宋坤

摘 要：城鎮(zhèn)化是人類社會發(fā)展的普遍規(guī)律之一，也是任何國家步入現(xiàn)代化的必經(jīng)途徑。我國城鎮(zhèn)化走了一條粗放的發(fā)展道路，為了打破傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的困局，實現(xiàn)經(jīng)濟改革和社會轉(zhuǎn)型的重任，提出了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路?？h域新型城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本經(jīng)濟單元，通過分析新疆縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平差異，可以為縮小新疆縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的差異和促進新疆區(qū)域經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展相關(guān)政策提供決策依據(jù)。

關(guān)鍵詞：縣域；城鎮(zhèn)化；新疆

中圖分類號：F2

文獻標識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.08.012

1 新疆城鎮(zhèn)化發(fā)展進程

1.1 1950年—1957年快速發(fā)展階段

1953年至1957年第一個五年計劃，為了優(yōu)化和平衡生產(chǎn)力區(qū)域分布，國家的投資出現(xiàn)了大規(guī)模的向西傾斜。到1957年底，新疆有83個縣城；城鎮(zhèn)總?cè)丝跀?shù)從1949年的52.93萬人增加了77.72%，發(fā)展到1957年的94.07萬人；城鎮(zhèn)化水平由1949年的12.21%增加了36.6%，1957年達到16.69%。

1.2 1958年—1965年大起大落階段

1958年“大躍進”開始，受“大躍進”和“大煉鋼鐵”極左盲目超趕思想的影響，新疆的城鎮(zhèn)化進入冒進的階段。1957年底—1960年三年時間，城鎮(zhèn)化水平由16.68%增長到26.23%，城鎮(zhèn)人口的年均增幅達到24.15%，城鎮(zhèn)化水平年均增幅16.28%。1955年開始的“上山下鄉(xiāng)”運動在60年代廣泛展開，在1961年至1965年期間，五年時間城鎮(zhèn)化水平由1961年的23.21%降低到1965年的18.67%。

1.3 1966年—1977年緩慢發(fā)展階段

1966年開始，由于文化大革命嚴重破壞了國民經(jīng)濟的健康發(fā)展，新疆的城鎮(zhèn)化進程緩慢發(fā)展，1968年至1971年的三年時間內(nèi)城鎮(zhèn)化水平一直在17%左右徘徊，在1966年至1968年甚至出現(xiàn)了城鎮(zhèn)化的倒退。1971年城鎮(zhèn)化水平達到歷史最低點17.38%，低于1958年的19.24%。

1.4 1978年—1999年穩(wěn)步發(fā)展階段

1978年十一屆三中全會召開，把黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來，實行改革開放的偉大決策。新疆經(jīng)濟快速恢復(fù)發(fā)展，改革開放全面推動著新疆的經(jīng)濟社會發(fā)展，城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐進一步加快。城鎮(zhèn)化水平由1978年的26.07%增加到1999年的51.85%，增長了98.93%，接近翻了一倍。截止到1999年底，全疆共有城鎮(zhèn)總?cè)丝?29萬人，占總?cè)丝诘谋戎馗哌_51.85%。

1.5 2000年至今為快速增長階段

新世紀以來，國民經(jīng)濟得到快速穩(wěn)步發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平伴隨著工業(yè)化的發(fā)展而迅速得到提升，新疆的城鎮(zhèn)化發(fā)展進入了一個快速增長的階段，城鎮(zhèn)化水平由2000年的33.28%提升到2013年的44.47%。

2 新疆縣域城鎮(zhèn)化進程的總體分析

2004年在新疆的84個市縣中，所有市縣的城鎮(zhèn)化水平均未達到城鎮(zhèn)化發(fā)展成熟階段；到2009年時，北疆的奎屯市和石河子市率先進入城鎮(zhèn)化發(fā)展成熟階段，奎屯市的城鎮(zhèn)化率達到89.60%，石河子市的城鎮(zhèn)化率達到86.35%，在新疆所有縣域中占比2.38%；2013年，新疆達到城鎮(zhèn)化發(fā)展成熟階段的縣市仍舊是北疆的奎屯市和石河子市，其中石河子市的城鎮(zhèn)化率為93.17%，超過了奎屯市，增長了6.82個百分點。

2004年新疆有36個縣市處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，其中位于南疆的喀什市以城鎮(zhèn)化水平67.22%排名第一；城鎮(zhèn)化快速階段的縣市主要分布在北疆地區(qū)，為22個縣市，占北疆縣域總數(shù)的61.11%。2009年新疆處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段的縣市數(shù)增加了13個，其中南疆的伊寧市以67.90%排名第一，除去北疆的奎屯市和石河子市進入城鎮(zhèn)化發(fā)展成熟階段外，新疆2009年城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段有47個縣市，占總數(shù)的55.95%。2013年新疆新增加2個達到城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段的縣市，處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段的縣市達到49個，占市縣總數(shù)的58.33%。

2004年新疆共有48個市縣處于城鎮(zhèn)化初始階段。其中南疆地區(qū)多達30個縣市處于城鎮(zhèn)化初始階段；北疆地區(qū)共有14個縣市處于城鎮(zhèn)化初始階段；東疆地區(qū)共有4個縣市處于城鎮(zhèn)化初始階段，占6個縣市總數(shù)的66.67%。2009年新疆共有35個市縣處于城鎮(zhèn)化初始階段。其中南疆地區(qū)多達26個縣市處于城鎮(zhèn)化初始階段；北疆地區(qū)共有7個縣市處于城鎮(zhèn)化初始階段，占36個縣市總數(shù)的19.44%；東疆地區(qū)共有2個縣市處于城鎮(zhèn)化初始階段，占6個縣市總數(shù)的33.33%。2013年新疆共有33個市縣處于城鎮(zhèn)化初始階段。其中南疆地區(qū)多達24個縣市處于城鎮(zhèn)化初始階段；北疆地區(qū)共有7個縣市處于城鎮(zhèn)化初始階段；東疆地區(qū)共有2個縣市處于城鎮(zhèn)化初始階段。

3 新疆縣域城鎮(zhèn)化進程的分區(qū)域分析

3.1 北疆縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展進程

2004年北疆的36個市縣中，所有市縣均未達到城鎮(zhèn)化發(fā)展成熟階段。到2009年時，奎屯市的城鎮(zhèn)化率達到89.60%，石河子市的城鎮(zhèn)化率達到86.35%，這兩個城市進入城鎮(zhèn)化發(fā)展成熟階段。2013年，石河子市的城鎮(zhèn)化率為93.17%，超過了奎屯市，增長了6.82個百分點；奎屯市的城鎮(zhèn)化率四年時間僅僅增長了0.81個百分點，達到90.41%。

2004年北疆有22個市縣處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，伊寧市以城鎮(zhèn)化率65.07%位列第一位。2009年北疆處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段的市縣增加到了27個，原先處于該階段的奎屯市和石河子市率先進入城鎮(zhèn)化發(fā)展成熟階段，2004年—2009年新進入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段的市縣有吉木薩爾縣、奇臺縣、溫泉縣、昭蘇縣、察布查爾錫伯自治縣、霍城縣、精河縣。2013年北疆仍舊有27個市縣處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，伊寧市的城鎮(zhèn)化水平由2004年的67.90%有所下降，到66.18%，在北疆所有處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段的市縣中仍舊處于第一位。

2004年北疆處于城鎮(zhèn)化發(fā)展初始階段的市縣有14個，到2009年和2013年的數(shù)目都為7個。2004—2009年城鎮(zhèn)化初始階段的市縣減少了7個，反映了這一階段新疆城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果顯著；但是2009—2013年期間，城鎮(zhèn)化初始階段的仍然是特克斯縣、新源縣、尼勒克縣等7個縣，并且城鎮(zhèn)化水平的增幅也大都在1個百分點左右，反映了新疆落后地區(qū)發(fā)展的阻力很大。

3.2 南疆縣域城鎮(zhèn)化進程

南疆的42個市縣在2004年、2009年、2013年三個時間點都沒有處在城鎮(zhèn)化發(fā)展成熟階段的市縣。2004—2013年南疆城鎮(zhèn)化發(fā)展整體在逐步穩(wěn)妥的推進，2004年南疆有12個市縣處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化水平超過50%的城市有喀什市、庫爾勒市、和田市。2009年南疆有16個市縣處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，增加了4個庫爾勒市的城鎮(zhèn)化水平增長到62.20%，位居第一位，喀什市的城鎮(zhèn)化水平由2004年的67.22%減少到58.92%，降為第二位。2009年城鎮(zhèn)化水平超過50%的市縣有庫爾勒市、喀什市、阿克蘇市、尉犁縣、若羌縣5個市縣，比2004年增加了2個。2013年再增加四個，達到城鎮(zhèn)化發(fā)展快速階段的市縣有18個，在42個市縣中占42.86%。

2004年南疆的42個市縣中，有30個城鎮(zhèn)化率低于30%，處于城鎮(zhèn)化初始階段，所占的比例高達71.43%，阿圖什市的城鎮(zhèn)化水平為29.91%，距離城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段只有0.9個百分點。2009年處于城鎮(zhèn)化發(fā)展初始階段的市縣減少到26個，城鎮(zhèn)化建設(shè)有了一定的成就。2013年和2004年相比，城鎮(zhèn)化初始階段的市縣減少了8個，為24個。

3.3 東疆縣域城鎮(zhèn)化進程

雖然東疆整體的城鎮(zhèn)化水平都比較低，但是整體在逐步提高，發(fā)展比較穩(wěn)定。2004年東疆有2個市縣處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，哈密市城鎮(zhèn)化率為57.12%位居第一位，二者之間相差26.48個百分點，可見哈密市在東疆所有城市中的城鎮(zhèn)化發(fā)展是最突出的。而2004—2013年期間吐魯番市的城鎮(zhèn)化發(fā)展基本處于停滯甚至倒退階段，2009年比2004年的城鎮(zhèn)化率僅僅增加了0.9個百分點，2013年比2004年降低了0.92個百分點，由城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段退步為城鎮(zhèn)化初始階段。2009年城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段有哈密市、伊吾縣、吐魯番市、巴里坤哈薩克自治縣。2009年城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段的市縣有哈密市、伊吾縣、巴里坤哈薩克自治縣、托克遜縣，哈密市仍舊是南疆城鎮(zhèn)化率最高的市縣，但是城鎮(zhèn)化率與2009年相比降低了4.14個百分點，其他城市（吐魯番除外）的城鎮(zhèn)化率都有所增長。

2004年處于城鎮(zhèn)化初始階段的市縣有4個，但是伊吾縣、托克遜縣、鄯善縣、巴里坤哈薩克自治縣這4個縣域的城鎮(zhèn)化率都在20%以上，有很好的發(fā)展基礎(chǔ)，容易跨入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段。2009年城鎮(zhèn)化發(fā)展初始階段的市縣減少到2個（托克遜縣和鄯善縣），可見在2004—2009年期間，東疆城鎮(zhèn)化水平整體都得到了快速發(fā)展。

4 對策建議

4.1 金融創(chuàng)新，建立多元化融資渠道

由于縣域城鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展落后于大中城市，政府對于大中城市的資金支持力度更大，再加上新型城鎮(zhèn)化在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和環(huán)保等方面的建設(shè)項目具有資金需求大、投資周期長和回報速度慢的特點，縣域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中面臨的一個重要難題就是資金問題。

要加速縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展就必須進行金融創(chuàng)新，建立多元化融資渠道。首先應(yīng)對現(xiàn)有資金存量進行充分利用，建立縣域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項資金，重點用于縣域城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其次，增加資金流量的增加渠道，本著“誰投資，誰受益”的原則，通過合資、租賃等方式，使得企業(yè)、個人等多種主體都能夠參與到縣域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中來。在部分地區(qū)可以嘗試BOT（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）模式和TOT（轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）模式，吸引民間資本和外資在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中發(fā)揮效用。

4.2 加強中心城鎮(zhèn)發(fā)展，嘗試建設(shè)特色城鎮(zhèn)

首先，要加強中心城鎮(zhèn)的發(fā)展。中心城鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)當中起著承上啟下的作用，能夠有效的把大中城市的輻射帶動作用延伸到縣鎮(zhèn)，縣域新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)過程中離不開中心城鎮(zhèn)的輻射帶動。新疆各個縣域可以依托自身的資源優(yōu)勢、歷史文化優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢中心城鎮(zhèn)具有更優(yōu)的基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)位條件和經(jīng)濟實力。加快中心城鎮(zhèn)的發(fā)展，一方面可以加強農(nóng)業(yè)與農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的聯(lián)系，有利于提高農(nóng)民收入，能夠有效的縮小城鎮(zhèn)和農(nóng)村的差距，同時中心城鎮(zhèn)的發(fā)展又可以吸收大力農(nóng)民工就地就業(yè)，就地低成本的進行新型城鎮(zhèn)化；另一方面，中心城鎮(zhèn)的發(fā)展有利于緩解縣城人口過度集中的問題，優(yōu)化人口分布格局，有利于制定合理的縣域規(guī)劃，把有限的物力和財力集中在有條件的幾個城鎮(zhèn)的建設(shè)當中，可以強化中心，提高輻射帶動作用，使中心城鎮(zhèn)和周邊地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。在部分有條件的地區(qū)，可以在加強中心城鎮(zhèn)發(fā)展的同時嘗試建設(shè)特色城鎮(zhèn)，例如新疆富蘊縣按照新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、特色突出為重點，突出打造“五個特色鎮(zhèn)”，加快推進特色小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐，就是一個創(chuàng)新的舉措。

4.3 改革制度，破除新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度瓶頸

第一，推進戶籍制度改革，促進新型城鎮(zhèn)化繼續(xù)發(fā)展。傳統(tǒng)的戶籍制度隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，已經(jīng)不能適應(yīng)新的形勢，阻礙了農(nóng)村剩余勞動力向城市流動，嚴重影響了農(nóng)民市民化和新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。首先，修訂戶籍管理法律法規(guī)，改進現(xiàn)有的戶籍管理辦法。首先要加強戶籍管理法律體系建設(shè)，修改不再適用于新疆新形勢的戶籍管理法律法規(guī)，及時推出新的戶籍管理辦法。其次，打破人口地域限制，鼓勵勞動力自由流動。

第二，完善土地開發(fā)管理制度，合理利用土地資源。新疆作為中國面積最大的省份，所擁有的土地面積位居全國第一，但是與之相對應(yīng)的卻是實際可以開發(fā)利用的土地資源非常有限，耕地資源稀少，尤其是城鎮(zhèn)建設(shè)用地更是捉襟見肘。所以，在新疆新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，要妥善處理好城鎮(zhèn)建設(shè)用地的擴張和耕地的保護之間的關(guān)系，建立基本農(nóng)田保護區(qū)，在確保我國的糧食安全的基礎(chǔ)上合理推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

第三，逐步推進社會保障制度改革。社會保障是社會運行的穩(wěn)定器和緩沖器，能夠有效的維護社會安定，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，建立起覆蓋全面、水平合理的社會保障制度，實現(xiàn)社會保障制度規(guī)范化是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必要要求。

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