王浩林，董黎明, 2

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非營利組織發(fā)展提升政府績效嗎？

王浩林1，董黎明1, 2

（1.安徽財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院，蚌埠安徽233030；2.中國社科院經(jīng)濟(jì)研究所，北京100836）

利用約翰?霍普金斯非營利部門國際比較項目小樣本數(shù)據(jù)和偏最小二乘回歸技術(shù)，加入了國內(nèi)研究中對政府績效影響顯著的財政分權(quán)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、受教育程度、對外開放程度和城市化五個變量，檢驗非營利組織發(fā)展對政府績效的影響。研究構(gòu)建了兩個模型，模型一檢驗反映非營利組織發(fā)展8個指標(biāo)的政府績效效應(yīng)，然而過多發(fā)展變量的引入可能放大非營利組織政府績效效應(yīng)。因此，用非營利組織能力和非營利組織影響力兩個包含8個發(fā)展指標(biāo)信息的變量構(gòu)建模型二，檢驗?zāi)Ｐ头€(wěn)健性。兩模型得出了近似一致的檢驗結(jié)果，研究表明：（1）非營利組織發(fā)展的政府績效影響跨越了國家間體制、文化的差異，通過市場和社會資本兩大機(jī)制發(fā)揮作用，提升了政府績效；（2）非營利組織發(fā)展眾多指標(biāo)中志愿者規(guī)模、附加值和表達(dá)類組織規(guī)模對政府績效貢獻(xiàn)最大；（3）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和受教育程度同樣具有忽視國家體制和文化差異的績效影響力，而財政分權(quán)、對外開放程度和城市化的績效作用并不穩(wěn)定。

非營利組織；政府績效；偏最小二乘回歸

一、引言

2013年全國共有非營利組織（NPO）54.7萬個，突破50萬關(guān)口，比2012年增長9.6%，連續(xù)兩年NPO增長率超過GDP增長速度。截至2013年底，全國社會團(tuán)體共有28.9萬個，年增長6.6%；基金會共有3549個，年增長高達(dá)17.2%；民辦非企業(yè)單位共有25.5萬個，年增長達(dá)13.1%，具體如圖1所示。

圖1：非營利組織發(fā)展情況①

NPO較快發(fā)展速度反映了2013年初中央對改革非營利組織管理制度做出改革部署的成效，也驗證了制度創(chuàng)新對NPO發(fā)展的重要意義。十八屆三中全會和十八屆四中全會分別通過的兩個《決定》共同為非營利組織發(fā)展做出了頂層制度設(shè)計和搭建了法治框架，破除了制約發(fā)展的制度障礙，提供了NPO發(fā)揮作用的廣闊舞臺，對中國NPO而言具有里程碑性的重大歷史意義[1]。因此，有理由相信非營利組織迎來了發(fā)展的黃金時期，這恰是各界學(xué)者長期所期待的。社會學(xué)家哈貝馬斯，高丙中、袁瑞軍希望發(fā)展NPO實現(xiàn)公民社會[2,3]，公共管理學(xué)者彼得斯、馮尼斯潘、王名和丁晶晶嘗試借助NPO共同治理社會[4,5]，部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家Webster和Harding，堅持NPO作為公共服務(wù)供給私有化的重要載體能夠改善政府績效[6]。學(xué)者對于前兩項議題進(jìn)行了較為充分的研究且多有共識，而NPO與政府績效問題研究成果不多且存有較多爭議。

目前，對非營利組織發(fā)展提升政府績效的證據(jù)多來自對NPO承接政府購買服務(wù)的研究。政府依靠NPO承接其出資的社會服務(wù)是世界各國一種普遍且日益通行的做法[7]。非營利組織參與提供對政府績效的提升是支持引入該種供給模式的重要依據(jù)，但是目前的研究結(jié)果卻無法給予有力支持。Devereaux等學(xué)者統(tǒng)計了比較非營利組織與政府提供公共服務(wù)績效的研究結(jié)果，發(fā)現(xiàn)前者只以微弱優(yōu)勢勝出[8]。我國學(xué)者錢海燕和沈飛發(fā)現(xiàn)一些非營利組織承接養(yǎng)老服務(wù)提升了財政支出績效，有些則出現(xiàn)了績效下降情況[9]。NPO績效能力證明乏力的事實與承接政府購買公共服務(wù)數(shù)量和范圍擴(kuò)張現(xiàn)象并存[10]。目前，該方面研究存在兩方面的不足。第一，NPO績效研究以其成本為評價基礎(chǔ)，使用微觀數(shù)據(jù)和DEA技術(shù)分析NPO和政府提供公共服務(wù)的績效。這種評價模式局限于微觀層面考察NPO提供公共服務(wù)的績效，看重其在稅收優(yōu)惠、財政補貼、低人力成本等方面可能具有的成本優(yōu)勢，將成本控制能力寄希望于NPO“純潔道德的神話”。實際上，NPO成本優(yōu)勢未能得到學(xué)界的廣泛認(rèn)同，學(xué)者M(jìn)alloy和Agarwal甚至擔(dān)心NPO的參與會帶來高昂的監(jiān)督成本[11]。第二，當(dāng)前研究只反映了非營利組織作為政府供給替代品對政府績效的影響，而忽視非營利機(jī)構(gòu)通過其它間接途徑對政府績效的作用。學(xué)者薩拉蒙和索可洛斯基的NPO五功能理論明確指出非營利組織具有社會資本功能[12]，而社會資本能夠潤滑社會關(guān)系，降低社會交易成本，促進(jìn)政府與社會各類組織的合作，從而改善政府績效。

因此，從微觀層面比較政府與NPO績效無法全面地反映非營利組織對政府的績效效應(yīng)，NPO既能起到“鯰魚效應(yīng)”，又具有社會資本的政府績效作用。基于研究現(xiàn)狀，本文對現(xiàn)有的政府績效研究有兩點貢獻(xiàn)。第一，研究嘗試完整地剖析NPO的政府績效作用機(jī)制，并從宏觀層面回答非營利組織發(fā)展對政府績效影響的問題。第二，基于多國數(shù)據(jù)的研究可以檢驗影響各國政府績效的一般性因素，為改善政府績效提供普適性建議。

二、理論分析框架

非營利組織發(fā)展能夠從兩大方面影響政府績效：一方面NPO參與提供公共服務(wù)能提高市場競爭性，從而促進(jìn)創(chuàng)新、提升公共服務(wù)效率，同時也為社會提供了新的績效標(biāo)桿[13]。另一方面NPO社會資本功能間接影響政府的績效。對NPO承接政府購買服務(wù)績效的比較評價基本反映了前者的作用結(jié)果，對于后者，學(xué)者Putnam開創(chuàng)性地研究了社會資本與政府績效間的關(guān)系[14]，研究結(jié)果表明意大利南北地區(qū)間社會資本的差異很大程度上影響了政府績效。學(xué)者Rice沿用了Putnam社會資本分析方法將研究范圍具體到鄉(xiāng)村社區(qū)上[15]，同樣發(fā)現(xiàn)了高社會資本同政府高責(zé)任性和高效率間的顯著關(guān)系。那么，社會資本如何提升政府績效呢？傳統(tǒng)博弈理論將社會資本看作合作的潤滑劑，進(jìn)而增進(jìn)政府的績效，但是該理論并沒有解釋合作通過什么機(jī)制影響績效。學(xué)者Boix和Posner試圖填補這一研究空白，構(gòu)建了社會資本與政府績效關(guān)系的五種解釋模型[16]。

第一，理性選民和精英競爭執(zhí)政。假定存在一個富有競爭性的民主政治，選民信息充分，流動自由，能夠以腳投票懲罰表現(xiàn)不佳的代表。認(rèn)識到這一點，代表急于討好選民，根據(jù)他們的意愿進(jìn)行社會管理，努力落實多數(shù)選民所偏好的政策，督促政府盡可能有效地提供公共產(chǎn)品。正如模型所假定的，政治制度的有效運行依賴于公民選舉出高治理水平代表的能力。社會資本會帶來良好的治理，能使公民成為“老練的政治消費者”。公民積極參與社區(qū)NPO，這提供給他們討論公共事務(wù)的機(jī)會，鍛煉了他們的參政能力。當(dāng)選的政治精英知道選民正在監(jiān)測和討論他們的行為，會朝有效治理加倍努力以免落選。社會資本提升政府績效途徑除了讓公民更好地獲取信息以及做出合理判斷之外，還有表達(dá)公民需求。正如集體行動文獻(xiàn)所強(qiáng)調(diào)的，社會各方利益難以自組織，只有少部分人結(jié)成利益組織。因此，政治秀場無法平等地反映公民的偏好。在這種不對稱的利益組織化情況下，有組織的少數(shù)公民能夠?qū)⑺麄兤玫恼叱杀巨D(zhuǎn)嫁給多數(shù)人，出現(xiàn)了帕累托低效。相反，在市民社會中，公民能夠克服集體行動困境，向政府表達(dá)他們的利益訴求。政府對市民意愿了解的越多，政策反映他們需求的可能性越大。

第二，規(guī)則遵從。聯(lián)系社會資本和政府績效的第二個機(jī)制是社會資本減少了政府執(zhí)行政策和規(guī)則的成本。規(guī)則遵從模式強(qiáng)調(diào)社會資本在減少政府和公民間交易費用的作用。政府征稅去支付學(xué)校、警察、道路和其他公共服務(wù)，制定昂貴的規(guī)則以保證提供安全工作場所、清潔環(huán)境以及安全食品和藥品。這些都屬于公共產(chǎn)品，人們具有普遍的“搭便車”動機(jī)去逃避責(zé)任。雖然他們想獲得公共產(chǎn)品福利，但沒人愿成為唯一的負(fù)擔(dān)者。為了確保人們遵守規(guī)則，政府必須創(chuàng)造復(fù)雜和昂貴的規(guī)則執(zhí)行機(jī)制。社會資本通過塑造公民對他人行為的信任減少了對這類規(guī)則的需求。如果人們預(yù)期其他納稅人或污染制造者能夠照章納稅或遵守環(huán)保法規(guī)，那么這些成本更容易自愿的分擔(dān)，強(qiáng)制執(zhí)行成本低。相反，執(zhí)行成本將是高昂的。社會資本通過給予公民關(guān)于他們同胞行為更多樂觀的預(yù)期，減輕政府執(zhí)行法規(guī)的負(fù)擔(dān)，釋放資源用于提高效率或擴(kuò)大政府服務(wù)范圍。

第三，公民道德。社會資本會影響公民的偏好，能夠培育具有公民美德的市民，正如托克維爾在《論美國的民主》中所看到的。社會資本將社區(qū)偏好從個人利益轉(zhuǎn)向公共問題，從而提升政府績效。通過提升公民對集體利益的偏好，用普特南的話就是從“我”發(fā)展到“我們”。社會資本鼓勵向政府表達(dá)公共訴求，但不能以犧牲他人利益為代價去幫助社會中的某些成員。出于同樣的原因，社區(qū)擁有豐富的社會資本可能淡化公民短期消費型支出需求，鼓勵他們支持大大改善社區(qū)居民未來生活條件的長期投資。

第四，官僚效率。社會資本能夠通過兩個途徑影響決策制定者和執(zhí)政精英行為，提升制度效率。一是鍛煉官員同他人合作履行責(zé)任的能力。某種程度上，政治精英和立法官員都是擁有豐富社會資本的更大社會網(wǎng)絡(luò)的成員，他們能夠相互妥協(xié)，高效地協(xié)同工作和抵制工作懈怠或是推諉困難任務(wù)的誘惑，政府績效將因此上升。二是增強(qiáng)政府管理公共機(jī)構(gòu)的能力?，F(xiàn)代組織需要委托人將大量的時間和資源從生產(chǎn)任務(wù)轉(zhuǎn)向非生產(chǎn)性的績效監(jiān)控。某種意義上，只要委托人能夠最小化他們?yōu)榇吮仨毣ㄙM的時間和資源，他們的組織將更具有績效。委托人降低監(jiān)督成本的傳統(tǒng)方法是發(fā)展正式的制度（如績效工資或嚴(yán)格的勞動規(guī)定）去約束代理人的機(jī)會主義行為。而組織成員間高水平社會資本構(gòu)成了一個附加的、非正式的制度，可以通過影響代理人對于他們同事和上司行為的預(yù)期而產(chǎn)生更高的績效。如果社區(qū)（或公共機(jī)構(gòu)）社會資本豐富，那么代理人將假定他們的上司和同事都會為企業(yè)的成功而努力工作，他們也會如此行為。代理人可以抵制機(jī)會主義的誘惑，用于監(jiān)控代理人績效的資源將以更有效的方式重新配置。相反，處于社會資本貧乏社區(qū)的公共代理人將陷入次優(yōu)均衡中。委托人不信任他們的員工，被迫將資源投入昂貴的監(jiān)測設(shè)備和制裁措施以防范機(jī)會主義行為。一旦認(rèn)識到他們不被信任，員工只會努力做他們必須做的以避免出錯和受罰。

第五，政治精英妥協(xié)。社會資本能夠培育對立執(zhí)政精英妥協(xié)藝術(shù)的能力從而提升政府績效。該模型適用于解釋在公民被分成對立的種族、宗教和階級的社會中如何實現(xiàn)善治。在社會對立板塊化情況下，首選解決方案是結(jié)盟，但是結(jié)果卻差異很大。結(jié)盟成功或失敗很大程度上取決于兩個傳統(tǒng)的非制度安排：派系領(lǐng)導(dǎo)致力于全局性工作的決心，以及他們在不失去社團(tuán)成員支持條件下達(dá)成必要妥協(xié)的能力。成功的關(guān)鍵要素依賴于所處環(huán)境社會資本的作用。在斷裂型社會中，社團(tuán)生活網(wǎng)絡(luò)往往呈碎片化，該類型網(wǎng)絡(luò)下的社會資本往往難以促進(jìn)跨網(wǎng)絡(luò)邊界的合作。這是因為互惠原則可以降低網(wǎng)絡(luò)成員間合作行為的風(fēng)險，但相比較而言就增大了同網(wǎng)絡(luò)外成員合作的風(fēng)險。積累社會資本將會強(qiáng)化分隔，降低領(lǐng)導(dǎo)妥協(xié)的動力。但當(dāng)社會資本存量達(dá)到很高的水平時，這種效應(yīng)可能逆轉(zhuǎn)。網(wǎng)絡(luò)間的互動使得跨網(wǎng)絡(luò)合作呈現(xiàn)較高風(fēng)險，但也能降低網(wǎng)絡(luò)內(nèi)合作者的風(fēng)險厭惡程度，風(fēng)險厭惡效應(yīng)和風(fēng)險比較效應(yīng)同時發(fā)生。在高水平的社會資本中，前者將戰(zhàn)勝后者，從而使網(wǎng)絡(luò)間合作成為可能。就像有剩余的農(nóng)民愿意做風(fēng)險或長期投資，處于高社會資本網(wǎng)絡(luò)中的成員也愿意冒同外部成員合作的風(fēng)險，因為他們知道即使外部合作被拒絕，他們也還有一個非常安全、可靠的合作網(wǎng)絡(luò)可以提供支持。因此，中低水平的社會資本很可能成為群體間合作的障礙。在某種程度上，社會資本使得分裂社會中通過結(jié)盟實現(xiàn)民主成為可能。

在傳統(tǒng)的政府績效影響分析中，財政分權(quán)問題備受學(xué)者關(guān)注。學(xué)者Tiebout首次引入競爭性市場概念分析地方政府行為[17]，認(rèn)為地方政府間不斷攀升的競爭壓力會實現(xiàn)公共服務(wù)帕累托有效供給，削減財政支出，預(yù)防權(quán)力濫用，提升政府績效。學(xué)者Oates和Rowland都認(rèn)為地方政府能夠更好地匹配公共服務(wù)供給與居民的需求和偏好[18,19]，使地方政府變得更加有效和民主。前者的研究強(qiáng)調(diào)地方政府的信息優(yōu)勢，而后者重視地方政府在選擇和運用公共資源提供服務(wù)方面的積極性。實證研究結(jié)果表明財政分權(quán)使得地方政府傾向于建立多樣化基礎(chǔ)設(shè)施，降低財政支出水平，最終提升政府績效[20]。在對中國轉(zhuǎn)軌經(jīng)驗的研究中，不少學(xué)者認(rèn)為財政分權(quán)改革促進(jìn)了市場化進(jìn)程和政府績效改善[21,22]，發(fā)現(xiàn)中央政府向地方政府的權(quán)力轉(zhuǎn)移產(chǎn)生了類似于聯(lián)邦制的地區(qū)分權(quán)制度，地方政府為引進(jìn)私人資本而展開的激烈競爭會提高資金使用的成本，從而硬化預(yù)算約束。

有不少學(xué)者對財政分權(quán)的政府績效效應(yīng)持相反觀點。學(xué)者Gordon發(fā)現(xiàn)地方政府間的稅收競爭和公共品競爭會產(chǎn)生外部成本[23]，需要適當(dāng)集權(quán)以發(fā)揮政府規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，提升政府績效。學(xué)者Schwab和Oates認(rèn)為地方公共服務(wù)供給績效還有賴于居民構(gòu)成等其它因素[24]，分權(quán)未必導(dǎo)致政府績效改進(jìn)。學(xué)者Niskanen和Conyers強(qiáng)調(diào)少數(shù)利益集團(tuán)對地方政府績效的負(fù)面影響[25,26]，可能由此出現(xiàn)漠視普通居民需求、滋生腐敗、高財政支出等現(xiàn)象。學(xué)者Bardhan和Mookheijee同樣認(rèn)為過高的財政分權(quán)易增加地方政府腐敗，進(jìn)而導(dǎo)致政府效率下降[27]。實證研究表明財政分權(quán)導(dǎo)致了市場分割，不利于國內(nèi)統(tǒng)一市場的形成和效率的改善[28]。

參考相關(guān)研究文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，在政府績效影響因素分析中還常常將開放程度、城市化水平、受教育程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平作為重要的控制變量。因此，這里可以將政府績效表述為：

政府績效=f（非營利組織發(fā)展，財政分權(quán)，開放程度，城市化水平，受教育程度，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平）

三、研究設(shè)計

（一）度量指標(biāo)及數(shù)據(jù)來源

非營利組織發(fā)展需要用多項指標(biāo)來表示，如受薪雇員比重、志愿者比重、從業(yè)人員多元分布指數(shù)、私人捐贈占GDP比重、附加值占GDP比重、服務(wù)類NPO雇員占就業(yè)總數(shù)比重、表達(dá)類領(lǐng)域從業(yè)人員占成人總?cè)丝诒戎?、機(jī)構(gòu)成員指數(shù)等。不少指標(biāo)數(shù)據(jù)在國內(nèi)統(tǒng)計中沒有單獨反映，或是歷史資料不全，因此難以開展國內(nèi)研究。在國際方面，NPO相關(guān)數(shù)據(jù)在國際非政府組織（如IMF和ILO）和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)庫中也甚少涉及。所幸的是，1991年正式成立的約翰·霍普金斯非營利部門比較項目為本研究提供了可能。Salamon領(lǐng)導(dǎo)的該項目在第一階段研究了13個國家，從1997年開始的第二階段擴(kuò)展到40多個國家，截止2000年最終獲得36個國家的數(shù)據(jù)。NPO比較項目在數(shù)據(jù)收集階段遇到了國內(nèi)研究相似的困難，為了解決該問題，項目組采用了變通的“超級網(wǎng)絡(luò)取樣法”和“滾雪球”取樣法。NPO發(fā)展指標(biāo)數(shù)量眾多，約翰·霍普金斯比較項目從能力和影響力兩個維度對8個發(fā)展指標(biāo)進(jìn)行簡單的算術(shù)平均降維處理。能力維度包括受薪雇員比重、志愿者比重、從業(yè)人員多元分布指數(shù)和私人捐贈占GDP比重，影響力維度包括附加值占GDP比重、服務(wù)類NPO雇員占就業(yè)總數(shù)比重、表達(dá)類領(lǐng)域從業(yè)人員占成人總?cè)丝诒戎睾蜋C(jī)構(gòu)成員指數(shù)等。能力維度多反映NPO的市場競爭能力，而影響力維度更側(cè)重于NPO的社會資本功能。各國NPO相關(guān)數(shù)據(jù)如表1所示。

表1：非營利組織發(fā)展情況表②

（二）研究方法

本研究只有27個國家截面數(shù)據(jù)，樣本容量小，同時模型存在多重共線性問題。因此，一般的回歸分析難以精確估計績效影響模型。偏最小二乘回歸（PLSR）被弗耐爾教授稱為第二代回歸分析技術(shù)，最初由伍德和阿巴諾于1983年提出，近三十年來在理論、方法和應(yīng)用方面得到發(fā)展迅速。PLSR結(jié)合多元線性回歸分析、典型相關(guān)分析和主成份分析，可以很好地解決普通多元回歸遭遇的難題。對于多重共線性和樣本量小的問題，PLSR利用對系統(tǒng)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行分解和篩選的方式，提取對因變量解釋性最強(qiáng)的綜合變量，辨識系統(tǒng)信息與噪聲，從而達(dá)到減小估計誤差提升模型精度目標(biāo)。

PLSR建模中選取合適成份的數(shù)量可以通過考察增加一個新成份后能否明顯改善模型的預(yù)測功能來考量，采用交叉有效性進(jìn)行判別。把所有n個樣本點分成兩部分：第一部分除去某個樣本點的所有樣本點集合(共含n-1個樣本點)，用這部分樣本點并使用h個成份擬合一個回歸方程；第二部分是把剛才被排除的樣本點代入前面擬合的回歸方程，得到在樣本點上的擬合值。對于每一個=1，2，…，n，重復(fù)上述測試，則可以定義的預(yù)測誤差平方和為，有：

顯然，如果回歸方程的穩(wěn)健性不好，誤差就很大，它對樣本點的變動就會十分敏感，這種擾動誤差的作用，就會加大的值。另外，再采用所有的樣本點，擬合含h個成份的回歸方程。這時，記第個樣本點的預(yù)測值為，則可以記的誤差平方和為，有：

另有一種等價的定義為：

四、實證研究

構(gòu)建模型一考察受薪雇員比重（x3）、志愿者比重（x4）、從業(yè)人員多元分布指數(shù)（x5）、私人捐贈占GDP比重（x6）、附加值占GDP比重（x7）、服務(wù)類NPO雇員占就業(yè)總數(shù)比重（x8）、表達(dá)類領(lǐng)域從業(yè)人員占成人總?cè)丝诒戎兀▁9）、機(jī)構(gòu)成員指數(shù)（x10）、地方支出與全國支出比（x11）、人均GDP（x12）、受教育程度（x13）、進(jìn)出口總值占GDP比重（x14）、城市化（x15）對政府績效（y）的影響。模型一將8個NPO發(fā)展變量放入模型分析，由此會產(chǎn)生一大問題：過多NPO變量的引入可能放大NPO發(fā)展的政府績效效應(yīng)，模型穩(wěn)健性受到質(zhì)疑。因此，用NPO能力（x1）和NPO影響力（x2）包含8個NPO發(fā)展指標(biāo)信息的兩個變量和其它5個影響因素構(gòu)建模型二，進(jìn)一步驗證NPO對政府績效的影響。相關(guān)統(tǒng)計性描述見表2。

表2：變量統(tǒng)計性描述

利用SIMCA-P11.5軟件對模型一進(jìn)行PLSR分析。經(jīng)過PLSR處理后得到兩個主成份，R2Y（cum）＝0.867，Q2（cum）＝0.792，擬合模型可以解釋86.7%的y變量并擁有79.2%的預(yù)測能力。通過做主成份1和2的得分散點圖檢驗特異點，結(jié)果沒有發(fā)現(xiàn)異常值，如圖2所示。

圖2：模型-主成份得分散點圖

對模型二做PLSR分析，亦得到兩個主成份，R2Y（cum）＝0.853，Q2（cum）＝0.813，擬合模型可以解釋85.3%的y變量并擁有81.3%的預(yù)測能力。做模型主成份1和2的得分散點圖識別特異點，結(jié)果沒有發(fā)現(xiàn)異常值，如圖3所示。

圖3：模型二主成份得分散點圖

做模型一載荷圖，觀察各變量對主成份影響程度。從圖4可以看出。財政分權(quán)、城市化、受教育程度以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等非NPO因素對主成份2影響最大。NPO附加值占GDP比重、志愿者人口比重、表達(dá)類領(lǐng)域從業(yè)人數(shù)占成人總?cè)丝诒戎亍⑹芙逃潭群徒?jīng)濟(jì)發(fā)展水平對主成份1影響最大，其對NPO能力（x3、x4）和NPO影響力（x7、x9）的作用均有所反映。受教育程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對兩個主成份均構(gòu)成重要影響。

圖4：模型一載荷圖

圖5：模型二載荷圖

做模型二載荷圖，結(jié)果如圖5所示。我們發(fā)現(xiàn)，同模型一類似，模型二中財政分權(quán)、城市化、和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等非NPO因素對主成份2有重大影響，主成份1受到NPO因素和非NPO因素的共同作用，NPO能力和影響力對主成份1作用顯著。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在模型一和模型二中對兩主成份均做出了最為重要的貢獻(xiàn)，而受教育程度在模型二中的影響要弱于模型一。

PLSR分析中指標(biāo)的重要性程度可以用變量投影重要性指標(biāo)（VIP）來量化。從圖6可以看出，模型一中的城市化、私人捐贈占GDP比重、開放水平、財政分權(quán)、從業(yè)人員多元分布指數(shù)VIP值均小于0.8，根據(jù)Wold的建議，VIP小于0.8的變量可以認(rèn)為對因變量的貢獻(xiàn)較小。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對政府績效影響最大，依次是NPO附加值占GDP比重、志愿者人口比重、受教育程度、表達(dá)類領(lǐng)域從業(yè)人數(shù)占成人總?cè)丝诒戎?、受薪雇員占經(jīng)濟(jì)活動人口比重、服務(wù)類NPO雇員占就業(yè)總數(shù)比重和機(jī)構(gòu)會員指數(shù)。NPO能力（x4、x3）和NPO影響力（x7、x9、x8、x10）均對政府績效產(chǎn)生重要影響。

圖6：模型一變量VIP

模型二各變量VIP值如圖7所示。我們發(fā)現(xiàn)，結(jié)果同模型一極其相似，開放水平、財政分權(quán)和城市化對政府績效水平影響不大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、NPO影響力、NPO能力和受教育程度依次對政府績效產(chǎn)生重要影響。國內(nèi)政府績效影響因素分析中，財政分權(quán)往往被視為影響政府績效的重要因素[29]。但本研究樣本選取了文化迥異的27個國家，財政分權(quán)政府績效的正效應(yīng)和負(fù)效應(yīng)在不同國家間表現(xiàn)差異較大，其作用相互抵消，最終沒有對政府績效表現(xiàn)出顯著影響。城市化能夠產(chǎn)生公共服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)，提升政府支出績效水平，但同時對政府城市管理水平也提出了要求。因此，城市化對政府績效的影響很大程度上受制于政府原有的治理水平或績效。

圖7：模型二變量VIP

最后，模型一和模型二的相關(guān)系數(shù)如表3所示。模型一中私人捐贈占GDP比重對政府績效有負(fù)面影響。在27個樣本國家中不少取自不發(fā)達(dá)國家，這些低績效政府往往需要高水平的國外私人捐贈和國內(nèi)捐贈去彌補國家財力的不足。模型一和模型二中對外開放程度對政府績效均產(chǎn)生了負(fù)面影響，而對外開放程度對政府的引致間接效應(yīng)是否大于存在的直接溢出效應(yīng)，受東道國家資源稟賦、政府適應(yīng)性和經(jīng)濟(jì)水平影響[30]。顯然，不少國家的對外開放并沒有倒逼政府提升績效，反而由于政府原本低下的治理水平擴(kuò)大了尋租空間。兩個模型均反映出NPO對政府績效產(chǎn)生了積極而顯著的影響，非營利組織的社會資本功能和市場競爭能力都發(fā)揮出了正效應(yīng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國民受教育程度對各國政府績效亦有顯著的正面作用。

表3：模型一和模型二相關(guān)系數(shù)

五、結(jié)論與建議

本文利用偏最小二乘回歸方法研究非營利組織發(fā)展對政府績效的影響，并加入了財政分權(quán)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、受教育程度、對外開放程度和城市化等變量。模型一和模型二的政府績效影響因素分析得出了極為相似的結(jié)果，預(yù)測模型具有較強(qiáng)的穩(wěn)健性。通過對兩個模型的分析可以得出以下結(jié)論，并以此為依據(jù)提出相應(yīng)建議。

第一，非營利組織發(fā)展提升了政府績效。NPO政府績效影響跨越了發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家和不發(fā)達(dá)國家以及東方國家和西方國家體制、文化的差異，通過市場和社會資本兩大機(jī)制穩(wěn)定地發(fā)揮作用，后者的績效貢獻(xiàn)不低于前者。NPO績效效應(yīng)既嵌入原有的文化和制度框架發(fā)揮作用，同時也直接作用于原有的文化和制度，從根本上改善政府的績效土壤。NPO眾多發(fā)展指標(biāo)中附加值占GDP比重、志愿者人口比重和表達(dá)類領(lǐng)域從業(yè)人數(shù)占成人總?cè)丝诒戎厝椫笜?biāo)政府績效貢獻(xiàn)最大。我國近幾年NPO獲得快速發(fā)展，如果希望最大化由此帶來的政府績效收益，需要從上述三大指標(biāo)著手，采取更具指向性的政策提升NPO發(fā)展的質(zhì)量。一是要區(qū)分NPO商業(yè)經(jīng)營和非營利行為，既能規(guī)范NPO行為又能夠消除其商業(yè)經(jīng)營制度和認(rèn)識上的障礙，增加NPO附加值。二是社會各界積極開展志愿宣傳活動，對接志愿者和各類非營利組織，建立統(tǒng)一的志愿者信息登記管理制度，擴(kuò)大志愿者隊伍并充分挖掘其社會價值。三是有步驟地放松表達(dá)類NPO的管制，充分發(fā)揮其社會監(jiān)督功能。第二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和受教育程度被證明是各國影響績效的有效因素，而財政分權(quán)、對外開放和城市化等因素發(fā)揮作用需要一定嚴(yán)苛的條件。這三項因素績效作用的發(fā)揮嚴(yán)重依賴于原有的文化和制度框架，它們的作用更多是嵌入式的，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和受教育程度往往是社會文化和制度變革的直接推手。我國已進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，應(yīng)該將其作為深入改革社會制度的契機(jī)，提升社會發(fā)展質(zhì)量，改善政府支出績效。我們建議繼續(xù)加大國民教育的投入，同時深入教育制度改革，改應(yīng)試教育為素質(zhì)教育，將公民教育融入日常教育之中。

需要指出的是，偏最小二乘回歸模型檢驗了NPO發(fā)展對政府績效的重要影響，但由于該方法的局限性無法衡量NPO發(fā)展的邊際效應(yīng)。因此，本研究對所提出問題只回答了一部分，完整答案有賴于國際非營利組織數(shù)據(jù)庫的建立和約翰·霍普金斯國際比較項目的進(jìn)一步推進(jìn)。

[注釋]

① 參見：民政部“2013年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報”，網(wǎng)址：http://www.mca.gov.cn/article/ zwgk/mzyw/201406/ 20140600654488.shtml，2014-6-17/2015-4-25。

② 參見：《全球公民社會-非營利部門國際指數(shù)》，北京大學(xué)出版社2007年出版第87-101頁。由于某些指標(biāo)數(shù)據(jù)不全，本研究只使用27個國家數(shù)據(jù)。各國績效數(shù)據(jù)同樣源自約翰·霍普金斯國際比較項目數(shù)據(jù)；財政分權(quán)因素用地方財政支出占全國支出比重表示，數(shù)據(jù)源自《世界財政統(tǒng)計年鑒》；對外開放程度用進(jìn)出口總值占GDP比重表示，數(shù)據(jù)來自格羅寧根大學(xué)的PWT項目；城市化水平和人均GDP數(shù)據(jù)都源自聯(lián)合國數(shù)據(jù)庫；受教育程度用聯(lián)合國人類發(fā)展指數(shù)中的教育指數(shù)表示。

③ 具體數(shù)學(xué)推導(dǎo)公式詳見：《最小二乘回歸方法及其應(yīng)用》一書，王惠文著，北京國防工業(yè)出版社1999出版。

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Does the Development of Nonprofit Organizations Improve the Government Performance?

WANG HAOLIN1, DONG LI MING1,2

The paper empirically examines the effect of the development of NPOs on the government performance by using the simple sample data from the John-Hopkins NPO international comparison project and PLSR, including other five variables: fiscal decentralization, economic development, education, opening to the outside world, and urbanization. Two models are constructed. Model 1 reflects the effect of 8 NPO development indicators on the performance, which may enlarge the effect by introducing too many NPO variables. Therefore, the paper constructs the Model 2 with the variables of NPO capacity and NPO influence to further verify the effect. The test results of two models are similar. We find that: (1) The development of NPO has a significant positive impact on the government performance through the market and social capital, despite the economy and cultural differences between countries; (2) the scales of volunteers, advocacy organization, and NPO added value play the most important role on the government performance; (3) Despite the differences, the economic development and education make contribution to the performance, nevertheless the impact of other three variables is instable.

nonprofit organizations; government performance; partial least-squares regression

D63

A

1008-472X(2016)06-0001-12

2016-09-21

安徽省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目：安徽省私立非營利醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)展問題研究（AHSKQ2014D12）

王浩林（1979-），男，福建沙縣人，安徽財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院副教授，博士研究生，研究方向：社會保障與非營利組織；

董黎明（1981-），男，安徽貴池人，中國社科院經(jīng)濟(jì)研究所博士后，研究方向：醫(yī)療與財政制度。

本文推薦專家：

高玉強(qiáng)，男，青島大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，副教授，研究方向：地方政府管理。

汪國華，男，安徽財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院，教授，研究方向：社會保障與社會組織。