié)約集約用地原則，在符合有關(guān)法律法規(guī)、國(guó)家和地方相關(guān)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，結(jié)合專(zhuān)家咨詢(xún)等方法加以綜合確定。如城鄉(xiāng)建設(shè)用地人口密度、人口增長(zhǎng)耗地、人口用地彈性等指標(biāo)的理想值確定，可依據(jù)土地利用規(guī)劃確定的控制目標(biāo)，結(jié)合所在省、市的平均狀況等分析加以綜合確定。

2.3 指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化方法與確定原則

評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)采用標(biāo)準(zhǔn)值比例推算法。指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化初始值采用公式（2）進(jìn)行。

式中：Si0-第i項(xiàng)分指數(shù)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化值的初始值；ti-第i項(xiàng)分指數(shù)指標(biāo)理想值；ai-第i項(xiàng)分指數(shù)指標(biāo)實(shí)際值。

根據(jù)有關(guān)指標(biāo)或?qū)?yīng)理想值的特征差異，需要對(duì)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化值的初始值按照以下原則處理，確定各項(xiàng)分指數(shù)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化值Si，Si數(shù)值越大，區(qū)域用地狀況可能越佳。具體原則如下：

①對(duì)于正向相關(guān)指標(biāo)，Si=Sio；對(duì)于反向相關(guān)指標(biāo)，Si=1/Sio。

②Si應(yīng)在0～1之間。

③對(duì)于利用強(qiáng)度指數(shù)、管理績(jī)效指數(shù)涉及的指標(biāo)（PUII1、EUII1、EUII2、ULAPI1、ULAPI2），若Si0≥1，Si直接賦為1，表示指標(biāo)實(shí)際值為理想狀態(tài)。管理績(jī)效指數(shù)涉及的指標(biāo)（ULAPI1、ULAPI2）無(wú)法計(jì)算時(shí)，Si直接賦為1。

④對(duì)于增長(zhǎng)耗地、用地彈性指數(shù)涉及的指標(biāo)（PGCI1、EGCI1、EGCI2、EGCI3、PEI1、EEI1），應(yīng)結(jié)合定性分析結(jié)論進(jìn)行分別處理：

1）當(dāng)人口、經(jīng)濟(jì)為正增長(zhǎng)，用地減少或不變時(shí)，Si直接賦為1；

2）當(dāng)人口、經(jīng)濟(jì)為負(fù)增長(zhǎng)或零增長(zhǎng)時(shí)，Si直接賦為0；

3）其它情形下，對(duì)于正向相關(guān)指標(biāo)，若Si0≥1，Si直接賦為1；對(duì)于反向相關(guān)指標(biāo)，若1/Sio≥1，Si直接賦為1。

2.4 分指數(shù)、指數(shù)和總指數(shù)計(jì)算

（1）分指數(shù)計(jì)算模型

定量評(píng)價(jià)各項(xiàng)分指數(shù)按照公式（3）計(jì)算。

式中：αj-第j項(xiàng)分指數(shù)的值；-第j項(xiàng)分指數(shù)下第i個(gè)指標(biāo)的權(quán)重；第j項(xiàng)分指數(shù)下第i個(gè)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化值。n-第j項(xiàng)分指數(shù)下的分指數(shù)指標(biāo)個(gè)數(shù)。

（2）指數(shù)計(jì)算模型

定量評(píng)價(jià)的各項(xiàng)指數(shù)按照公式（4）計(jì)算。

式中：βk-第k項(xiàng)指數(shù)的值；Wkj-第k項(xiàng)指數(shù)下第j個(gè)分指數(shù)的權(quán)重；αj-第j項(xiàng)分指數(shù)的值。n-第k項(xiàng)指數(shù)下的分指數(shù)個(gè)數(shù)。

（3）總指數(shù)計(jì)算模型

定量評(píng)價(jià)總指數(shù)按照公式（5）計(jì)算。

式中：βk-第k項(xiàng)指數(shù)的權(quán)重；Wkj-第k項(xiàng)指數(shù)的值；n-總指數(shù)下的指數(shù)個(gè)數(shù)。

3 研究區(qū)域概況

3.1 道縣概況

道縣下轄7個(gè)街道辦事處，10個(gè)建制鎮(zhèn)，7個(gè)鄉(xiāng)。全縣總面積2447.80 km2。2010～2014年間，道縣地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）從79.16億元增長(zhǎng)到138.20億元。2014年，道縣全縣完成財(cái)政總收入86962萬(wàn)元，比上年增長(zhǎng)15.9%。工業(yè)生產(chǎn)保持較快增長(zhǎng)。全縣完成工業(yè)總產(chǎn)值875708萬(wàn)元，比上年增長(zhǎng)20.0%；投資規(guī)模不斷擴(kuò)大。全年完成固定資產(chǎn)投資完成1292520萬(wàn)元，比上年增長(zhǎng)23.7%。同時(shí)城鎮(zhèn)化步伐加快。年末戶(hù)籍總?cè)丝?5.87萬(wàn)人；年末全縣常住人口62.08萬(wàn)人。

3.2 道縣土地利用現(xiàn)狀

依據(jù)道縣2014年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)，道縣建設(shè)用地總面積為12803.38公頃。其中城鎮(zhèn)用地為2137.93公頃，占建設(shè)用地總面積的16.67%；采礦用地面積為755.74公頃，占建設(shè)用地總面積的5.90%；村莊用地為7226.08公頃，占建設(shè)用地總面積的56.44%；交通水利用地為2069.49公頃，占建設(shè)用地總面積的16.16%；其他建設(shè)用地面積為617.14公頃，占建設(shè)用地總面積的4.82%。

4 道縣建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)

4.1 定性分析

通過(guò)測(cè)算分析道縣人口與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)，判定道縣的土地利用趨勢(shì)類(lèi)型，預(yù)測(cè)道縣人口發(fā)展與城鄉(xiāng)建設(shè)用地的匹配協(xié)調(diào)程度以及節(jié)約集約用地總體趨勢(shì)。

人口與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)分析主要涉及總?cè)丝谂c城鄉(xiāng)建設(shè)用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)（PEI1）、城鎮(zhèn)人口與城鎮(zhèn)工礦用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)（PEI2）、農(nóng)村人口與村莊用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)（PEI3-1、PEI3-2）。

本文根據(jù)各指標(biāo)定義進(jìn)行測(cè)算，得出表3指標(biāo)值。

表3 人口發(fā)展與建設(shè)用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)指標(biāo)體系Table 3 The development of population and construction land growth elasticity index system

根據(jù)測(cè)算結(jié)果可知，人口與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)（PEI1）為0.75，人口增長(zhǎng)與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增長(zhǎng)是密切相關(guān)的，一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)增長(zhǎng)速度的加快，首先反映在人口的集聚程度上。在分析人口與建設(shè)用地關(guān)系時(shí)，選用常住總?cè)丝谠鲩L(zhǎng)率與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增長(zhǎng)率進(jìn)行分析。常住人口增長(zhǎng)率與建設(shè)用地增長(zhǎng)率彈性系數(shù)為0.75，小于合理彈性系數(shù)。人口與建設(shè)用地的合理彈性系數(shù)為0.89，即建設(shè)用地規(guī)模每增加1%，常住人口相應(yīng)地增加0.89%。若小于此值，會(huì)造成建設(shè)用地占地過(guò)多、土地利用效益低；若大于此值，也會(huì)造成城市擁擠、基礎(chǔ)設(shè)施落后等問(wèn)題。

城鎮(zhèn)人口與城鎮(zhèn)工礦用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)（PEI2）為2.15。主要說(shuō)明道縣城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)較快的同時(shí)，城鎮(zhèn)工礦用地也在擴(kuò)張。道縣在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，應(yīng)實(shí)施差別化供地政策，從嚴(yán)控制城鎮(zhèn)工礦用地成本擴(kuò)張，降低人均城鎮(zhèn)工礦用地水平。

而農(nóng)村人口與村莊用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)（PEI3-1）為-0.36；戶(hù)籍農(nóng)業(yè)人口與村莊用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)（PEI3-2）為12.28。近年來(lái)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入增加，農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)呈迅速擴(kuò)展態(tài)勢(shì)，農(nóng)民人居環(huán)境得以改善。但在發(fā)展過(guò)程中也產(chǎn)生諸多問(wèn)題，嚴(yán)重影響到農(nóng)村建設(shè)用地持續(xù)合理利用。農(nóng)村居民點(diǎn)普遍布局缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，農(nóng)民建房普遍存在自發(fā)、盲目、無(wú)序、零星、散亂現(xiàn)象，甚有部分村民拋棄村內(nèi)舊宅基地占用自留地、承包地建造新房，進(jìn)而導(dǎo)致村內(nèi)形成眾多難以利用的空閑地、邊角地，嚴(yán)重浪費(fèi)了土地資源。

就土地利用趨勢(shì)類(lèi)型按照集約利用趨勢(shì)變化情況來(lái)看，從優(yōu)到劣，依次判定為內(nèi)涵挖潛型、集約趨勢(shì)型、相對(duì)穩(wěn)定型和粗放趨勢(shì)型（表4）。

綜上所述，由于道縣的人口總體增長(zhǎng)，建設(shè)用地也在增長(zhǎng)，PEI1＜1的情況下，所以結(jié)合土地利用趨勢(shì)類(lèi)型判定標(biāo)準(zhǔn)，判斷道縣在基于人口發(fā)展與城鄉(xiāng)建設(shè)用地變化的土地利用趨勢(shì)類(lèi)型應(yīng)該屬于粗放趨勢(shì)型。

表4 基于人口發(fā)展與城鄉(xiāng)建設(shè)用地變化的土地利用趨勢(shì)類(lèi)型及判定標(biāo)準(zhǔn)Table 4 Based on the development of population and change of urban and rural construction land trend of land use type and decision criteria

4.2 定量分析

通過(guò)對(duì)所收集的道縣土地利用變更數(shù)據(jù)、統(tǒng)計(jì)年鑒、政府工作報(bào)告進(jìn)行整理，根據(jù)區(qū)域建設(shè)用地狀況評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，計(jì)算出區(qū)域用地狀況定量評(píng)價(jià)結(jié)果（表5）。

4.3 評(píng)價(jià)結(jié)果綜合分析

道縣建設(shè)用地節(jié)約集約利用總指數(shù)值為73.00，小于80（分值），說(shuō)明道縣土地節(jié)約集約利用有較大的效益增長(zhǎng)空間，城市土地節(jié)約集約度總體水平不夠理想。從各項(xiàng)指標(biāo)值分析可知道縣土地投入、產(chǎn)出、利用強(qiáng)度方面做的不理想，土地資源綜合潛力未得到充分挖掘。同時(shí)城市存量土地供應(yīng)比率偏低說(shuō)明城市存量土地供應(yīng)水平較低。存在農(nóng)村居民點(diǎn)外延式擴(kuò)張，土地浪費(fèi)嚴(yán)重，工業(yè)用地集約化程度不高，效益不高，舊城區(qū)用地模式粗放等問(wèn)題。再結(jié)合定性分析得出土地利用趨勢(shì)類(lèi)型為粗放趨勢(shì)型。因此道縣建設(shè)用地節(jié)約集約用地仍然有較大的潛力，全縣應(yīng)總結(jié)并借鑒建設(shè)用地節(jié)約集約利用較好的發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，促使自身又快又好的發(fā)展。

表5 區(qū)域建設(shè)用地狀況定量評(píng)價(jià)結(jié)果Table 5 The quantitative evaluation result of regional construction land

5 對(duì)策和建議

5.1 完善土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度，依靠政府手段盤(pán)活閑置土地

完善土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度。通過(guò)將土地市場(chǎng)中不能依法通過(guò)土地轉(zhuǎn)讓、項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓、合作開(kāi)發(fā)等市場(chǎng)方式盤(pán)活以實(shí)現(xiàn)有效利用的土地，納入政府土地收購(gòu)儲(chǔ)備的范圍，委托土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)依法收回土地使用權(quán)，納人政府土地供應(yīng)體系。再通過(guò)“招拍掛”出讓或劃撥等方式重新配置土地，盤(pán)活低效利用土地和閑置土地。對(duì)于這類(lèi)性質(zhì)的閑置土地，可以通過(guò)土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的經(jīng)常性工作，依靠政府行政手段實(shí)現(xiàn)重新配置和有效利用。

5.2 挖掘土地潛力，提高土地產(chǎn)出率，實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地

通過(guò)對(duì)區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用程度的評(píng)價(jià)，挖掘城區(qū)內(nèi)低度利用區(qū)的改造潛力。重點(diǎn)關(guān)注對(duì)屬于舊村莊、舊城鎮(zhèn)、舊廠房等“三舊”的低效用地。利用市場(chǎng)引導(dǎo)和行政推動(dòng)的方式，鼓勵(lì)城區(qū)內(nèi)工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)等利用程度低的土地根據(jù)城市規(guī)劃調(diào)整用途，綜合利用。對(duì)于舊村莊、舊城鎮(zhèn)，縣政府應(yīng)出臺(tái)一定的扶持政策，調(diào)動(dòng)各方參與土地挖潛集約的積極性，進(jìn)行舊城改造。提高土地產(chǎn)出率，實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地。

5.3 加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)城市集約利用土地的指導(dǎo)作用

嚴(yán)格執(zhí)行土地利用年度計(jì)劃，不得隨意突破年度用地指標(biāo)。通過(guò)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃合理配置產(chǎn)業(yè)布局，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)與城鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間產(chǎn)業(yè)和用地對(duì)接。統(tǒng)籌安排規(guī)劃年限內(nèi)的城市建設(shè)用地總量、空間分布和實(shí)施時(shí)序，合理確定各類(lèi)用地布局和比例，實(shí)現(xiàn)集約利用土地的目標(biāo)。

5.4 建立土地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)考核體系和考評(píng)制度

對(duì)于土地的利用效果，政府在指導(dǎo)思想和行政行為上都有著重要的影響，因此可以通過(guò)建立土地節(jié)約和集約利用評(píng)價(jià)考核制度，對(duì)土地利用進(jìn)行評(píng)價(jià)，把任期內(nèi)土地利用是否節(jié)約和集約的評(píng)價(jià)結(jié)果作為考核各級(jí)政府工作的重要內(nèi)容，以此來(lái)規(guī)范政府的行為。只有政府領(lǐng)導(dǎo)都秉承珍惜和合理利用每一寸土地的觀念，土地節(jié)約集約利用才能取得實(shí)效。

/Reference

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An Empirical Study on the Evaluation of Regional Construction Land Saving and Intensive Use—Taking Daoxian of Hunan as an Example

Zhu Qingjing, He Rongheng
(The First Surveying and Mapping Institute of Hunan, Hengyang Hunan 421000)

With the rapid development of the current society, the construction land is very important.Therefore, whether the construction land is economical and intensive use is related to the sustainable development of cities and towns.Taking Daoxian of Hunan as an example, this paper makes an empirical study of regional construction land saving and intensive evaluation, mainly from the construction of Daoxian and the development of population and economy, by means of qualitative and quantitative analysis evaluate the saving and intensive of regional construction land, finally puts forward some countermeasures and suggestions.

regional construction land; saving and intensive; Daoxian

F301.24

A

1672-5603（2016）04-045-5

*第一作者簡(jiǎn)介 朱青婧，女，1989年生，助理工程師，主要工作方向是土地規(guī)劃。E-mail: 372394119@qq.com

2016-10-6；改回日期：2016-11-2。