摘要：我國工業(yè)部門一些設(shè)計(jì)合理的節(jié)能減排政策，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的政策效果，如“千家企業(yè)節(jié)能行動(dòng)”和“高耗能行業(yè)出口退稅率調(diào)整”等，顯現(xiàn)了節(jié)能減排和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整雙贏的“波特效應(yīng)”。然而在總體上，我國的節(jié)能減排規(guī)制還存在一些制度和技術(shù)問題，沒有完全達(dá)到政策預(yù)期效果。隨著政策工具的市場(chǎng)化發(fā)展，節(jié)能減排政策有望在未來實(shí)現(xiàn)“波特效應(yīng)”。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；環(huán)境規(guī)制；節(jié)能減排

中圖分類號(hào)：F403.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2016）11-0029-06

隨著我國節(jié)能減排力度的加大，工業(yè)部門節(jié)能政策成為影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要因素。過去我國工業(yè)部門的高增長(zhǎng)依賴的是大量的要素投入。在“十一五”規(guī)劃正式提出“節(jié)能減排”概念后的十余年來，中央政府出臺(tái)了一系列節(jié)能政策以降低單位GDP能耗，所以，工業(yè)部門的節(jié)能政策不僅是為了應(yīng)對(duì)氣候變化，降低環(huán)境污染，同時(shí)也是為了促進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。涂正革和諶仁俊（2015）形象地將這種雙重目標(biāo)描繪為“既要金山銀山，又要綠水青山”。

在整體上，我國工業(yè)部門的節(jié)能政策并沒有完全達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。比如，2005年后原則上不再審批新建鋼廠①，但是我國鋼鐵產(chǎn)量并沒有得到遏制。相反，僅河北省鋼鐵產(chǎn)能在過去10年就增長(zhǎng)近兩倍，由2005年約1億噸增長(zhǎng)到2012年約2.86億噸；2013年我國粗鋼產(chǎn)量更達(dá)到全球產(chǎn)量的485%。2010年以后，京津冀地區(qū)霧霾天氣占全年比例逐年延長(zhǎng)，引起了整個(gè)社會(huì)的關(guān)注。當(dāng)然，節(jié)能政策也積累了成功經(jīng)驗(yàn)。2006—2008年，持續(xù)上漲的單位GDP能耗趨勢(shì)被逆轉(zhuǎn)，并在3年內(nèi)下降了12.8%。到2010年，這一指標(biāo)相比2005年下降191%，基本達(dá)到“十一五”規(guī)劃下降20%的要求。在具體政策實(shí)施方面，一些規(guī)制政策不僅在環(huán)境保護(hù)方面效果顯著，并且促進(jìn)了技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。比如“千家企業(yè)節(jié)能行動(dòng)”，其節(jié)能效果十分明顯，2006—2010年共實(shí)現(xiàn)節(jié)能約一億噸標(biāo)準(zhǔn)煤（Price，2011），約占“十一五”期間“技術(shù)節(jié)能”總額的40%，而且促進(jìn)了規(guī)制企業(yè)出口。

由于我國是二氧化碳排放大國，國內(nèi)外學(xué)者對(duì)我國的節(jié)能政策非常關(guān)注，并對(duì)我國節(jié)能政策做了大量研究。本文在梳理現(xiàn)有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)工業(yè)部門節(jié)能政策的實(shí)施方式和存在問題進(jìn)行分析，并著重探討政策的市場(chǎng)化發(fā)展趨勢(shì)。

一、工業(yè)部門節(jié)能政策實(shí)施方式與效果

1.行政規(guī)制政策

以淘汰落后產(chǎn)能為目標(biāo)的“關(guān)停并轉(zhuǎn)”政策是具有行政指令性的規(guī)制政策。由于該政策實(shí)施過程相對(duì)簡(jiǎn)單直接，且短期政策效果明顯，因此“關(guān)停并轉(zhuǎn)”政策一直是我國節(jié)能政策的重要工具。在過去

十多年里，我國經(jīng)常出臺(tái)針對(duì)高耗能行業(yè)的關(guān)停并轉(zhuǎn)政策②；如2013年《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》，要求河北省在2017年前壓縮產(chǎn)能6000萬噸，約占當(dāng)年河北省鋼鐵產(chǎn)能的約五分之一。

徐康寧和韓劍（2006）在對(duì)我國鋼鐵行業(yè)的研究中提出，產(chǎn)業(yè)政策不適宜對(duì)市場(chǎng)作具體數(shù)量的規(guī)定。從效果上看，“關(guān)停并轉(zhuǎn)”政策的長(zhǎng)期效力有限。而且由于該政策缺乏力度約束，在執(zhí)行過程中經(jīng)常出現(xiàn)政策力度波動(dòng)問題。Kostka & Hobbs（2008）通過對(duì)山西地區(qū)企業(yè)和政府官員的53份訪問調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卣嬖谧兺ㄕ咭赃_(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的傾向。在中央政府施壓的時(shí)候，地方執(zhí)行力度就加強(qiáng)，一旦中央政府施壓力度減輕，規(guī)制力度就會(huì)下降。Taylor et al.（2010）發(fā)現(xiàn)山西省為了淘汰效率最低的小型廠商，采取了“六停”政策（停止供水，停止供電，停止供氣，停止運(yùn)輸，停止信貸支持，停證）。陳家建和張瓊文（2015）通過社會(huì)調(diào)研的方法發(fā)現(xiàn)“關(guān)停并轉(zhuǎn)”的政策波動(dòng)性不僅使政策長(zhǎng)期無效，而且容易釀成群體性社會(huì)事件。

2.經(jīng)濟(jì)規(guī)制政策

第一，能源補(bǔ)貼調(diào)整及資源稅調(diào)整。一直以來，我國對(duì)工業(yè)部門能源使用實(shí)施一定的補(bǔ)貼政策。但由于缺乏補(bǔ)貼的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，不同地區(qū)、不同企業(yè)獲得的補(bǔ)貼差異很大，只能對(duì)補(bǔ)貼的平均水平進(jìn)行測(cè)算。按照Lin和Jiang（2011）的測(cè)算，2007年能源補(bǔ)貼為3567.3億元，占GDP的1.43%。Liu和Li（2011）利用價(jià)差法（Price gap）對(duì)不同能源類型進(jìn)行了測(cè)算，發(fā)現(xiàn)在2007年，煤炭補(bǔ)貼大致在20元/噸左右，汽油補(bǔ)貼1188.4元/噸，柴油補(bǔ)貼1557.8元/噸，工業(yè)用天然氣補(bǔ)貼0.94元/立方米，天然氣補(bǔ)貼1.26元/立方米。

資源稅計(jì)征辦法在2011年9月后改為從價(jià)征收③，改變了1994年確定的從量征收的資源稅計(jì)稅法則，從而使得稅收隨價(jià)格浮動(dòng)，具有了更大的調(diào)節(jié)功能。這次資源稅改革涉及的是原油和天然氣。煤炭、非金屬礦石和有色金屬礦石的征收標(biāo)準(zhǔn)分為兩類，施行不同從量稅征收標(biāo)準(zhǔn)。自此之后，對(duì)能源密集型和資源密集型產(chǎn)品所征收的資源稅顯著提高（楊志勇，2010）。通過調(diào)整資源稅，政府提高了部分低效率企業(yè)的生產(chǎn)成本從而控制了它們的發(fā)展。2014年10月，財(cái)政部公布了《關(guān)于實(shí)施煤炭資源稅改革的通知》④，進(jìn)一步推動(dòng)了煤炭資源稅改革。

由于能源補(bǔ)貼和資源稅改革實(shí)施時(shí)間較短，現(xiàn)有文獻(xiàn)的研究多采用模擬的方法。Lin和Jiang（2011）認(rèn)為取消能源補(bǔ)貼會(huì)對(duì)GDP造成較大的沖擊，但有利于節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)。Liu和Li（2011）持類似觀點(diǎn)。林伯強(qiáng)（2012）通過動(dòng)態(tài)可計(jì)算一般均衡（CGE）模型分析從價(jià)煤炭資源稅對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的影響，發(fā)現(xiàn)對(duì)煤炭資源征收5%—12%的從價(jià)資源稅，宏觀經(jīng)濟(jì)成本將在可承受范圍之內(nèi)，而且能夠反映煤炭作為稀缺性資源的耗減成本。因此，我國的資源稅改革具有可持續(xù)發(fā)展的意義。徐曉亮（2014）采用CGE模型模擬的研究結(jié)果表明，資源稅改革對(duì)經(jīng)濟(jì)影響很小，但對(duì)節(jié)能減排影響很大。

第二，出口退稅率調(diào)整。隨著國際貿(mào)易的迅速發(fā)展，能源密集型產(chǎn)業(yè)的出口額迅速擴(kuò)大，到2006年，我國已經(jīng)成為鋼鐵凈出口國。高耗能行業(yè)的出口也逐漸成為環(huán)境污染的主要來源之一。曹春苗等（2011）發(fā)現(xiàn)，2007年凈出口產(chǎn)品虛擬化硫排放約占全國總排放的25%，虛擬化碳排放約占30.82%，虛擬化二氧化碳排放約占21.85%。大多數(shù)能源密集型企業(yè)具有低能效和高排放的特點(diǎn)。因此，政府開始引導(dǎo)這些企業(yè)朝著更高效的方向發(fā)展。2003年開始，大部分能源密集型產(chǎn)品的出口退稅率不同程度地降低。⑤在2008年金融危機(jī)期間，降低出口退稅率的趨勢(shì)暫時(shí)停止。但到2010年，我國節(jié)能減排實(shí)際完成情況落后于“十一五”規(guī)劃所作的承諾。在此背景下，大部分能源密集型產(chǎn)品的出口退稅率被取消。⑥通過取消能源密集型產(chǎn)品出口退稅率的舉措，政府逐步對(duì)能源密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展實(shí)施了更嚴(yán)格的監(jiān)管。

在節(jié)能減排效果方面，多數(shù)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)出口退稅率調(diào)整效果顯著。閆云鳳等（2012）通過對(duì)鋼鐵行業(yè)的分析發(fā)現(xiàn)，出口退稅率的調(diào)整能顯著降低出口隱含碳的增長(zhǎng)率，相比未調(diào)低出口退稅率的產(chǎn)品而言，調(diào)低出口退稅率的商品出口隱含碳增長(zhǎng)率降低39%。竇彬（2012）通過鋼鐵行業(yè)出口能源強(qiáng)度與出口退稅率的協(xié)整分析發(fā)現(xiàn)，出口額能耗與出口退稅率間存在長(zhǎng)期協(xié)整關(guān)系，且出口退稅率是出口額能耗變化的格蘭杰原因。

第三，差別電價(jià)政策。2004年6月，為了解決相關(guān)行業(yè)的產(chǎn)能過剩問題，提高能源效率并緩解用電壓力，相關(guān)部門開始向6個(gè)高耗能行業(yè)，即電解鋁、鐵合金、電石、燒堿、水泥、鋼鐵行業(yè)施行了差別電價(jià)政策。這一政策在2006年經(jīng)過調(diào)整，在原有6個(gè)行業(yè)的基礎(chǔ)上增加了黃磷和鋅冶煉業(yè)，并依據(jù)《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄》將相關(guān)行業(yè)企業(yè)劃分為鼓勵(lì)和允許類、限制類、淘汰類。對(duì)限制類和淘汰類企業(yè)分別加收電價(jià)，而對(duì)鼓勵(lì)和允許類則保持統(tǒng)一電價(jià)。差別電價(jià)政策經(jīng)歷了數(shù)次反復(fù)，而該政策的實(shí)施過程也體現(xiàn)了我國環(huán)境政策實(shí)施上的難度。2007年9月，中央對(duì)各地政策實(shí)施情況進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)部分地方政府并未認(rèn)真實(shí)施差別電價(jià)政策，甚至依然施行優(yōu)惠電價(jià)政策。2008年金融危機(jī)后，各地為保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展，重新實(shí)施了優(yōu)惠電價(jià)政策，有22個(gè)省份暫停了差別電價(jià)并恢復(fù)了優(yōu)惠電價(jià)政策。⑦

Lin和Liu（2011）論述了差別電價(jià)政策的背景和實(shí)施效果，他們認(rèn)為該政策顯著提高了相關(guān)行業(yè)的能源效率。譚顯東等（2008）建立了多部門模型以模擬差別電價(jià)政策對(duì)相關(guān)行業(yè)的影響，模擬結(jié)果表明該政策對(duì)商品價(jià)格的影響有限，卻可以顯著降低能源消費(fèi)。施應(yīng)玲等（2009）建立了系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)模型以考察政策對(duì)電量使用的效果。肖宏偉等（2013）通過因素分解的方法，研究發(fā)現(xiàn)該政策對(duì)工業(yè)電力消費(fèi)強(qiáng)度下降起著積極作用。申萌（2015）發(fā)現(xiàn)在政策實(shí)施的初期階段，即2003—2007年，政策對(duì)高耗能行業(yè)發(fā)展起到了抑制的作用，但并沒有達(dá)到促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步的效果。

3.自愿節(jié)能行動(dòng)

為實(shí)現(xiàn)“十一五”節(jié)能減排的目標(biāo)，相關(guān)部門于2006年開始實(shí)施“千家企業(yè)節(jié)能行動(dòng)”。該政策針對(duì)鋼鐵、石油石化、電力、化工、紡織、煤炭、建材、造紙、有色金屬等9大行業(yè)中，2004年企業(yè)“綜合能源消費(fèi)量”達(dá)到18萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上的1008家重點(diǎn)企業(yè)。這1008家企業(yè)2004年綜合能源消費(fèi)量為6.7億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，占全國能源消費(fèi)總量的33%，占工業(yè)能源消費(fèi)量的47%。

千家企業(yè)節(jié)能行動(dòng)具有“自愿節(jié)能行動(dòng)”的特點(diǎn)，即企業(yè)與政府部門或政府授權(quán)的組織簽訂協(xié)議，自愿承諾在一定時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)一定的節(jié)能目標(biāo)。國際上類似的“自愿協(xié)議”有，“荷蘭長(zhǎng)期協(xié)定（Dutch long-term Agreement）”和“日本經(jīng)濟(jì)團(tuán)體聯(lián)合會(huì)自愿行動(dòng)（Japanese Keidanren Voluntary Action）”等。節(jié)能目標(biāo)的設(shè)定采取了自上而下分解的方式。國家層面目標(biāo)明確，即在“十一五”期間節(jié)能一億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右。在整體目標(biāo)的基礎(chǔ)上，各地方按照企業(yè)所處行業(yè)等情況，設(shè)定本地方的減排目標(biāo)，并與各企業(yè)簽訂協(xié)議。企業(yè)則可以通過多種途經(jīng)獲得“節(jié)能獎(jiǎng)勵(lì)”。在國家層面，根據(jù)Price et al.（2010）的測(cè)算，東部地區(qū)節(jié)能高于10000噸標(biāo)準(zhǔn)煤的企業(yè)，每節(jié)能1噸標(biāo)準(zhǔn)煤將獲得約200元的補(bǔ)貼，中部和西部地區(qū)相應(yīng)企業(yè)則可以獲得約250元的補(bǔ)貼。除中央之外，地方也有相應(yīng)的節(jié)能補(bǔ)貼。如果節(jié)能效果不達(dá)標(biāo)，企業(yè)和地方政府官員都面臨懲罰。千家企業(yè)節(jié)能行動(dòng)的初始節(jié)能目標(biāo)為2006—2010年節(jié)能100百萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤（Mtce），約占“十一五”期間“技術(shù)節(jié)能”總額的40%。2009年，相關(guān)企業(yè)共實(shí)現(xiàn)節(jié)能106.2百萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤（Mtce），提前完成目標(biāo)。2011年，千家企業(yè)節(jié)能行動(dòng)在2006—2010年共實(shí)現(xiàn)節(jié)能150百萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤（Mtce）。

Ke et al.（2012）根據(jù)行業(yè)兩位數(shù)數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn)，千家企業(yè)節(jié)能行動(dòng)具有良好的節(jié)能效果。申萌等（2015）發(fā)現(xiàn)千家企業(yè)節(jié)能行動(dòng)對(duì)政策目標(biāo)企業(yè)整體的名義出口額有顯著的正向作用；政策效果年均約10.3%，對(duì)東中部地區(qū)企業(yè)的促進(jìn)效果明顯，這說明此政策確實(shí)促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

4.技術(shù)節(jié)能政策

根據(jù)我國《節(jié)能中長(zhǎng)期專項(xiàng)規(guī)劃》，“十一五”期間實(shí)施了“十大重點(diǎn)節(jié)能工程”。Ke et al.（2012）發(fā)現(xiàn)“十大重點(diǎn)節(jié)能工程”起到了良好的節(jié)能效果。區(qū)域熱電聯(lián)產(chǎn)工程每年節(jié)約能源35百萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤（Mtce），余熱余壓利用工程每年節(jié)約1.35百萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤（Mtce），節(jié)約和替代石油工程節(jié)約3800萬噸石油等。十大重點(diǎn)節(jié)能工程對(duì)技術(shù)節(jié)能起到了促進(jìn)作用。項(xiàng)目的獎(jiǎng)勵(lì)與項(xiàng)目節(jié)能計(jì)劃的完成直接聯(lián)系起來。我國東部地區(qū)的企業(yè)每年節(jié)能獎(jiǎng)勵(lì)為每噸標(biāo)準(zhǔn)煤200元，不太富裕的中西部地區(qū)和西部地區(qū)企業(yè)為每噸標(biāo)準(zhǔn)煤250元。這相當(dāng)于一個(gè)典型能源效率項(xiàng)目投資成本的10%—20%。

5.市場(chǎng)化規(guī)制政策

我國自2002年開始實(shí)施SO2排放權(quán)試點(diǎn)政策，在山東、山西、江蘇、河南、上海、廣西柳州、天津等地以及我國華能集團(tuán)公司實(shí)施SO2排放權(quán)交易政策。碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)工作進(jìn)入快速發(fā)展階段，北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東和深圳等地2011年開展交易試點(diǎn)。2013年5月18日，我國第一個(gè)碳交易試點(diǎn)在深圳正式啟用，隨后，廣東，上海，北京紛紛于當(dāng)年啟用碳交易試點(diǎn)。湖北與重慶則在2014年啟動(dòng)碳交易。

涂正革和諶仁?。?015）對(duì)SO2排放權(quán)交易市場(chǎng)的減排效果和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)進(jìn)行了研究，發(fā)現(xiàn)該政策并沒有實(shí)現(xiàn)“波特效應(yīng)”，并認(rèn)為低效運(yùn)轉(zhuǎn)的市場(chǎng)和整體較弱的環(huán)境規(guī)制是制約排污權(quán)交易無法產(chǎn)生波特效應(yīng)的主要原因。由于我國碳交易市場(chǎng)建立時(shí)間較短，其節(jié)能減排效果和對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響還有待評(píng)估。2014年底，《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》發(fā)布，為全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的建立打下了基礎(chǔ)，跨省區(qū)交易市場(chǎng)有望在2016年建立。更重要的是，該辦法提到“充分發(fā)揮市場(chǎng)在溫室氣體排放資源配置中的決定性作用”。這說明碳交易市場(chǎng)走向市場(chǎng)化手段必然成為未來的政策發(fā)展方向。

二、工業(yè)部門節(jié)能政策存在的問題

1.政策持續(xù)性問題

過去，由于地方政府GDP“錦標(biāo)賽”的政治晉升制度，在中央政府對(duì)節(jié)能減排壓力較小時(shí)，地方官員傾向于變通政策以優(yōu)先發(fā)展GDP，這客觀造成了整體節(jié)能減排目標(biāo)的難以實(shí)現(xiàn)。如我國在“十一五”末的2010年，因?yàn)槁浜笥趩挝籊DP相較2005年下降20%的目標(biāo)，而收緊了節(jié)能減排政策；相類似的，在“十二五”規(guī)劃后期，由于落后于節(jié)能減排約束性目標(biāo)，2014年5月出臺(tái)了《2014—2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動(dòng)方案》，明確提出單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放兩年分別下降4%和3.5%以上。地方政府在面臨節(jié)能減排壓力較大時(shí)傾向于“運(yùn)動(dòng)式”地使用短期有效的行政規(guī)制政策，對(duì)財(cái)政收入和企業(yè)正常經(jīng)營都造成了壓力。另外，我國節(jié)能減排政策還存在非單一目標(biāo)性問題。我國的節(jié)能減排政策同時(shí)具有環(huán)境保護(hù)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)。然而，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)并不明確，對(duì)于不同的地區(qū)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的內(nèi)容有顯著的差異。當(dāng)能源價(jià)格發(fā)生變化時(shí)，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)受到影響，節(jié)能減排政策也會(huì)隨之變化。比如差別電價(jià)政策在能源價(jià)格上升時(shí)收緊，但在下降時(shí)則有放松的趨勢(shì)。

2.政策力度約束問題

行政性節(jié)能減排規(guī)制缺乏力度約束，一些地方政府經(jīng)常采用“拉閘限電”等政策在短期內(nèi)減少企業(yè)排放，而差別電價(jià)政策等經(jīng)濟(jì)規(guī)制政策也存在力度約束不夠問題。如湖南省2004年公布執(zhí)行差別電價(jià)的320家企業(yè)，到2007年已“關(guān)停并轉(zhuǎn)”148家。企業(yè)的技術(shù)升級(jí)需要穩(wěn)定預(yù)期，新設(shè)備的購買、安裝和使用也需要一定的時(shí)間，缺乏力度約束的節(jié)能政策不利于產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，反而由于政策不確定性的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)利潤率上升，促使企業(yè)產(chǎn)生短期行為。

3.政策地區(qū)間不平衡沖擊問題

由于地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不平衡，同時(shí)地方節(jié)能資金多來源于地方財(cái)政，節(jié)能減排政策容易造成地區(qū)間不平衡沖擊。以“千家企業(yè)節(jié)能行動(dòng)”為例，河北省受規(guī)制企業(yè)數(shù)量占全國一成有余，是北京的10倍左右，天津的5倍左右。2013年《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》要求河北省在2017年前壓縮產(chǎn)能6000萬噸，約占到當(dāng)年河北省鋼鐵產(chǎn)能的五分之一；而黑色金屬壓延業(yè)是河北省的支柱產(chǎn)業(yè)，2012年工業(yè)總產(chǎn)值占全省工業(yè)產(chǎn)值的27.4%。不平衡沖擊使一些地區(qū)很難有動(dòng)力和能力完成節(jié)能減排任務(wù)。

4.政府與規(guī)制企業(yè)的信息不對(duì)稱問題

監(jiān)管和確認(rèn)（Monitor and Verify）工作是節(jié)能減排政策實(shí)施的基礎(chǔ)。我國的能源監(jiān)管工作起步較晚。因此，在節(jié)能減排政策執(zhí)行中對(duì)固定資產(chǎn)投資的規(guī)制多于對(duì)能源使用本身的規(guī)制，而固定資產(chǎn)投資規(guī)制對(duì)產(chǎn)業(yè)單位GDP能耗的影響缺乏理論基礎(chǔ)。不過，“千家企業(yè)節(jié)能行動(dòng)”實(shí)施以來，促使各地方建立了相對(duì)有效的能源監(jiān)管體系。2006—2007年，為了滿足監(jiān)管重點(diǎn)企業(yè)項(xiàng)目，多數(shù)省份已陸續(xù)設(shè)立了許多新的監(jiān)管單位。

三、節(jié)能政策的市場(chǎng)化發(fā)展趨勢(shì)

1.能源服務(wù)行業(yè)迅速發(fā)展

能源服務(wù)企業(yè)是基于市場(chǎng)的、獨(dú)立于政府和規(guī)制企業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)。這些企業(yè)可以進(jìn)行技術(shù)咨詢、項(xiàng)目實(shí)施管理、節(jié)能措施的檢測(cè)和評(píng)估、能效項(xiàng)目的建設(shè)管理、能效項(xiàng)目維護(hù)、能源效率項(xiàng)目和能源管理培訓(xùn)以及提供節(jié)能項(xiàng)目在融資方面的幫助，等等。國務(wù)院《2014—2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動(dòng)方案》提出，要大力發(fā)展節(jié)能服務(wù)業(yè)。近年來，節(jié)能服務(wù)業(yè)在節(jié)能政策的支持下發(fā)展迅速。Taylor et al.（2010）考察了能源服務(wù)（ESCO）貸款擔(dān)保計(jì)劃，發(fā)現(xiàn)該計(jì)劃顯著提高了公共資金的使用效率。但是，隨著能源服務(wù)企業(yè)迅速發(fā)展，也暴露出監(jiān)管不力、資質(zhì)不明等一系列問題。這說明我國的能源服務(wù)行業(yè)發(fā)展還需要進(jìn)一步規(guī)范化。

2.“自愿協(xié)議”順利簽署

政府與企業(yè)的“自愿協(xié)議（Voluntary Action），即企業(yè)與政府部門或政府授權(quán)的組織簽訂協(xié)議，自愿承諾在一定時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)一定的節(jié)能目標(biāo)?！白栽竻f(xié)議”是明晰政府和企業(yè)權(quán)責(zé)最有效的方式。我國的“千家企業(yè)節(jié)能行動(dòng)”是一次成功的實(shí)踐。“千家企業(yè)節(jié)能行動(dòng)”整體節(jié)能目標(biāo)明確，即在“十一五”期間節(jié)能一億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右，為自愿協(xié)議的實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。在整體目標(biāo)的基礎(chǔ)上，各地方按照企業(yè)所屬行業(yè)等情況，通過對(duì)節(jié)能的獎(jiǎng)懲措施，鼓勵(lì)企業(yè)自愿承諾在一定時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)一定的節(jié)能目標(biāo)。企業(yè)可以通過多種途經(jīng)獲得“節(jié)能獎(jiǎng)勵(lì)”。各地方也實(shí)施了各自的“重點(diǎn)企業(yè)節(jié)能行動(dòng)”，如山西省實(shí)施了“兩百家企業(yè)節(jié)能行動(dòng)（Top 200 program）”，超越了“千家企業(yè)節(jié)能行動(dòng)”的要求。

3.企業(yè)能源管理系統(tǒng)逐步建立

企業(yè)能源管理系統(tǒng)是一個(gè)系統(tǒng)化的程序和步驟，企業(yè)可以利用這套系統(tǒng)來提高能源使用的內(nèi)部管理效率。企業(yè)能源管理系統(tǒng)的主要目標(biāo)是控制和降低企業(yè)的能源成本，提高能源利用效率，實(shí)現(xiàn)運(yùn)營效率的提高。企業(yè)能源管理系統(tǒng)通過鑒別和實(shí)施具體項(xiàng)目的方式，來提高組織的能源效率。2010—2013年，我國能源管理系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)的是全球性標(biāo)準(zhǔn)ISO50001，我國也曾是該標(biāo)準(zhǔn)編制的積極參與者。2014年，國際標(biāo)準(zhǔn)化組織ISO發(fā)布了能源管理的新標(biāo)準(zhǔn)ISO50003《能源管理體系——能源管理體系審核和認(rèn)證機(jī)構(gòu)的要求》，為我國企業(yè)能源管理系統(tǒng)提供了新依據(jù)。

4.全國統(tǒng)一的排放權(quán)交易市場(chǎng)正在建立

美國的SO2排放權(quán)交易市場(chǎng)對(duì)其國內(nèi)的環(huán)境保護(hù)起到了重要的作用。我國的SO2排放權(quán)交易市場(chǎng)試點(diǎn)從2002年開始，但并沒有對(duì)排放和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生明顯影響（涂正革和諶仁俊，2015）。碳排放交易市場(chǎng)從2013年開始正式實(shí)施，但由于我國各省份政策并不一致，監(jiān)管和確認(rèn)的程序也不相同，各試點(diǎn)依然是分裂的市場(chǎng)，盡管亟須整合全國統(tǒng)一市場(chǎng)，擴(kuò)大市場(chǎng)影響力并降低成本，但在整合上存在一些困難。從配額價(jià)格角度來看，初期各市場(chǎng)的價(jià)格差異很大，說明在成本上沒有實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化。隨著2014年《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》的推出，全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)已經(jīng)成為未來發(fā)展的趨勢(shì)，應(yīng)當(dāng)抓緊時(shí)間落實(shí)。

全國統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的建立可以成為一攬子解決節(jié)能減排政策問題的方法。首先，交易市場(chǎng)需要嚴(yán)格的法律法規(guī)的保障，如上海市為交易市場(chǎng)建設(shè)出臺(tái)了一系列規(guī)定⑧，以解決政策的持續(xù)性和力度約束問題。其次，通過排放權(quán)在不同省份的設(shè)置，可以實(shí)現(xiàn)資本轉(zhuǎn)移，降低政策的不平衡沖擊，并實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的更合理布局。最后，監(jiān)管和確認(rèn)工作是排放權(quán)交易市場(chǎng)的基礎(chǔ)，為了全國統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的建設(shè)，各省均在積極推進(jìn)監(jiān)管和確認(rèn)工作，并已取得一定的成效。

四、結(jié)論

本文通過對(duì)國內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)的整理，對(duì)我國節(jié)能減排政策的實(shí)施方式、實(shí)施效果、存在的問題和今后的發(fā)展方向進(jìn)行了探討?？傮w而言，我國工業(yè)部門的節(jié)能減排政策在整體上尚未達(dá)到節(jié)能減排和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的“波特效應(yīng)”，節(jié)能減排政策在制度設(shè)計(jì)和實(shí)施過程中還存在一些需要解決的問題。盡管如此，前期政策的實(shí)施為未來基于市場(chǎng)的制度建設(shè)打下了基礎(chǔ)。一些合理設(shè)計(jì)的規(guī)制政策顯現(xiàn)了“波特效應(yīng)”。隨著全國統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的建立、監(jiān)管措施的提高和政策力度波動(dòng)性的降低，有望實(shí)現(xiàn)“節(jié)能減排”和產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步的雙贏。

注釋

①2005年《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策（第35號(hào)令）》，國家發(fā)展和改革委員會(huì)網(wǎng)站，http：//www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbl/200507/t20050719_52618.html，2005年7月19日。②如2005年《國務(wù)院關(guān)于發(fā)布實(shí)施〈促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定〉的決定》（國發(fā)〔2005〕40號(hào)），2007年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（國發(fā)〔2007〕15號(hào)），2009年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委等部門關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見的通知》（國發(fā)〔2009〕38號(hào)），2010年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》（國發(fā)〔2010〕7號(hào)），《國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)煤炭企業(yè)兼并重組若干意見的通知》（國發(fā)〔2010〕46號(hào)）等。③詳見《國務(wù)院關(guān)于修改〈中華人民共和國資源稅暫行條例〉的決定》，中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zwgk/2011-10/10/content_1965540.htm，2011年10月10日。④該規(guī)定于2014年12月1日?qǐng)?zhí)行。文件內(nèi)容可參見財(cái)政部網(wǎng)站，http：//szs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201410/t20141011_1148669.html，2014年10月11日。⑤詳見2003年財(cái)政部和國家稅務(wù)總局文件《關(guān)于調(diào)整部分產(chǎn)品出口退稅率的通知》，財(cái)政部網(wǎng)站，http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201412/t20141231_1175119.htm，2014年12月31日。⑥詳見財(cái)政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于取消部分商品出口退稅率的通知》（財(cái)稅〔2010〕57號(hào)），財(cái)政部網(wǎng)站，http：//gd.mof.gov.cn/lanmudaohang/zhengcefagui/201012/t20101221_381807.html，2010年12月21日。⑦《22個(gè)地區(qū)取消高耗能企業(yè)優(yōu)惠價(jià)涉及150多億》，國家發(fā)改委網(wǎng)站，http：//xwzx.ndrc.gov.cn/mtfy/zymt/201011/t20101126_382660.html，2010年8月7日。⑧包括《上海市人民政府關(guān)于本市開展碳排放交易試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》《上海市碳排放管理試行辦法》《上海市溫室氣體排放核算與報(bào)告指南（試行）》《上海市2013—2015年碳排放配額分配和管理方案》《上海市碳排放配額登記管理暫行規(guī)定》《上海環(huán)境能源交易所碳排放交易規(guī)則》《上海市碳排放核查第三方機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》和《上海市碳排放核查工作規(guī)則（試行）》。

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