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摘要：英美等發(fā)達國家向社會組織購買服務具有購買服務范圍廣泛、購買服務模式以協(xié)作伙伴關系為主、法律體系健全、購買機制完備等特點。相比較而言，我國政府向社會組織購買服務存在購買范圍較為局限、購買模式以非競爭購買為主、法律體系和購買機制還不完善等問題。未來我國政府向社會組織購買服務的范圍應根據(jù)服務特性與社會組織能力等因素確定，建立政府與社會組織合作供給服務模式，完善政府購買服務的相關法制、機制設計。

關鍵詞：

政府； 社會組織； 公共服務

中圖分類號：D630文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2016）06-0090-06

近年來，政府向社會組織購買服務日益受到黨和國家的重視，逐漸成為政府改革和國家治理創(chuàng)新的熱點問題之一。黨的十八屆四中全會明確指出，凡是事務性的項目，都需要通過招標等競爭的方式向社會購買；與此同時，各地也掀起了向社會組織購買服務的熱潮，紛紛出臺各種政策或文件，鼓勵和規(guī)范公共部門向社會組織購買服務。但是，不可否認的是，我國政府向社會組織購買服務還存在著諸多問題。

一方面，這要求我們從實際出發(fā)，根據(jù)國情分析問題和探討對策；另一方面，也要求我們借鑒國外先進經驗，將國外相關經驗與我國國情相結合。目前，西方國家中美國、英國向社會組織購買服務做得比較成功?；诖耍疚膰L試基于國際比較的視野，從購買服務的邊界和范圍、購買服務的模式、購買服務的法制和機制等方面，對我國與美國、英國等西方國家向社會組織購買服務進行比較分析，進而探討我國政府向社會組織購買服務的未來路徑。

一、政府向社會組織購買服務：范圍與邊界比較

（一）我國政府購買服務的范圍較為局限

購買服務的領域和邊界是政府向社會組織購買服務首先需要解決的問題。在中央政府層面，對購買服務的范圍規(guī)定得較為抽象和概括。例如，國務院《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》對購買內容只是進行了概括性和類別式的規(guī)定。與中央政府相比，地方政府對購買服務的范圍給予了更為明確的細分。

如廣東省2012年公布的省級政府向社會組織購買服務的具體目錄中，購買服務的范圍基本覆蓋教育教學、醫(yī)療保健、社會保險、社會協(xié)助、慈善扶助、公共政策咨詢等廣泛內容。

但在實踐中，政府向社會組織購買服務的范圍相對受到限制。一是我國政府購買服務的范圍存在地域差別。在我國發(fā)達地區(qū)，雖然政府購買服務的領域分布得比較廣泛，基本涉及上述文件的多數(shù)領域，但其主要集中在社區(qū)服務和外來務工人員服務方面；而在我國欠發(fā)達地區(qū)，向社會組織購買服務則集中在“三農”和扶貧領域。二是政府向社會組織購買服務集中在管理性事務，公共服務類事務較為缺乏。這個特點在各地政府的文件和購買目錄中有較為明顯的體現(xiàn)。之所以如此，關鍵在于事務性領域的社會供應較為成熟和完善。三是政府購買服務的范圍也涉及干預行政外包和給付行政外包。例如，2007年深圳市進行了城管外包的改革，這一實踐后來被我國其他城市效仿；2003年寧波市曾經將治安管理進行外包。在這兩個外包服務中，城管屬于行政強制權，而治安也涉及干預行政或給付行政的范疇。

（二）國外政府向社會組織購買服務的范圍較為廣泛

西方國家向社會組織購買服務的范圍比較廣泛，但呈現(xiàn)出各自不同的特點。以美國為例，美國政府向社會組織購買服務范圍呈現(xiàn)出非常廣泛的特點，購買服務的范圍不僅包括各種社會服務領域，而且包括那些涉及政府核心職能的公權力領域。根據(jù)薩拉蒙的研究，美國政府向社會組織購買服務的范圍主要分布在社會服務、文化娛樂、教育衛(wèi)生以及住房衛(wèi)生等領域[1]（pp.6465）。薩瓦斯進一步研究發(fā)現(xiàn)，美國政府購買服務的范圍十分廣泛，種類繁多，在州政府層面，被民營化的州項目不僅包括運輸、社會服務、教養(yǎng)感化、衛(wèi)生和教育等一般公共服務領域，而且包括涉及公權力行使的政府核心職能，如公共安全、警察和行政事務等[2]（p.77）。

英國政府向社會組織購買服務的范圍也比較廣泛，但在向社會組織購買服務的同時，保留了政府的一些核心職能。英國政府向社會組織購買服務的領域，目前主要集中在青少年教育服務、養(yǎng)老服務、就業(yè)服務、衛(wèi)生醫(yī)療保健服務和兒童福利服務等方面[3]（pp.915）。同時，英國的相關法律規(guī)定，政府必須保留那些為需要特殊照顧的人群所提供的服務，那些法律規(guī)定政府必須履行的服務、市場無法供給的服務、公眾希望政府提供的服務，都不能交給社會組織或市場，而應該由政府自身進行供給

[4]。值得注意的是，英國政府在向社會組織或市場組織購買服務的過程中，也涉及公權力等外部行政權力的購買，如英國內政部在犯罪預防項目中就曾經設立毒品行動隊來協(xié)調國家禁毒行動[5]（p.225）。

（三）啟示：購買服務的范圍應根據(jù)服務特性與社會組織能力等因素確定

從中外對比看，我國政府向社會組織購買服務的范圍與國外還有一定的差異，其中既包括體制和機制上的原因，也包括社會組織發(fā)育和能力的原因。因此，確定我國政府向社會組織購買服務的范圍需要綜合考慮服務的特性、社會組織的能力以及我國法律制度和民眾的接受程度等多種因素。一是要考慮服務的特性。

即考慮這種服務的資產專用性、可交易程度和交易頻率等因素。如果資產專用性強、可交易程度低以及交易頻率高，則這項服務不屬于外包或購買的范圍，而應該由政府自身來供給，反之則可以購買。二是要考慮社會組織的能力。

西方國家政府購買服務之所以發(fā)達，主要是因為他們擁有成熟的社會組織體系。所以，

我國在考慮向社會組織購買服務的過程中，也要考慮社會組織提供服務的能力和資質。三是要考慮法律的規(guī)定和民眾的接受程度。政府向社會組織購買服務的范圍要遵守法律的規(guī)定。

另外，由于我國民眾對公權力的行使比較敏感，政府向社會組織購買服務不應涉及治安、城管等公共權力行使的領域。

二、政府向社會組織購買服務：購買模式比較

（一）我國政府向社會組織購買服務模式中非競爭購買占主導地位

我國政府向社會組織購買服務的模式呈現(xiàn)出多樣性的特點，其中非競爭購買占主導地位?；讵毩⑿?、競爭性和制度化等維度，我國政府向社會組織購買服務的模式大致可分為獨立競爭性購買、獨立非競爭性購買、依賴性購買三種模式[6]。所謂獨立競爭性購買，是指具有獨立自主性的社會組織通過競爭投標的方式獲取供給某項服務的模式；獨立非競爭購買則是指政府直接定向向獨立社會組織購買相關服務的模式；依賴性購買是指具有官方背景或與官方關系密切的社會組織直接承接政府服務的職能，政府負責資金或其他資源供應的購買模式。從以上三種模式中可以看出，我國政府與社會組織的關系呈現(xiàn)出多樣性的特點，但在購買服務實踐中政府往往占據(jù)主導地位?？傮w上看，我國政府購買社會組織服務的模式具有這樣幾個特點。一是非競爭性模式占據(jù)主導地位。我國向社會組織購買服務的實踐大多是向體制內的社會組織購買，或者政府通過公益創(chuàng)投模式培育成立社會組織來提供服務，這些購買行為一般屬于定向購買，缺乏競爭性。二是以上模式政府在兩者關系中居于主導地位，政府對社會組織擁有很大的影響力。也就是說，在以上三種模式中，無論社會組織是否獨立，政府都擁有巨大的影響力?？禃怨庹J為，我國社會組織的發(fā)展狀態(tài)屬于“依附式發(fā)展”，即社會組織雖然在不斷地發(fā)展壯大，但始終不能脫離政府這種重要環(huán)境因子的影響，所以，無論是體制內產生的社會組織，還是體制外產生的社會組織，實際上都是依附于政府而生存和成長[7]（pp.9299）。

（二）國外購買模式中協(xié)作伙伴關系占主導地位

在西方國家，由于社會組織發(fā)育良好，政府與社會組織互動充分，公共服務制度安排比較完善，因而，政府向社會組織購買服務有著較為成熟的模式。薩拉蒙通過研究發(fā)現(xiàn)，在美國福利國家公共服務供給中，社會組織充當了重要的社會治理和公共服務供給的角色，由此而形成政府與社會組織協(xié)作伙伴關系模式，薩拉蒙把這種模式稱之為“第三方治理” [1]（p.43）。在這種模式中，政府的責任主要是選擇服務供給者、監(jiān)管、資金供給，而社會組織的角色主要是具體負責服務的實際供給，同時社會組織也享有相當?shù)淖杂刹昧繖?。美國政府向社會組織購買服務的具體形式主要包括契約外包、抵用券制度、志愿服務和補助制度等。

英國政府與社會組織協(xié)作具有悠久的傳統(tǒng)，因此，政府在向社會組織購買服務的過程中，兩者也形成了協(xié)作伙伴關系的購買模式。英國政府與社會組織協(xié)作提供公共服務最早可以追溯到十九世紀中葉亨利索里舉辦的慈善組織和巴納特創(chuàng)建的“湯恩比館” [8]。英國政府曾經在2007年制定了《第三部門在社會和經濟振興中的未來作用：最終報告》，報告將政府與社會組織的協(xié)作伙伴關系作為未來政府努力的主要方向，鼓勵和促進政府向社會組織購買公共服務，不但鼓勵社會組織參與基本公共服務的供給，而且提倡社會組織成為社會治理的變革者、公共服務的促進者和政府創(chuàng)新的推動者。在向社會組織購買服務的具體方式上，政府采取逐漸淡出公共領域的方式，以委托、授權、淡出、招標等多種方式實現(xiàn)與社會組織的協(xié)作。

（三）啟示：未來要致力于建立政府與社會組織合作供給服務的模式

從上述比較可以看出，我國與西方國家都試圖構建穩(wěn)定的政府向社會組織購買服務的模式。我國目前的問題在于，政府向社會組織購買服務還未建立實質的合作伙伴關系模式，社會組織沒有充分發(fā)揮其應有的服務供給優(yōu)勢，社會組織仍然依附于政府而發(fā)展。造成這種現(xiàn)象的主要原因，既包括我國社會組織發(fā)育不成熟的因素，也包括政府管理社會組織方式滯后等原因。因此，完善政府向社會組織購買服務，關鍵要建立政府與社會組織平等合作的模式。一是要充分尊重社會組織的自主性。一方面，政府需要對社會組織加以引導，特別是在社會組織發(fā)育不充分的情形下，政府需要加強對社會組織的扶持；另一方面，政府需要尊重社會組織的自主性，特別是防止由于扶持和資助社會組織而造成對社會組織的控制或社會組織對政府的依賴。二是兩者關系應該建立在契約關系之上。通過契約合同規(guī)定政府與社會組織的權利和義務，從而避免政府對社會組織的控制進而造成社會組織的行政化和官僚化，避免社會組織供給服務的低效和失職。三是要賦予每個社會組織公平競爭的機會。不同社會組織的相互競爭，一方面能夠促使社會組織提升自身的專業(yè)服務供給能力，另一方面也能夠有效防止購買服務中定向購買和腐敗問題。

三、政府向社會組織購買服務：法制比較

（一）我國政府向社會組織購買服務的法律制度還需進一步完善

完善政府向社會組織購買服務，必須完善法律制度。我國目前已對政府向社會組織購買服務做了一些規(guī)范，但總體上，這些法律規(guī)定仍有進一步完善的空間。在社會組織的法律方面，我國現(xiàn)已制定了《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》三個法律法規(guī)文件。但這些法律文件在操作上仍有待細化。我國關于購買服務的法律主要是《政府采購法》，但這部法律并不是嚴格意義上的公共服務法。第一，《政府采購法》的主要購買對象是貨物而不是服務，雖然立法的宗旨是規(guī)范政府購買服務和貨物，但法律內容主要是規(guī)范政府購買貨物或物品，而對政府購買公共服務等內容涉及較少；第二，政府購買服務的對象主要是企業(yè)，而非社會組織，《政府采購法》中對購買對象的信譽、稅收等條件進行了限制的規(guī)定，實際上把社會組織等非營利性組織排除在政府采購之外；第三，監(jiān)管制度缺失，《政府采購法》對于如何進行相關的監(jiān)管缺乏操作性的制度安排，只是籠統(tǒng)地規(guī)定各級政府負有一定的監(jiān)管責任[9]。在中央政府層面，國務院于2013年出臺了《關于政府向社會力量購買公共服務的指導意見》。但總體上，指導意見仍然對政府向社會組織購買服務形成了一定的限制。例如，指導意見規(guī)定必須是在相關部門依法登記或免于登記的組織才能參與競標，也就說，大量未登記的社會組織仍然不能成為提供公共服務的主體。另外，指導意見在購買程序、承接主體、監(jiān)督管理、資金保障等方面的規(guī)定也比較簡略。

（二）國外向社會組織購買服務以公共服務法和財稅法律為保障

美國并沒有支持社會組織的專門法律，各種支持或規(guī)制社會組織的法律主要分布于聯(lián)邦或州的法律文件中。例如，美國聯(lián)邦稅法通過相關免稅條款的規(guī)定給予社會組織一定的免稅待遇，以促進社會組織的發(fā)展；聯(lián)邦稅法以列表的方式對符合免稅條款的組織給予明確限定，這些社會組織只有具備治理結構完善、自治與獨立、私人性以及能夠吸納捐贈等特征，才能獲得免稅資格[10]（pp.227228）。在公共服務領域，美國政府的《社會福利法案》、《就業(yè)訓練合作法》、《殘疾人教育法》等法律不但對社會服務和社會福利方面進行了相關的規(guī)定，也明確規(guī)定了服務的供給必須遵循與社會組織等私人機構進行合作的原則。例如，《就業(yè)訓練合作法》就明確規(guī)定，州政府需要與私人機構一起為不同弱勢群體提供各種培訓服務，聯(lián)邦政府同時為就業(yè)培訓項目提供定額資助[3]（p.37）。同時美國政府通過《政府績效和結果法》對公共服務質量進行控制和監(jiān)督。

為促進政府向社會組織購買服務，英國政府也制定了較為完善的法律制度。在16世紀的《慈善使用條例》和《伊麗莎白濟貧法》中，英國就確立了通過慈善組織等社會組織提供社會救助服務的原則。在支持社會組織發(fā)展方面，英國貿易工業(yè)部2002年出臺了《社會企業(yè)：一項成功的戰(zhàn)略》的文件，該戰(zhàn)略力圖掃除社會組織的發(fā)展障礙，為社會組織發(fā)展提供一個良好的外部環(huán)境，同時也促使社會組織形成一個良好的治理結構。另外，英國政府2003年制定的《地方政府國家采購策略》文件也對政府向社會組織購買服務給予了支持，該文件要求地方政府要考慮社會組織參與公共服務供給的社會價值。2006年，英國政府的第三部門辦公室出臺政策鼓勵政府與社會組織合作，不但消除了那些阻礙政府與社會組織合作的部分條款，而且還致力于幫助社會組織克服資金、管理等多方面的問題[3]（pp.2023）。英國政府2006年修訂的《慈善法》對政府與社會組織的關系有很大的促進。該法明確規(guī)定了慈善社會組織的定義，確立了政府與社會組織在公共服務等領域的合作伙伴關系，并制定了切實可行的計劃。

（三）啟示：我國需要制定和完善社會組織法以及公共服務相關法律

就社會組織相關法律而言，國外關于社會組織管理和扶持方面的法律較為成熟；與此同時，國外的公共服務相關立法也為向社會組織購買公共服務提供了一個良好的法制環(huán)境。相比較而言，我國缺乏公共服務相關立法，僅有國務院相關部門的部門規(guī)章，我國的社會保障缺乏相關方面的法律規(guī)定。因此，為促進我國政府向社會組織購買公共服務的健康發(fā)展，需要完善社會組織管理體制和公共服務相關法律。一是制定社會組織法。我國有必要對社會組織進行統(tǒng)一立法，使社會組織在分類、內涵、外延以及治理機構等方面形成一個統(tǒng)一的標準和制度體系[11]。二是制定公共服務促進法。三是制定促進社會組織發(fā)展的財政稅收制度。

四、政府向社會組織購買服務：機制比較

（一）我國政府向社會組織購買服務缺乏可操作的機制設計

我國政府向社會組織購買服務的機制設計在已出臺的各種具有行政法規(guī)性質的文件中有所體現(xiàn)。例如，國務院制定的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》中已經有了購買機制、績效管理和資金管理的相關內容。2014年廣東省政府制定的《關于向社會力量購買服務暫行辦法的通知》基本上沿襲了國務院的相關規(guī)定。但總體上，我國政府向社會組織購買服務仍然缺乏可操作的機制設計，具體體現(xiàn)在四個方面。一是評估機制的缺位。盡管中央政府和地方政府的相關文件都要求對購買服務的實踐進行績效評估，但在購買實踐中仍然存在缺乏相關評估機制等問題。二是缺乏公民參與機制。公民是公共服務的接受者和最終受益者，因此，政府向社會組織購買服務必須要引入公民參與機制。公民參與機制是政府向社會組織購買服務成功的關鍵因素。但是，在我國購買服務的相關制度設計中，無論是購買服務的內容，還是社會組織的遴選，抑或是對服務效果的評價，都缺乏公民參與機制的制度設計。三是招投標機制的缺乏。在各地的實踐中，由于招投標機制的缺乏，導致購買服務存在內部購買和非競爭購買等現(xiàn)象。四是問責機制的缺乏。問責既包括對社會組織的問責，也包括對政府的問責。問責機制的缺乏，一方面無法有效對社會組織進行問責，另一方面更缺乏對政府進行問責。

（二）國外向社會組織購買服務注重競爭機制和參與機制建設

國外發(fā)達國家向社會組織購買服務非常注重機制建設，力圖通過健全的合同競爭機制、監(jiān)督機制確保購買服務富有效率。美國政府向社會組織購買服務的機制有兩個特點。一是重視合同競爭機制的設立。例如，為規(guī)范政府購買服務的行為，美國政府制定了《公共合同法》、《合同競爭法》和《聯(lián)邦采購條例》等法律，這些法律對合同招標程序進行了嚴格規(guī)定。二是法律對購買服務的各個環(huán)節(jié)都有詳細的規(guī)定。例如，美國直接或間接規(guī)范政府購買服務的法律達數(shù)百部之多，相關規(guī)定基本覆蓋了從購買范圍、采購目標、程序、財政預算以及監(jiān)督評估等各個環(huán)節(jié)[12]。

三是重視績效評估。美國各級政府通過績效外包合同的設計，力圖促使社會組織更能承擔起提高服務績效的責任。

英國政府向社會組織購買服務的機制設計有三個特點。一是重視購買服務中的競爭投標。例如，梅杰政府時期制定了《為質量而競爭》的白皮書，該文件對政府購買服務的競爭招標制度和合同制定給予了詳細的規(guī)定，且擴大了購買服務的范圍。二是注重購買服務的公民參與機制建設。例如，英國《地方政府法》中明確規(guī)定，政府要遵循公共咨詢原則，必須要把服務對象、利害相關人等利益相關者引入?yún)⑴c社會治理與公共服務的過程中。三是英國政府購買服務注重監(jiān)督和評估。英國政府對服務的監(jiān)督評估更注重對結果的評估、服務對象的評價以及與社會組織進行績效溝通等。

（三）啟示：我國需要致力于完善購買服務的各種機制設計

從以上比較可以看出，我國政府與國外政府都致力于向社會組織購買服務的機制建設，所不同的是，國外購買服務的機制建設相對健全和完善，在購買實踐中這些制度安排能夠得到很好的執(zhí)行。就我國而言，政府既要加強相關的機制建設，又要加強這些制度的執(zhí)行。一是要加強購買服務的合同競標制度。公平競爭是獲得高質量服務的重要保證，通過公平競爭，能夠選取更有資質的社會組織提供服務，從而提升服務的品質。二是要加強公民參與機制建設。作為服務的直接受益者，服務對象需要參與到服務范圍確定以及社會組織的選擇與評價中來。因此，完善購買服務的機制必須要有公民參與機制的設計。三是要加強績效評估機制和問責機制?？冃гu估和問責體系的建立能夠促使購買服務的質量更有保障。

五、結語

我國政府向社會組織購買服務這一改革實踐發(fā)展得較晚，因而與國外相比有一定的差距。未來我國政府向社會組織購買服務需要不斷拓展和完善購買服務的范圍，改革購買服務的模式以及完善購買服務的法制機制等。同時也要注意，我國與西方國家國情存在差異，因而政府向社會組織購買服務的改革要與我國的國情相結合。例如，我國購買服務的范圍盡量不涉及公權力領域，美國將監(jiān)獄等領域進行外包顯然不適合我國國情。另外，我國社會組織尚未發(fā)育成熟，這也是阻礙政府向社會組織購買服務的一個重要瓶頸。顯然，在拓展購買服務范圍、完善法制機制的同時，大力促進社會組織發(fā)展也是完善向社會組織購買服務一個必不可少的重要環(huán)節(jié)。

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[責任編輯：楊健]