耿相魁 劉 冰

（浙江海洋大學 經(jīng)濟與管理學院，浙江 舟山 316022）

東海漁場漁具漁法治理問題與對策研究
——以浙江漁場漁具漁法治理為例

耿相魁 劉 冰

（浙江海洋大學 經(jīng)濟與管理學院，浙江 舟山 316022）

為實現(xiàn)東海漁業(yè)資源的盡快修復，浙江省委政府在浙江海域全面開展了“一打三整治”專項治理活動，打擊“三無”涉漁船舶取得巨大成就，但因大量違禁漁具漁法使用而使成果大打折扣，漁具漁法治理已成為突出短板。為此，本文全面分析了當前東海漁場漁具漁法使用現(xiàn)狀、存在問題及產(chǎn)生原因，并在此基礎上，提出了提升漁具漁法治理績效的對策建議。

東海漁場；漁具漁法；治理；問題；對策

東海無魚，舉國撼動，中央高層震驚。[1]習近平總書記和李克強總理先后批示，要求職能部門拿出解決問題方案；社會各界都十分重視，人大代表、政協(xié)委員紛紛提寫議案、提案，為恢復海洋生態(tài)、保護漁業(yè)資源、重塑東海漁場輝煌獻計獻策。浙江省委政府以歷史擔當，開啟了史上最嚴厲的“一打三整治”專項治理行動，兩年時間取締涉漁“三無”涉漁船舶12747艘，[2]為浙江漁場修復振興迎來了一絲曙光。但從目前情況來看,漁具漁法管理薄弱，治理推進緩慢,導致資源低值化、小型化依舊明顯,捕撈強度仍然過大，漁業(yè)資源保護形勢仍不容樂觀，漁具漁法治理亟待加強。

一、當前東海漁場漁具漁法使用的現(xiàn)狀分析

漁具治理是指通過對捕撈生產(chǎn)活動使用漁量和捕撈方法種類、漁具技術參數(shù)進行限制，以控制和減輕漁業(yè)資源損害、保護漁業(yè)資源幼體的行為和過程?？v觀東海各大漁場，作為當前海洋漁業(yè)捕撈工具核心部分的船網(wǎng)指標，早已失去控制，漁具漁法普遍失范，存在“普遍性違法、習慣性違法”現(xiàn)象。

（一）漁具漁法普遍違反國家標準規(guī)定

漁民為追求捕撈高產(chǎn)量和效益最大化，使用漁具網(wǎng)目尺寸越來越小，普遍低于國家規(guī)定的刺網(wǎng)、拖網(wǎng)、帆張網(wǎng)等最小網(wǎng)目尺寸標準，拖網(wǎng)、帆張網(wǎng)等作業(yè)漁具最小網(wǎng)目尺寸普遍小于20毫米以下。[3]盡管農業(yè)部為貫徹實施《漁業(yè)法》、控制海洋捕撈強度，早在2003年6月就以通告形式印發(fā)了《關于做好全面實施海洋捕撈網(wǎng)具最小網(wǎng)目尺寸制度準備工作的通知》，并于2004年7月1日起全面實施海洋捕撈網(wǎng)具最小網(wǎng)目尺寸制度,同時明確了執(zhí)行標準和執(zhí)行區(qū)域。浙江省十屆人大常委會還于2005年11月通過了《浙江省漁業(yè)管理條例》，2014年12月浙江省十二屆人大更是將條例第四十二條第一款“禁止制造、維修、銷售、使用電脈沖、地籠網(wǎng)、帆張網(wǎng)、多層囊網(wǎng)、拖網(wǎng)等禁用漁具”修改為“禁止制造、維修、銷售、使用、隨船攜帶國家和省規(guī)定的禁用漁具和不符合規(guī)格標準的漁具，嚴格禁止使用小于最小網(wǎng)目尺寸進行捕撈”。針對沿海部分地區(qū)拖蝦作業(yè)漁船大量使用電脈沖漁具對海洋漁業(yè)資源和海洋生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞，農業(yè)部和國家工商行政管理總局2008年在東海區(qū)聯(lián)合開展了電脈沖捕撈作業(yè)專項整治行動，2009年發(fā)布了《關于深入開展電脈沖捕撈作業(yè)專項整治行動的通知》，在全國沿海地區(qū)全面取締電脈沖捕撈作業(yè)。農業(yè)部20l3年11月再次發(fā)布兩個通告。①但由于海洋漁場屬公共所有，權屬不明，漁民都把海洋漁場當做無有權屬、無人管理的“公有土地”，從自身利益考量過多，而忽略了公共利益，甚至頂風冒險使用禁用漁獵方法和漁具，對海洋漁場漁業(yè)資源過度攫取掠奪。個別漁民在通告禁令嚴格實施的今天，仍在定制和使用張網(wǎng)、帆張網(wǎng)，非但如此，而且在囊網(wǎng)中再內襯篩網(wǎng)，將仔魚、稚魚、蝦皮都一網(wǎng)打盡，造成海洋生態(tài)鏈和生物資源的嚴重破壞。

（二）法律法規(guī)形同虛設已然成為擺設

國家水產(chǎn)部早在1962年就已發(fā)布了《關于禁止在浙江敲罟作業(yè)的通知》，嚴禁在浙江沿岸水域進行敲罟作業(yè)。1979年，國務院又頒布實施了《水產(chǎn)資源繁殖保護條例》，對漁具漁法使用進行了限制性規(guī)定：“現(xiàn)有危害資源的漁具漁法，應當根據(jù)其危害資源程度，區(qū)別對待。對嚴重危害資源的,應當加以禁止或限期淘汰……”，“嚴禁炸魚、毒魚、濫用電力捕魚以及進行敲罟作業(yè)等嚴重損害水產(chǎn)資源的行為”。非但如此，國家還從法的層面做了明確規(guī)定。l986年7月l日《中華人民共和國漁業(yè)法》頒布實施，在第二十三條明確規(guī)定，國家對海洋捕撈業(yè)實行捕撈許可證制度，批準發(fā)放海洋作業(yè)捕撈許可證不得超過國家下達的船網(wǎng)工具控制指標，并在第三十條明確了“禁止使用炸魚、毒魚、電魚等破壞漁業(yè)資源的方法進行捕撈，禁止制造、銷售、使用禁用的漁具”、“禁止使用或者限制使用的漁具和捕撈方法……”等規(guī)范；但由于利益誘使，很多漁民視法律如廢紙，依然我行我素，違法作業(yè)。以桁桿拖蝦為例，從上世紀70年代發(fā)明這種作業(yè)方式以來，浙江省目前已有該種作業(yè)方式漁船4000艘左右,脈沖驚蝦儀在拖蝦捕撈中大量使用，部分漁船甚至已演變成直接以交流電電魚。漁船所過之處，海底呈現(xiàn)出荒漠化趨勢，對漁業(yè)資源和海底生態(tài)環(huán)境破壞十分嚴重。與此同時，地籠網(wǎng)、拖網(wǎng)作業(yè)漁船加裝襯網(wǎng)等禁用漁具大量使用，多管齊下，導致了海洋生物鏈失衡，海洋漁業(yè)正在面臨滅絕性的災難。[4]

（三）違反規(guī)定漁具漁法一直在增多

根據(jù)原東海區(qū)漁政局2009年調查的相關數(shù)據(jù)，東海區(qū)三省一市三證齊全的海洋捕撈漁船共有66435艘，漁具涵蓋了《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》的9大類作業(yè)類型、19種作業(yè)方式、62種作業(yè)形式、207種地方名（俗稱），漁具總數(shù)9204830頂（個、只、片、套），漁具數(shù)量比上世紀80年代初增加了數(shù)十倍。一方面單船漁具數(shù)量不斷增加。如規(guī)定帆張網(wǎng)每船攜帶網(wǎng)具不得超過3頂，但實際每艘漁船攜帶8頂以上，最多者竟然一船攜帶數(shù)量達到16頂；蟹籠船攜帶籠數(shù)多達4000至6000只，都遠遠超過了《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》限定的2000至3000只的最高數(shù)量。另一方面漁具規(guī)模不斷擴大。上世紀80年代流刺網(wǎng)長度基本不足1千米，但到了現(xiàn)在，一般流刺網(wǎng)漁船作業(yè)網(wǎng)具長都已達到數(shù)十千米，加上原來的單層網(wǎng)片變成了雙層甚至三層網(wǎng)片，同比捕撈能力增長了十幾倍。拖網(wǎng)漁具也在向大型化發(fā)展,網(wǎng)口周長比上世紀80年代增加了2-4倍，雙拖網(wǎng)具全長在120-140米；帆張網(wǎng)網(wǎng)口周目越來越多，寬度越來越大，高度越來越高，捕撈能力大幅度提高。尤其是燈光作業(yè)漁船使用的燈光強度越來越大，每艘漁船攜帶100-200盞功率4千瓦水上、水下誘捕燈具，炙熱燈光足以使周邊海水溫度升高3-4度，高強度燈光能把漁類眼睛刺瞎。[5]

（四）滅絕性漁具漁法不斷出現(xiàn)

漁民為了提高漁獵產(chǎn)量和生產(chǎn)效益，不斷改進提升漁法和漁具。漁業(yè)作業(yè)技術和作業(yè)方式日趨多樣化，各種漁獵形式都在向提高單產(chǎn)效益但捕撈產(chǎn)品微型化發(fā)展，將捕撈范圍內的漁業(yè)資源一次性捕干撈凈，甚至連魚籽也不放過，對海洋漁業(yè)資源造成滅絕性災難。如刺網(wǎng)類發(fā)展迅猛，形式多樣，有定置單層刺網(wǎng)、定置三層刺網(wǎng)、漂流雙重刺網(wǎng)和漂流三層刺網(wǎng)等多種型式，具體作業(yè)形式更是名目繁多，名稱多達200多種。[6]同時，出現(xiàn)了底扒網(wǎng)、海底串、地籠網(wǎng)、韓國網(wǎng)、臺灣網(wǎng)等新型漁具漁法，不僅對資源破壞十分嚴重，而且漁業(yè)行政許可因無法科學核定其作業(yè)方式，造成漁業(yè)行政許可混亂。

二、漁具漁法治理中存在的主要問題

根據(jù)浙江“一打三整治”的實際情況，“三無漁船”治理較易，而漁具漁法治理難盡如人意。目前，漁具漁法治理推進已然十分困難，治理實踐中問題很大，漁政管理部門缺位現(xiàn)象嚴重。

（一）違規(guī)使用漁具漁法案件實際査處過少

在浙江“一打三整治”和平時漁政實踐中，大多數(shù)漁船都存在各種違規(guī)使用漁具漁法現(xiàn)象：或擅自改變作業(yè)類型，或漁具網(wǎng)目尺寸不符合規(guī)定要求，或使用禁用漁具等。從目前實際査獲案件數(shù)量分析，專門針對漁具漁法處罰的案件事實上并不多見。2008年-2009年東海區(qū)漁政局會同浙江省各級漁業(yè)行政主管部門對電脈沖拖蝦進行集中打擊和整治，但收效甚微，打擊和整治后使用電脈沖拖蝦現(xiàn)象仍十分普遍，近年非但沒有減少，還有加劇趨勢。以浙江省漁政執(zhí)法為例,該省沿海各級漁政執(zhí)法機構2013年査處漁業(yè)違法案件1513件，20l4年增加到2951件,2015年更是上升到3l86件。在査處漁業(yè)違法案件中，使用違法漁具案件的20l3年僅有109件、2014年52件、2015年62件,分別占同期案件比例的7%、2%、2%。其中，同期臺州市辦理漁業(yè)行政處罰案件數(shù)較多，分別為2013年611件、2014年l084件、2015年912件。其中，因違法使用漁具漁法受到處罰的案件，2013年僅27件、2014年32件、2015年l9件，分別占同期案件比例的4%、3%、2%。據(jù)了解,全國其他漁區(qū)辦理的涉及漁具漁法行政處罰案例更少，有些地區(qū)甚至尚未啟動漁具漁法執(zhí)法治理。

（二）査處案件多為行政處罰，依法追究刑責過少

以浙江省為例，20l0年1月至2015年6月，全省由法院審結的海洋非法捕撈水產(chǎn)品案件l3件、被告人57人，其中臺州椒江7件，寧波北侖2件、象山3件、余姚l件，而臺州市海洋與漁業(yè)執(zhí)法支隊從20l0年辦理了全國首例違反海洋伏季休漁規(guī)定而構成的非法捕撈水產(chǎn)品案件以來,至今查辦追究的刑責案件數(shù)僅有6件。20l6年4月30日臺州市海洋與漁業(yè)執(zhí)法支隊査獲的閩福鼎漁07008、冀黃港05918使用小于國家規(guī)定最小網(wǎng)目尺寸非法捕撈案，成為使用禁用漁具非法捕撈水產(chǎn)品案被刑事立案的全國首例。[7]

三、漁具漁法治理效果差的原因分析

當前海洋漁業(yè)治理中，漁具漁法治理效果差已成為明顯的短板。筆者認為，盡管導致漁具漁法治理效果差的原因很多，如涉及范圍廣，治理難度大，且漁民存在觀望心理，各地尚沒有成例，缺乏經(jīng)驗可以借鑒，執(zhí)法內容繁瑣，實際操作較為困難，等等，但主要可以概括為如下幾個方面。

（一）漁民法律意識淡薄,盲目逐利

海洋漁業(yè)資源的典型特征是流動性共有資源，具有“公地”典型特點，因此海洋捕撈業(yè)極易導致公地悲劇。因為從理論上講漁民都有保護海洋環(huán)境的責任，都有維護賴以生存發(fā)展?jié)O業(yè)資源的職責，但在具體實踐中又無法落實這些保護和維護海洋環(huán)境的具體職責,依法合理利用海洋漁業(yè)資源的責任缺失，以至于盲目逐利，造成漁業(yè)資源不能及時恢復，衰退現(xiàn)象越來越嚴重，經(jīng)濟魚類越來越少，漁獲物個體越來越小。漁業(yè)資源減少導致漁民作業(yè)效率和從業(yè)效益下降，反過來又促使?jié)O民采用更多的網(wǎng)具、更小的網(wǎng)目、更強的燈光來提升漁獲量,提高作業(yè)效率和從業(yè)效益，這樣的惡性循環(huán)最終造成使用違規(guī)漁具、禁用漁具常態(tài)化，導致漁民海洋捕撈整體陷入狂捕濫捕。

（二）群防群治體系不健全，多方參與停留于文件

《漁業(yè)法實施細則》第八條明確規(guī)定了漁業(yè)行政主管部門的職責:“漁業(yè)行政主管部門及其所屬的漁政監(jiān)督管理機構,應當與公安、海監(jiān)、交通、環(huán)保、工商行政管理等有關部門相互協(xié)作，監(jiān)督檢查漁業(yè)法規(guī)的施行。”在具體實施中，工商部門承擔著漁具制造企業(yè)審批和監(jiān)管職能，但由于漁業(yè)行政主管部門與工商部門缺乏有效溝通協(xié)作，造成漁具制造源頭上監(jiān)管缺失。細則第九條同時又規(guī)定：“群眾性護漁管理組織應當在當?shù)乜h級以上人民政府漁業(yè)行政主管部門的業(yè)務指導下依法開展護漁管理工作?！倍壳皩Ｈ航Y合、漁民自治的社會自我調節(jié)機制尚未形成，多數(shù)漁區(qū)仍然采用“一家一戶”的漁獵模式，行業(yè)協(xié)會、合作社、漁業(yè)公司數(shù)量相對較少，社會組織發(fā)育程度不高，漁民組織化和自律管理水平均有待提升。

（三）漁具漁法違規(guī)行為復雜隱蔽，漁政主管部門治理不到位

由于對違規(guī)漁具漁法危害性認識不足，各級漁政管理部門普遍存在重漁船、輕漁具管理現(xiàn)象，在執(zhí)法實踐中很少檢查漁具漁法，總認為管住漁船、禁漁區(qū)、禁漁期就能夠控制捕撈強度，這樣的慣性思維阻礙了漁具漁法管理的全面開展。同時，漁具漁法違法行為隱蔽性較強，大多發(fā)生在海上、水里，取證定性不易，監(jiān)督檢査和執(zhí)法相對困難，如拖網(wǎng)作業(yè)漁船單起網(wǎng)過程就需要花費近一個小時,再加上網(wǎng)具網(wǎng)目尺寸測量和筆錄制作,每個案子現(xiàn)場至少需要兩個小時以上,執(zhí)法人員往往貪圖省事而不愿檢査。同時，各級漁政管理部門和執(zhí)法人員對漁具漁法治理普遍存在觀望心態(tài)，因為漁具漁法管理涉及面廣、環(huán)節(jié)多、違規(guī)者眾，非綜合施策難以整治到位,加之多年漁業(yè)治理積弊形成的“破窗效應”，一些執(zhí)法人員不愿啃這塊“硬骨頭”。因此，盡管農業(yè)部2013年8月部署了漁具漁法專項整治行動,但沿海各地實際執(zhí)法中真正落實到位的極少，多數(shù)地方的漁具漁法專項整治行動草率過場流于形式。

（四）法律法規(guī)入罪門檻高，刑罰威懾力弱

首先，涉及海洋漁業(yè)禁用漁具漁法的刑事追責門檻過高，但違法成本卻很低，以至于很多漁老板明知故犯。按《刑法》第340條規(guī)定，在禁漁區(qū)、禁漁期或使用禁用工具、方法捕撈水產(chǎn)品“情節(jié)嚴重”的“處三年以下有期徒刑、拘役、管制或罰金”，而根據(jù)《最高人民法院關于審理發(fā)生在我國管轄海域相關案件若干問題的規(guī)定（二）》認定“情節(jié)嚴重”的標準一般有如下幾種情況②： （1）非法捕撈水產(chǎn)品一萬公斤以上或者價值十萬元以上的；（2）非法捕撈有重要經(jīng)濟價值的水生動物苗種、懷卵親體二千公斤以上或者價值二萬元以上的；（3）在水產(chǎn)種質資源保護區(qū)內捕撈水產(chǎn)品二千公斤以上或者價值二萬元以上的；（4）在禁漁區(qū)內使用禁用的工具或者方法捕撈的；（5）在禁漁期內使用禁用的工具或者方法捕撈的；（6）在公海使用禁用漁具從事捕撈作業(yè)，造成嚴重影響的。根據(jù)中華人民共和國最高人民法院《法釋》[2016]17號解釋，多數(shù)犯法行為難以入罪，加之許多違法案件向司法機構移送難度大，追究行為人刑事責任很難，致使?jié)O政部門“以罰代刑”。這樣不僅不符合法律授權目的，而且嚴重削弱了公信力，在社會上造成了難以估計的惡劣后果。其次，刑罰威懾力不夠。盡管《刑法》規(guī)定海洋非法捕撈法定最高量刑可以是3年以下有期徒刑,但仍屬于可適用緩刑范圍。從司法實踐來看，該類案件一般情節(jié)多判處以非監(jiān)禁刑(管制、單處罰金或宣告緩刑)，20l0年1月至2015年6月浙江省各級法院審結發(fā)生在海上非法捕撈水產(chǎn)品案件13件，57名被告中，判處實刑的只有13人，判處管制、單處罰金或宣告緩刑的有44人，非監(jiān)禁刑率高達77%，遠高于全國同期30%的非監(jiān)禁刑率，而對于普通漁民而言,被判緩刑對其影響甚微，還不如罰款對其更有切膚之痛,刑罰威懾力明顯不足，其所起到的教育、懲治、預防功能也因此大打折扣。

（五）執(zhí)法銜接機制不完善，漁政與刑訟執(zhí)法各行其是

使用違禁漁具漁法從事非法捕撈構成涉嫌犯罪案件,單純依靠行政處罰已難以形成有力約束和威懾,但刑法這一“達摩克利斯之劍”尚未祭起，漁政執(zhí)法與刑事司法銜接機制尚待建立。一方面行政執(zhí)法和刑事案件銜接起步晚。漁業(yè)司法是漁業(yè)法規(guī)實施的重要保障，與漁業(yè)執(zhí)法一起形成漁業(yè)法規(guī)實施的國家強制力，但目前案件移送并未引起各級的足夠重視,跟進査處非法捕撈案件不多。20l0年7月l9日浙江臺州市海洋與漁業(yè)執(zhí)法支隊査獲魯壽漁0917船在禁漁期使用網(wǎng)目尺寸小于20毫米的禁用工具捕撈，根據(jù)國務院《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》移送浙江省海警第一支隊立案偵査，20ll年l月椒江區(qū)法院依法一審判決,追究船長等10名被告刑責,該案成為全國首例依法追究違反海洋伏季休漁制度規(guī)定和違法使用禁用漁具的案例。另一方面漁政與海警合作機制不健全。漁政部門行政調査過程中，受海洋捕撈特殊性和漁政執(zhí)法強制措施有限性的局限，犯罪嫌疑人存在可能逃逸、串供或偽造、消滅證據(jù)的問題，同時時間推移也使得部分書證、物證可能滅失或被破壞，部分證人證言無法再取得,導致因證據(jù)不足司法困窘。海警如能及時介入即可獲取和保存案件證據(jù)，控制犯罪嫌疑人，但目前漁政與海警聯(lián)合執(zhí)法協(xié)同辦案空檔明顯，工作機制尚待完善。再一方面涉嫌漁業(yè)犯罪案件移送監(jiān)督機制缺乏。目前漁政執(zhí)法內部監(jiān)督缺位，執(zhí)法監(jiān)督內容不全,監(jiān)督重點主要在履行法定職責、執(zhí)法主體資格、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序等方面，對涉漁案件移送還未列為監(jiān)督內容，外部檢察機關依法監(jiān)督亦未落到實處。[8]

四、提升漁具漁法治理績效的對策建議

漁具漁法亂象百出，直接影響了“打三無”的輝煌成就。漁具漁法治理現(xiàn)狀表明，因缺少嚴格執(zhí)法，并非無法可依，而是有法不依。整肅東海海洋漁業(yè)治理秩序，修復東海海洋漁業(yè)資源，鞏固“打三無”成果，必須把漁具漁法治理提升到應有高度，補齊當前漁業(yè)資源修復的短板。

（一）統(tǒng)一思想，凝心聚力，以戰(zhàn)略思維推進漁具漁法治理開展

根據(jù)習近平總書記在中共中央政治局建設海洋強國第八次集體學習會上的指示精神，加強保護海洋生態(tài)環(huán)境，科學合理開發(fā)利用海洋資源，維護海洋自然再生產(chǎn)能力，堅決清除“絕戶網(wǎng)”，扼制竭澤而漁，必須開展?jié)O具漁法專項整治，這是推進現(xiàn)代漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的必由之路。海洋漁業(yè)捕撈作為資源型產(chǎn)業(yè)，漁業(yè)資源是其可持續(xù)發(fā)展的物質基礎和前提條件。國務院早在2006年發(fā)布的《中國水生生物資源養(yǎng)護行動綱要》中，就從國家層面提出了“水生生物資源實現(xiàn)良性、高效循環(huán)利用”的目標，要求“推行最小網(wǎng)目尺寸制度和幼魚比例檢査制度，取締禁用漁具，壓縮作業(yè)方式對資源破壞較大的漁船和漁具數(shù)量”；2013年國務院又發(fā)布了《關于促進海洋漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》，強調堅持生態(tài)優(yōu)先，嚴格控制并逐步減輕捕撈強度，加強海洋漁業(yè)資源生態(tài)環(huán)境保護。因此，為修復東海漁業(yè)資源，在當前取締涉漁“三無”漁船數(shù)量取得重大成就的情況下，開展?jié)O具專項整治就成為鞏固“一打三整治”效果的關鍵戰(zhàn)役，關乎浙江漁場乃至東海漁場漁業(yè)資源的修復，是根治“東海無魚”、海上亂象等多年累弊的關鍵環(huán)節(jié)，也是矛盾集中的“馬蜂窩”，必須出臺嚴厲政策，采取果斷措施，抓死、抓牢、抓實漁具漁法亂象整治根治，凸顯沿海各省市黨委、政府的歷史擔當。

（二）統(tǒng)籌協(xié)調，齊抓共管，以系統(tǒng)思維凝聚漁具漁法治理合力

補齊漁具漁法治理短板，必須統(tǒng)籌各方力量，加強部門與部門、部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的溝通與配合，發(fā)揮“1+1＞2”、強強聯(lián)合的倍增效應。首先，強化系統(tǒng)內部協(xié)作。圍繞漁業(yè)資源修復目標，“漁政許可、執(zhí)法監(jiān)管、漁船檢驗”，兵合一處，緊密配合。漁政許可部門要嚴把控船總量、作業(yè)類型、作業(yè)方式、漁具數(shù)量、作業(yè)海域等要素關，控制漁業(yè)總捕撈強度，改變捕撈許可證年審方式，變形式年審為實質檢查審驗，管理方式向源頭延伸；執(zhí)法部門要依法從嚴監(jiān)管，嚴查違法行為；漁船檢驗機構要從嚴規(guī)范檢驗，發(fā)現(xiàn)擅自改變作業(yè)類型、方式等不法苗頭及時制止，并通報執(zhí)法機構。

其次，加強外部合作。充分利用綜合治理平臺，強化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、工商、公安(邊防)、海警、經(jīng)信等相關職能部門協(xié)同，圍繞漁具建造、維修、銷售、攜帶和使用環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌謀劃，努力形成漁具漁法“聯(lián)防聯(lián)治”格局。一方面利用廣播、電視、報紙等新聞媒體和各種網(wǎng)絡平臺，強化漁具漁法管理法律法規(guī)和政策宣傳引導,及時發(fā)布漁具漁法整治相關信息，使?jié)O民和漁區(qū)干群了解違禁漁具危害性，認識到非法捕撈犯罪性質和刑責后果，發(fā)揮《刑法》的震懾功能；另一方面提升一線執(zhí)法人員素質，強化學習培訓，使其熟悉農業(yè)部“兩個通告”內容，熟悉禁用漁具、準用漁具和過渡漁具最小網(wǎng)目尺寸標準、測量方法及相關規(guī)定，統(tǒng)一思想和檢查標準，引導和規(guī)范漁民捕撈行為；再一方面強化漁船作業(yè)監(jiān)督檢查，逐船檢査統(tǒng)計漁船拖蝦、帆張網(wǎng)、拖網(wǎng)等作業(yè)漁船漁具，與船老大簽訂不使用禁用漁具承諾書，督促引導漁民主動上交、集中銷毀禁用漁具，責令擅自改變作業(yè)類型(重點是“非拖實拖、非張實張”)漁船限期整改。

再次，強化治理執(zhí)法檢査。一方面聯(lián)合開展?jié)O具制、售、維修廠點執(zhí)法檢查，重點對其生產(chǎn)經(jīng)營和持證情況進行摸排檢查，凡經(jīng)營不符合規(guī)定漁具甚至禁用漁具廠點，依法沒收其經(jīng)營商品和非法所得，責令停業(yè)整頓；另一方面持續(xù)開展港口檢査，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)攜帶、甚至使用不符合規(guī)定漁具漁法，即依照農業(yè)部2013年l號通告要求予以沒收，并處罰款，對不符合規(guī)定漁具漁法甚至禁用漁具漁法進行港口圍堵；再一方面組織開展多形式、高頻次的海上執(zhí)法檢査，特別對使用“一電四網(wǎng)”(即電脈沖，多層囊網(wǎng)及密眼襯網(wǎng)、地籠網(wǎng)、灘涂串網(wǎng)、珊瑚網(wǎng))等禁用漁具和大小通殺、一籠打盡的“絕戶網(wǎng)”，必須嚴厲打擊，徹底取締。

（三）強化溝通，加強合作，以行政司法有效銜接提升治理成效

漁具漁法治理不僅要靠漁政執(zhí)法，更要強調刑事司法。尤其是隨著違禁漁具漁法使用行為規(guī)模化、組織化和區(qū)域化，必須借助公安機關強有力的刑偵手段和辦案經(jīng)驗，使違法行為人及時受到行政和民事責任追究，甚至還可確定其依法承擔的刑事責任，從而最大限度地打擊和遏制漁業(yè)違法犯罪行為。因此，必須提高漁政刑法銜接認識，促進二者有效銜接，及時懲處違規(guī)但未突破法律底線的捕撈行為，依法嚴懲非法捕撈水產(chǎn)品的犯罪行為。首先，提高漁政執(zhí)法人員的銜接能力。強化培訓學習，使?jié)O政執(zhí)法人員熟悉漁政執(zhí)法與刑事司法銜接的有關規(guī)定和具體要求，提升其依法移送、依法辦案的意識和能力，尤其是準確把握非法捕撈水產(chǎn)品犯罪特征和立案追訴標準，對使用禁用漁具漁法非法捕撈的區(qū)域、數(shù)量和價值，捕撈有重要經(jīng)濟價值的水生動物苗種、懷卵親體或者在水產(chǎn)種質資源保護區(qū)內捕撈水產(chǎn)品的數(shù)量和價值，禁漁區(qū)、禁漁期的捕撈行為，以及對公海造成嚴重影響的捕撈行為的入罪標準，都要了如指掌。

其次，完善漁政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機制。充分發(fā)揮綜合治理協(xié)調辦的牽頭作用，協(xié)調各種機構的協(xié)作配合，凝聚漁業(yè)與公安等涉漁部門的合力，明確細化移送涉嫌犯罪案件的標準和程序。一方面建立健全案件移送接辦機制。探討移送涉嫌犯罪案件標準，統(tǒng)一非法捕撈認定辦案適用法律尺度，對漁獲物鑒定處置、船證相符、襯網(wǎng)使用、網(wǎng)目測量、禁具使用、情節(jié)嚴重認定等達成共識，對案件移送時機、內容、方法及溝通交流作出規(guī)定；另一方面健全案件咨詢和會商制度，不定期就非法捕撈水產(chǎn)品現(xiàn)象出現(xiàn)的新情況、新問題進行通報、研討、探索，對案情重大、復雜、疑難、性質難以認定的案件，咨詢和會商公安機關、人民檢察院，避免因證據(jù)不足或定性不準而導致案件無法移送；再一方面健全信息通報制度，通過工作簡報、情況通報會議、電子政務網(wǎng)絡等多種形式實現(xiàn)信息共享，推動漁業(yè)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作深入開展。

再次，建立健全漁政與海警聯(lián)合執(zhí)法機制。鑒于海洋捕撈的特殊性，非法捕撈水產(chǎn)品案件證據(jù)極易被毀滅或難以取得，漁政調査與執(zhí)法措施存在局限性，致使嚴重犯罪案件因證據(jù)不足難以啟動司法程序。而海洋局職能之一便是以海警局名義開展海上執(zhí)法，負責“機動漁船底拖網(wǎng)禁漁區(qū)線外側和特定漁業(yè)資源漁場的漁業(yè)執(zhí)法檢査”，公安部《公安機關海上執(zhí)法工作規(guī)定》也明確了公安邊防海警對發(fā)生在我國內水、領海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架……涉嫌犯罪的行為行使管轄權。因此，漁政與海警聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)同辦案就顯得特別重要?？赏ㄟ^建立聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)同辦案機制拓展合作領域，明確合作內容，細化合作程序，做到取長補短、協(xié)作辦案，情況互通，信息共享，實現(xiàn)漁政執(zhí)法與刑事司法的順暢銜接。

最后，強化依法履職和監(jiān)督。各級漁政部門必須嚴格依法履職，加強漁業(yè)執(zhí)法與刑事司法銜接工作，對涉嫌使用禁用漁具漁法捕撈的犯罪案件，切實做到及時移送，不能以罰代刑，確保把漁政執(zhí)法與刑事司法銜接落到實處；定期向地方人民政府、人民檢察院和監(jiān)察機關報告銜接移送工作，主動接受監(jiān)督；加強銜接工作檢查和考核，把依法移送情況納入各級漁政部門綜合評價體系。

（四）健全法制，源頭管控，以完善舉措和法治思維推進治理長效

做好漁具漁法整治，必須強化制度建設，從源頭管控開始，以法治思維求長效。首先，健全法規(guī)及制度，完善具體管控措施，確保有法可依。鑒于目前漁業(yè)法律法規(guī)規(guī)定比較原則，《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》僅作一般性規(guī)定也較籠統(tǒng)，對作業(yè)方式規(guī)定更為寬泛，有關規(guī)范性文件缺乏具體詳細操作依據(jù)，增加了行政許可和執(zhí)法監(jiān)督難度。因此，必須根據(jù)《漁業(yè)法》原則規(guī)定，配套細化漁具漁法等管理具體法規(guī)及政策規(guī)范,使?jié)O政執(zhí)法更具可操作性。

其次，開展資源評估，推行海洋捕撈漁具漁法準入目錄，建立新漁具漁法審查準入制度。借鑒國際經(jīng)驗，進行漁具漁法對漁業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境影響研究，科學評價各種漁具漁法，重新論證、歸類、命名，在許可核定時予以規(guī)范，盡快實施捕撈漁具漁法準入制度；按照漁業(yè)資源可持續(xù)利用、漁具漁法總量與資源承載能力相當原則，研究制定漁具漁法具體可捕指標，制定漁具漁法準入目錄，公布漁具漁法標準；對捕撈中發(fā)明的新型漁具漁法，當事人必須向國家級漁具漁法審定委員會提出申請，獲準納入準入目錄后方能許可使用。

再次，加大科研投入，開發(fā)推廣綠色漁具漁法，大力推行負責任捕撈行為。開展?jié)O業(yè)資源保護型和生態(tài)環(huán)境安全型綠色漁具漁法研究，開展以生態(tài)系統(tǒng)管理為基礎的近海捕撈容量研究，推廣高效、節(jié)能、綠色環(huán)保型漁用材料，研發(fā)選擇性漁具（裝置）漁法，如方目網(wǎng)囊或方目網(wǎng)片（逃逸窗）、方目和菱目相結合的選擇性新型網(wǎng)囊、魚種分離式網(wǎng)具（裝置）、魚蝦分離式網(wǎng)具（裝置）、副漁獲減少裝置等，大力推廣資源環(huán)境相對友好型的海釣作業(yè)。

注釋：

①農業(yè)部1號通告要求，自20l4年6月1日起黃渤海、東海、南海三個海區(qū)全面實施海洋捕撈準用漁具和過渡漁具最小網(wǎng)目尺寸制度，禁止使用小于最小網(wǎng)目尺寸的漁具進行捕撈；20l4年6月1日之前,小于最小網(wǎng)目尺寸的捕撈漁具所有者、使用者須按規(guī)定標準盡快調整和更換；農業(yè)部2號通告要求，自2014年l月1日起，除繼續(xù)執(zhí)行國家現(xiàn)有規(guī)定外，黃渤海、東海、南海三個海區(qū)全面禁止使用雙船單片多囊拖網(wǎng)等十三種漁具，禁用漁具的所有者、使用者須在2013年12月31日之前對上述漁具進行清理和更換。

②根據(jù)2016年8月1日中華人民共和國最高人民法院公告：《最高人民法院關于審理發(fā)生在我國管轄海域相關案件若干問題的規(guī)定（二）》（法釋〔2016〕17號）已于2016年5月9日由最高人民法院審判委員會第1682次會議通過，自2016年8月2日起施行。

[1]史春波.東海無魚[N].錢江晚報,2013-04-17(1).

[2]浙江省海洋與漁業(yè)局.一打三整治清理取締涉漁“三無”船舶[N].中國漁業(yè)報，2016-12-12(2).

[3]張健,石建高，張鵬，等.多囊桁拖網(wǎng)選擇性研究中對照網(wǎng)囊網(wǎng)目尺寸的選擇[J].水產(chǎn)學報，2010(1):160-167.

[4]柳昌林.破壞漁業(yè)資源 儋州松濤水庫查獲違禁漁具59張[EB/OL].[2017-01-22].http://www.hq.xinhuanet.com/hainan/2003-05/11/ content_480107.htm.

[5]胡偉，賀麗瓊.連云港半數(shù)以上漁船開漁 海鮮將大批上市[EB/OL].(2013-08-02). http://js.people.com.cn/html/2013/08/02/246273. html.

[6]徐寶生，張勛，王明彥.單船拖網(wǎng)網(wǎng)板的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢[J].福建水產(chǎn)2010（1）:86-90.

[7]朱小兵.我市去年“兩戰(zhàn)” 清繳網(wǎng)具47858頂[N].臺州日報2017-01-15(1).

[8]寧波市法學會，浙江萬里學院課題組.“一打三整治”專項執(zhí)法行動存在的困難對策與長效機制研究[C]//浙江省第七屆海洋經(jīng)濟發(fā)展法治論壇文集.2015.

On the Management of Fishing Gears and Methods in Donghai Fishing Ground——A Case Study of Fishing Gears and Methods in Zhejiang Fishing Ground

GENG Xiangkui LIU Bing
(School of Economy and Management, Zhejiang Ocean University, Zhoushan 316022, China)

In order to realize the rapid restoration of fishing resources in the East China Sea, the government of Zhejiang province has carried forward a special activity of “one fight and three renovations” in an all-round way in Zhejiang sea waters. A great achievements have been reached for the fight against the illegal fishing vessels. However, the illegal use of a large number of banned fishing gears and methods has wiped out all the good results achieved, for which the governance of fishing gears and methods has become a short slab. Therefore, this paper attempts to analyze the realistic situation of the use of fishing gears and methods in the Donghai fishing ground, together with the existing problems and causes, thus advancing some countermeasures to enhance and improve the management of fishing gears and fishing methods in the Donghai fishing ground.

Donghai fishing ground; fishing gears and methods; management; problems; countermeasures

S937

A

1008-8318（2017）01-0060-07

2016-12-28

2016年度浙江社科規(guī)劃第一批對策類課題“‘一打三整治’行動暨修復振興浙江漁場長效機制研究”子課題。

耿相魁（1963-），男，河南滑縣人，教授；劉冰（1989-），男，山東沂水人，浙江海洋大學2016級碩士研究生。