杜 坤

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算銜接法律機(jī)制的構(gòu)建
——以功能定位再思考為主線(xiàn)

杜 坤

《預(yù)算法》第5條規(guī)定，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與一般公共預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)相互銜接。吊詭的是，預(yù)算法和其他財(cái)政法律未就如何銜接提供明確的規(guī)則指引。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算銜接面臨法律規(guī)則缺位的窘境，不但使政府財(cái)政行為無(wú)所適從，還會(huì)影響有限財(cái)政資源的配置效率。此問(wèn)題的解決之道暗含國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算功能定位的本源性命題，學(xué)界對(duì)此頗有分歧，形成了“營(yíng)利性”與“公共性”兩大進(jìn)路。事實(shí)上，在“中國(guó)語(yǔ)境”下，上述進(jìn)路仍有商榷的空間。從歷史發(fā)展脈絡(luò)看，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)當(dāng)具備資本性和社會(huì)性功能，以此為根基科學(xué)合理地設(shè)計(jì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與其他預(yù)算在資金流動(dòng)、科目設(shè)置、流轉(zhuǎn)比例等法律規(guī)則。

預(yù)算法； 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算； 預(yù)算銜接； 功能定位； 法律規(guī)則

一、 問(wèn)題呈現(xiàn)

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算(以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)資預(yù)算)與一般公共預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算銜接是《預(yù)算法》規(guī)制的重點(diǎn)領(lǐng)域。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》和2015年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》)均指出，劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金。完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，提高國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益上繳公共財(cái)政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生。在公共財(cái)政轉(zhuǎn)型的背景下，迫切需要構(gòu)建國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算銜接法律機(jī)制，引導(dǎo)政府與國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配關(guān)系的規(guī)范化，促進(jìn)社會(huì)公眾共享國(guó)有企業(yè)改革的成果，提升國(guó)家宏觀調(diào)控的能力。

將國(guó)資預(yù)算銜接理念落到實(shí)處是《預(yù)算法》等財(cái)稅法規(guī)義不容辭的責(zé)任?！额A(yù)算法》第5條規(guī)定國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)與一般公共預(yù)算相互銜接，但未就如何銜接給出明確的答案。2007年《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)(國(guó)發(fā)[2007]26號(hào))規(guī)定，“在其他支出方面的要求，必要時(shí)，可部分用于社會(huì)保障等項(xiàng)支出的要求”，但未明確“必要時(shí)”的具體標(biāo)準(zhǔn)。按照國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于深化預(yù)算管理體制改革的決定》(國(guó)發(fā)[2014]45號(hào))在完善政府預(yù)算體系中所指出的，“加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金調(diào)入一般公共預(yù)算的力度”。

從上述法律規(guī)則的字里行間不難讀出立法者設(shè)計(jì)法律條款的終極考量，即確保三本預(yù)算之間相互銜接并強(qiáng)化其合法性與實(shí)施的可能性，以期實(shí)現(xiàn)有限財(cái)政資源的優(yōu)化配置。盡管在以往財(cái)政實(shí)踐中，三本預(yù)算之間已經(jīng)初步相互銜接，不過(guò)對(duì)國(guó)資預(yù)算銜接中資金流動(dòng)、科目設(shè)置、流轉(zhuǎn)比例等具體問(wèn)題尚且缺乏細(xì)致的法律規(guī)則。法律規(guī)則的缺位不但對(duì)政府與國(guó)企利潤(rùn)分配關(guān)系規(guī)范化以及提升政府宏觀調(diào)控能力無(wú)益，甚至?xí)l(fā)對(duì)復(fù)式預(yù)算體系的質(zhì)疑，如國(guó)家審計(jì)署《關(guān)于2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)查出問(wèn)題的整改情況》指出，公共預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算界定不清晰，表現(xiàn)為向同一項(xiàng)目或企業(yè)通過(guò)不同渠道交叉安排支出，造成財(cái)政資源的浪費(fèi)*參見(jiàn)國(guó)家審計(jì)署：《關(guān)于2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)查出問(wèn)題的整改情況》，載財(cái)政部官方網(wǎng)站，http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/3765980.html。。由此觀之，規(guī)制國(guó)資預(yù)算銜接法律規(guī)則的缺位難以滿(mǎn)足財(cái)稅體制改革的總體要求。為了細(xì)致考察國(guó)資預(yù)算銜接的現(xiàn)實(shí)狀況，本文整理了近五年來(lái)，國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)總額與國(guó)資預(yù)算收入的相關(guān)數(shù)據(jù)形成表1。

表1 國(guó)有企業(yè)繳納利潤(rùn)情況(單位：億元)*表1中的數(shù)據(jù)是筆者對(duì)《全國(guó)國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況(2012-2015)》、《中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告(2012-2014)》進(jìn)行整理所得。具體數(shù)據(jù)參見(jiàn)中華人民共和國(guó)財(cái)政部(2015):《財(cái)政數(shù)據(jù)》，載財(cái)政部官方網(wǎng)站，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/。

由表1可知：(1)國(guó)企利潤(rùn)總額一路高歌猛進(jìn)，而納入國(guó)資預(yù)算的比例卻十分有限；(2)國(guó)資預(yù)算收入比例過(guò)低，透射出政府與國(guó)企利潤(rùn)分配關(guān)系的失衡；(3)國(guó)資預(yù)算法律規(guī)則的不健全是二者關(guān)系失衡的重要原因之一。例如納入國(guó)資預(yù)算的企業(yè)數(shù)量有限，中央國(guó)有金融企業(yè)以及中央部門(mén)和單位全資或控股的重點(diǎn)企業(yè)尚未全部納入預(yù)算。

由于國(guó)企的資本構(gòu)成的特殊性，國(guó)資預(yù)算逐漸成為社會(huì)輿論廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)之一，而國(guó)資預(yù)算支出方向則是監(jiān)督國(guó)有資本收益使用情況重點(diǎn)考察領(lǐng)域。鑒于此，本文整理了近五年來(lái)國(guó)資預(yù)算支出的有關(guān)情況，形成表2。

表2 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出情況(單位：億元)*表2中的數(shù)據(jù)是筆者整理《中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出預(yù)算表(2012-2015)》以及《2014年中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收支情況》所得，參見(jiàn)中華人民共和國(guó)財(cái)政部(2015):《2014年中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收支情況》，載財(cái)政部官方網(wǎng)站，http://qys.mof.gov.cn/zhuantilanmu/gyzbjyys/201502/t20150205_1188824.htm。

由表2可知：(1)近五年來(lái)，國(guó)資預(yù)算支出集中在國(guó)企改革與發(fā)展的資本性與費(fèi)用性支出上，形成企業(yè)利潤(rùn)內(nèi)部循環(huán)；(2)國(guó)資預(yù)算用于補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn)基金的支出比例始終在1%左右徘徊。有限的補(bǔ)充資金主要源于國(guó)有股份減持或者轉(zhuǎn)持，然而國(guó)有企業(yè)IPO與再融資的情況直接決定了可用于補(bǔ)充和調(diào)轉(zhuǎn)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算數(shù)量和比例。此種補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的方式充斥著隨機(jī)性，例如在2014—2015年國(guó)有企業(yè)上市步伐加快，補(bǔ)充社?；鹬С龅谋壤郎p幅明顯；(3)國(guó)資預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算的比例近四年來(lái)有小幅上揚(yáng)，但與黨和國(guó)家所構(gòu)想的國(guó)資預(yù)算支出比例要求仍有很大差距。

《預(yù)算法》、《意見(jiàn)》等就國(guó)資預(yù)算銜接勾勒出相對(duì)粗糙的規(guī)則輪廓。隨著社會(huì)公眾的權(quán)利意識(shí)不斷蘇醒，現(xiàn)有規(guī)則難以就國(guó)資預(yù)算支出劃轉(zhuǎn)資金的流動(dòng)方向、比例、數(shù)量以及科目設(shè)置等細(xì)致問(wèn)題給出令人滿(mǎn)意的解答。在財(cái)政預(yù)算實(shí)踐中，國(guó)資預(yù)算調(diào)轉(zhuǎn)金額數(shù)量與比例的確定表面上看是以社會(huì)公共需要而進(jìn)行適度動(dòng)態(tài)調(diào)整，實(shí)則是政府與國(guó)有企業(yè)不斷折沖樽俎地制約與妥協(xié)的產(chǎn)物?？梢哉f(shuō)，規(guī)范穩(wěn)定的國(guó)資預(yù)算銜接法律規(guī)則尚付闕如勢(shì)必對(duì)財(cái)稅體制改革帶來(lái)負(fù)面影響。本文研析的重點(diǎn)不在于國(guó)資預(yù)算調(diào)轉(zhuǎn)具體數(shù)值或比例的上浮或下調(diào)，而關(guān)注的是數(shù)字背后常態(tài)化法律規(guī)則的安排。事實(shí)上，國(guó)資預(yù)算銜接法律機(jī)制的構(gòu)建最終還需回歸到國(guó)資預(yù)算的功能定位這一本源性問(wèn)題上來(lái)。只有清楚地回答了國(guó)資預(yù)算建立的邏輯起點(diǎn)，價(jià)值取向后，才能廓清國(guó)資預(yù)算銜接的理論根基并解決資金流動(dòng)方向、流轉(zhuǎn)科目、資金調(diào)轉(zhuǎn)比例等一系列法律規(guī)則設(shè)計(jì)難題。

二、 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算功能的爭(zhēng)論及其評(píng)述

制度的功能無(wú)外降低交易成本、提供行動(dòng)的必要信息、約束機(jī)會(huì)主義行為、減少負(fù)外部性等(盧現(xiàn)祥，2013:169-172)。事實(shí)上國(guó)資預(yù)算功能定位始終飄忽不定?！额A(yù)算法》、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》等法律法規(guī)未明晰地描述國(guó)資預(yù)算的功能。正是由于法律規(guī)則的缺位才導(dǎo)致理論的分歧。筆者在整理近年與國(guó)資預(yù)算相關(guān)的文獻(xiàn)資料時(shí)，發(fā)現(xiàn)盡管絕大多數(shù)文獻(xiàn)對(duì)國(guó)資預(yù)算功能有所談及，但始終對(duì)國(guó)資預(yù)算的功能定位分歧重重，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于國(guó)資預(yù)算的營(yíng)利性與公共性的取舍，從而形成“營(yíng)利性”和“公共性”進(jìn)路兩大流派。

(一) “營(yíng)利性”進(jìn)路下國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的功能定位

“營(yíng)利性”進(jìn)路認(rèn)為國(guó)資預(yù)算是獨(dú)立于公共預(yù)算，政府以資本所有者身份獲取的企業(yè)收益并支應(yīng)企業(yè)發(fā)展的資本性與費(fèi)用性支出的特殊預(yù)算系統(tǒng)。國(guó)資預(yù)算的基本功能是管理、監(jiān)督以及分配國(guó)有資本收支的工具，反映國(guó)有資本所有者與經(jīng)營(yíng)者之間收益分配和再投資關(guān)系*參見(jiàn)李燕:《論建立我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度》，載《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第2期；徐孟州、賈劍非：《論國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的法理基礎(chǔ)》，載《政治與法律》2009年第4期；周茂青、陳少暉：《〈企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法〉框架下國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的功能定位》，載《福建論壇》2014年第7期；譚靜：《論國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理改革的著力點(diǎn)》，載《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第3期。。質(zhì)言之，國(guó)資預(yù)算將營(yíng)利性視為圭臬，以實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的增值保值為終極目標(biāo)，具有管理國(guó)有資本所有權(quán)的工具價(jià)值?？傊?，在“營(yíng)利性”進(jìn)路中，國(guó)有資本最大化是國(guó)資預(yù)算制度設(shè)計(jì)的邏輯起點(diǎn)。

上述觀點(diǎn)并非空中樓閣，而有相應(yīng)理論作為支撐?！罢p重身份的分離”是“營(yíng)利性”進(jìn)路的核心理?yè)?jù)之一，即政府公共管理和國(guó)有資本所有者身份的分離。政府的資本所有者身份是建立國(guó)資預(yù)算的基點(diǎn)，也就決定了國(guó)資預(yù)算的營(yíng)利性取向，關(guān)注投資回報(bào)率，強(qiáng)調(diào)國(guó)有資本增值保值；另外，現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度也是“營(yíng)利性”進(jìn)路的理論依據(jù)*參見(jiàn)歐陽(yáng)淞：《國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的幾個(gè)基本問(wèn)題》，載《法學(xué)家》2007年第4期；高桂林、翟建虎：《反思國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算法律制度的目標(biāo)定位》，載《政治與法律》2009年第4期。。作為法人實(shí)體和競(jìng)爭(zhēng)實(shí)體的國(guó)有企業(yè)面對(duì)激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，將經(jīng)營(yíng)效率奉為鐵律，以提高經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)資本的最大化為內(nèi)在動(dòng)力；此外，“營(yíng)利性”是資本普適性的價(jià)值追求。馬克思曾說(shuō)：“資本只有一種生活本能，就是增值自身，獲取剩余價(jià)值”(馬克思，2004:260)，國(guó)有資本亦概莫能外。

“營(yíng)利性”進(jìn)路對(duì)國(guó)資預(yù)算功能的闡釋是在“經(jīng)濟(jì)人”邏輯理路上展開(kāi)的，通過(guò)詳實(shí)的財(cái)政收支計(jì)劃監(jiān)督國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)，推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化改革，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本優(yōu)化配置。然而，仔細(xì)品察“營(yíng)利性”進(jìn)路的論證理路，其缺憾不容掩飾?！盃I(yíng)利性”進(jìn)路未就為什么國(guó)資預(yù)算應(yīng)當(dāng)以增資保值作為主導(dǎo)價(jià)值作出深刻剖析。僅以一般企業(yè)性質(zhì)以及資本的逐利性的一般規(guī)律作出三段論式的邏輯推斷，即將“資本—國(guó)有資本—資本最大化”或者“企業(yè)—國(guó)有企業(yè)—資本最大化”線(xiàn)性邏輯予以延展，最終推導(dǎo)出國(guó)資預(yù)算是以實(shí)現(xiàn)資本最大化為功能定位的結(jié)論。

筆者認(rèn)為，該進(jìn)路有簡(jiǎn)單套用一般規(guī)律和理論的嫌疑，并未顧及國(guó)企類(lèi)型、職能、社會(huì)責(zé)任、國(guó)有資本的雙重屬性等異質(zhì)性因素。以國(guó)企類(lèi)型為例，此次《指導(dǎo)意見(jiàn)》將國(guó)企分為商業(yè)類(lèi)和公益類(lèi)，前者是按照市場(chǎng)要求實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作，以增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、放大國(guó)有資本功能、實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值為主要目標(biāo)，依法獨(dú)立自主開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。后者則以保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)，引入市場(chǎng)機(jī)制，提高公共服務(wù)效率和能力*參見(jiàn)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》第4、5、6條的規(guī)定。。如果“營(yíng)利性”進(jìn)路下國(guó)資預(yù)算的功能定位對(duì)于商業(yè)類(lèi)國(guó)企尚有適用的空間，那么當(dāng)面對(duì)諸如中國(guó)儲(chǔ)備糧食管理總公司、中國(guó)長(zhǎng)江三峽集團(tuán)公司等公益類(lèi)國(guó)企時(shí)，則顯然超出了以實(shí)現(xiàn)資本最大化功能定位的范疇。因此，純粹以實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)資本最大化作為國(guó)資預(yù)算的功能定位并不完整與妥帖，甚至還有切斷國(guó)有企業(yè)收益分享與社會(huì)公共需要特殊聯(lián)系之虞。

(二) “公共性”進(jìn)路下國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的功能定位

“公共性”進(jìn)路認(rèn)為國(guó)資預(yù)算是平衡政府與市場(chǎng)關(guān)系的特殊制度安排，既要成為克服市場(chǎng)失靈的利器，還要肩負(fù)起優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等宏觀調(diào)控的職責(zé)。在目標(biāo)中融入維護(hù)國(guó)有資本出資人權(quán)益、調(diào)整國(guó)有資本結(jié)構(gòu)、引導(dǎo)市場(chǎng)發(fā)育與完善、為公共財(cái)政提供資金支持等元素。力倡在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的收支結(jié)構(gòu)、程序設(shè)計(jì)、責(zé)任安排等環(huán)節(jié)中將“公共性”一以貫之*參見(jiàn)顧功耘、胡改蓉：《國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的“公共性”解讀及其制度完善》，載《法商研究》2013年第1期；劉劍文、郭維真：《我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)型與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的建立》，載《財(cái)貿(mào)研究》2007年第2期；陳少暉、朱珍：《民生財(cái)政導(dǎo)向下國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出研究》，載《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究》2012年第4期；李燕、唐卓：《國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配與完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算》，載《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第6期。。

該進(jìn)路將“公共性”定位成國(guó)資預(yù)算的首要功能，大致上歸結(jié)為三點(diǎn)理由：其一，按照“雙元財(cái)政結(jié)構(gòu)”理論(鄧子基、陳少暉，2006：10-19)，推導(dǎo)出國(guó)資預(yù)算是公共財(cái)政制度的子集，而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共性是財(cái)政的根本屬性，故而國(guó)資預(yù)算具有公共性；其二，國(guó)有企業(yè)是政府職能的必要延伸，其作用的領(lǐng)域集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)工業(yè)部門(mén)等公共性領(lǐng)域，由此推導(dǎo)出國(guó)資預(yù)算應(yīng)具有公共性；其三，國(guó)有企業(yè)僅是暫時(shí)存在于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)或領(lǐng)域并終將退出，回歸公共事業(yè)的本質(zhì)，進(jìn)而認(rèn)為國(guó)資預(yù)算從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看具有公共性特征?！肮残浴边M(jìn)路并不否認(rèn)“營(yíng)利性”進(jìn)路下國(guó)資預(yù)算以實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值為目標(biāo)，而是拒絕承認(rèn)將國(guó)有資本最大化作為預(yù)算制度設(shè)計(jì)的唯一導(dǎo)向，認(rèn)為在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)資預(yù)算的公共性是制度演進(jìn)的原點(diǎn)，應(yīng)將公共性作為首要目標(biāo)才合乎制度發(fā)展的應(yīng)然方向。

誠(chéng)然，該進(jìn)路在一定程度上修正了“營(yíng)利性”觀點(diǎn)論證中缺憾，但仍值得商榷。首先，忽視了國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化改革的目標(biāo)而將滿(mǎn)足公共需要的理念放大?！肮残浴边M(jìn)路有過(guò)分強(qiáng)調(diào)國(guó)資預(yù)算滿(mǎn)足社會(huì)公共需要而矮化國(guó)有資本最大化的嫌疑。《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)以及國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要和關(guān)鍵領(lǐng)域的商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)仍將長(zhǎng)期存在*參見(jiàn)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》第5條。。這不但說(shuō)明“公共性”進(jìn)路下國(guó)資預(yù)算功能定位的立論基礎(chǔ)有所動(dòng)搖，還表明單純以“滿(mǎn)足社會(huì)公共服務(wù)”為邏輯起點(diǎn)的國(guó)資預(yù)算功能定位適用范圍有限。其次，忽視了國(guó)資預(yù)算與公共預(yù)算在政策目標(biāo)、收入管理、支出管理以及工作機(jī)制等方面的差異，而將國(guó)資預(yù)算與一般公共預(yù)算的功能等同起來(lái)；再次，容易將國(guó)有企業(yè)與政府職能混同。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期創(chuàng)立現(xiàn)代企業(yè)制度的目的在于使國(guó)有企業(yè)“政企分開(kāi)”、“政資分開(kāi)”(劉小玄、李利英，2005:34-45)。因此，單純強(qiáng)調(diào)國(guó)資預(yù)算“公共性”，置國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化改革于不顧，其論證的合理性便會(huì)大打折扣。

(三) 討論國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算功能定位應(yīng)回歸“中國(guó)語(yǔ)境”

通說(shuō)認(rèn)為，國(guó)企具有雙重性，本質(zhì)上是市場(chǎng)和政府的雙重代替物。詳言之，國(guó)企既承襲了一般企業(yè)的共性，以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體示人，滿(mǎn)足科斯所說(shuō)的“企業(yè)是市場(chǎng)的替代物，是運(yùn)用企業(yè)的權(quán)威來(lái)配置資源的經(jīng)濟(jì)組織”(羅納德·哈里·科斯，2009:34-39)。此外，國(guó)企又被視為政府職能的部分延伸，代替政府實(shí)現(xiàn)一定的政治、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)目標(biāo)。因此，過(guò)分強(qiáng)化國(guó)資預(yù)算的營(yíng)利性，忽視了國(guó)企類(lèi)型、資本的特殊性質(zhì)等關(guān)鍵要素，致使國(guó)資預(yù)算淪為一般企業(yè)的財(cái)務(wù)預(yù)算，有違于國(guó)企社會(huì)服務(wù)的性質(zhì)，有悖于公共財(cái)政體制改革的總體方向。相反，一味強(qiáng)調(diào)公共性，讓國(guó)資預(yù)算承擔(dān)眾多的社會(huì)公共服務(wù)職能，難以回應(yīng)國(guó)有企業(yè)作為市場(chǎng)替代物的基本屬性，與國(guó)企市場(chǎng)化改革的終極目標(biāo)相左。顯然，要勾勒出國(guó)資預(yù)算功能的現(xiàn)實(shí)圖景，辨識(shí)其知識(shí)譜系，僅對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)的所進(jìn)行一般的文本分析仍顯簡(jiǎn)陋。誠(chéng)如蘇力所言：“必須考察“行動(dòng)的法”，必須從學(xué)界對(duì)實(shí)際問(wèn)題的分析和討論中辨析其實(shí)際運(yùn)用的或隱含的法理”(蘇力，2004:123-124)。由于“營(yíng)利性”以及“公共性”進(jìn)路對(duì)國(guó)資預(yù)算功能定位的描述存在不同程度的論證缺陷，有必要將國(guó)資預(yù)算建立放置在國(guó)有企業(yè)改革與預(yù)算管理改革的“中國(guó)語(yǔ)境”之中，重新?lián)苁釃?guó)資預(yù)算建立的邏輯起點(diǎn)，以期明確其功能定位。

三、 “中國(guó)語(yǔ)境”下國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算功能的再思考

創(chuàng)設(shè)國(guó)資預(yù)算不是一種集體無(wú)意識(shí)的隨機(jī)選擇，而是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中對(duì)國(guó)有企業(yè)改革社會(huì)問(wèn)題經(jīng)濟(jì)化的制度回應(yīng)。將國(guó)資預(yù)算放置在國(guó)企改革與預(yù)算改革的“中國(guó)語(yǔ)境”中尋找其正當(dāng)性和合理性，藉以明晰其初始功能定位。以國(guó)家與國(guó)企收入分配為線(xiàn)索，大致上可以分為所有權(quán)框架內(nèi)經(jīng)營(yíng)權(quán)改革以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下的產(chǎn)權(quán)改革。

(一) 創(chuàng)立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的“中國(guó)語(yǔ)境”：國(guó)企改革與預(yù)算改革

在國(guó)企改革之前，國(guó)企運(yùn)營(yíng)是以國(guó)家計(jì)劃為行動(dòng)指南，政府與國(guó)企之間的分配關(guān)系定格為統(tǒng)收統(tǒng)支，由于國(guó)企缺乏自主經(jīng)營(yíng)權(quán)導(dǎo)致生產(chǎn)效率低下，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。為了釋放國(guó)企的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，國(guó)企改革猶如箭在弦上，先后經(jīng)歷了“所有權(quán)框架內(nèi)經(jīng)營(yíng)權(quán)的改革”和“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下的產(chǎn)權(quán)改革”兩個(gè)階段。

第一，所有權(quán)框架內(nèi)經(jīng)營(yíng)權(quán)改革階段。所有權(quán)框內(nèi)經(jīng)營(yíng)權(quán)的改革實(shí)質(zhì)是以不觸碰國(guó)家所有權(quán)為前提，以放權(quán)讓利的方式激活國(guó)企經(jīng)營(yíng)控制權(quán)。1978-1993年，政府先后推行了“利潤(rùn)留成—利改稅和利稅分流—企業(yè)責(zé)任承包制”等放權(quán)讓利措施*參見(jiàn)《關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行利潤(rùn)留成的規(guī)定》《關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)利改稅試行辦法》《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制暫行條例》的相關(guān)規(guī)定。。盡管三種放權(quán)讓利舉措在一定程度上激活了國(guó)企的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，但成效甚微且產(chǎn)生了“并發(fā)癥”和“后遺癥”(王遠(yuǎn)明、蔣安，2001:170)。具體說(shuō)來(lái)，“并發(fā)癥”主要表現(xiàn)為，企業(yè)留成比例的不確定性導(dǎo)致很多企業(yè)資金留存過(guò)低，無(wú)法應(yīng)對(duì)企業(yè)發(fā)展之需；兩步利改稅導(dǎo)致企業(yè)名義稅率畸高，稅負(fù)過(guò)重且不公平，制約了企業(yè)發(fā)展；企業(yè)責(zé)任承包制導(dǎo)致財(cái)政收入萎縮，國(guó)家宏觀調(diào)控能力日漸衰弱，企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)機(jī)制混亂。此外，預(yù)算外資金的野蠻生長(zhǎng)是放權(quán)讓利的“后遺癥”，主要表現(xiàn)為本該用于企業(yè)發(fā)展的讓利資金卻始料未及地被地方政府和主管部門(mén)截留、挪用，使他們的“荷包”鼓脹起來(lái)(彭建，2008:116-123)。更為棘手的是，此時(shí)國(guó)家預(yù)算制度逐步恢復(fù)并未關(guān)注該批資金的去向，最終導(dǎo)致被截留的企業(yè)利潤(rùn)并未進(jìn)入財(cái)政預(yù)算，而是以預(yù)算外資金形式存在(楊志勇，2014:5-19)。地方政府將體量驚人的預(yù)算外資金投向基礎(chǔ)建設(shè)，不但影響了財(cái)政信貸資金的綜合平衡，還抵消了中央政府宏觀調(diào)控的效能(楊雷，2004:71-76)。

第二，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型下國(guó)企產(chǎn)權(quán)改革階段。為了應(yīng)對(duì)由國(guó)企經(jīng)營(yíng)權(quán)改革所引發(fā)的困境，1993年以后，政府推行以股份制改革為核心的產(chǎn)權(quán)改革?？傮w上，國(guó)企股份制改革實(shí)現(xiàn)了從放權(quán)讓利的政策性調(diào)整向以建立現(xiàn)代企業(yè)制度的產(chǎn)權(quán)改革的轉(zhuǎn)變，改革的重心隨之調(diào)整為優(yōu)化國(guó)企的資本投入、運(yùn)營(yíng)以及收益分配關(guān)系。從國(guó)企資本投入維度考察，國(guó)企先后經(jīng)歷了“無(wú)償劃撥—撥改貸—債轉(zhuǎn)股”，實(shí)現(xiàn)了國(guó)有資本到國(guó)有股份的脫變。政府與企業(yè)之間股權(quán)契約關(guān)系得以明確。與國(guó)企資本投入相比，國(guó)企資本運(yùn)營(yíng)和收益分配仍存在尚未完全“清算”的難題，主要表現(xiàn)為，國(guó)企資本運(yùn)營(yíng)關(guān)系方面內(nèi)部控制人現(xiàn)象廣泛存在。原因在于股份制改革后國(guó)企內(nèi)部管理體系與國(guó)企股權(quán)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生“時(shí)滯”，內(nèi)部監(jiān)控體制尚未完善(李松森，2004:101-107)。此外，國(guó)企經(jīng)理的任命并非市場(chǎng)選擇的結(jié)果而是行政安排的人事變動(dòng)，造成經(jīng)理經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的多元化，即國(guó)企經(jīng)濟(jì)效益最大化的目標(biāo)有被懸置的可能。在資本收益關(guān)系方面，按照股權(quán)契約本應(yīng)享受?chē)?guó)有股東剩余索取權(quán)的政府卻遲遲不能行權(quán)。

實(shí)際上，股份制改革后國(guó)有股東非但沒(méi)有享受到本該享有的分紅權(quán)，反而背負(fù)起沉重的國(guó)有企業(yè)改革成本。為了填補(bǔ)國(guó)企改制的資金缺口，國(guó)企利潤(rùn)長(zhǎng)達(dá)13年(1994-2007年)不上繳財(cái)政，形成企業(yè)利潤(rùn)內(nèi)部循環(huán)。如果將國(guó)企利潤(rùn)留存企業(yè)是為了撫平改革成本而具有歷史合理性，那么隨著國(guó)企改制的完成，利潤(rùn)留存企業(yè)的合理性便逐漸消退。在制度慣性的驅(qū)使下，國(guó)企通過(guò)“不分紅的公司政策”或者“同股不同權(quán)”避免向國(guó)有股東分配利潤(rùn)，已久遭詬病。此外，國(guó)企內(nèi)部運(yùn)營(yíng)中出現(xiàn)代理人轉(zhuǎn)移、侵吞委托人財(cái)產(chǎn)現(xiàn)象，致使國(guó)有資本非但沒(méi)有增值反而還出現(xiàn)嚴(yán)重的資產(chǎn)流失。預(yù)算能夠馴化與整合各方權(quán)力的需要，使得各方的權(quán)利在預(yù)算中獲得合法性和合理性(蔣悟真，2015:9)。因此，將國(guó)企稅后利潤(rùn)納入國(guó)資預(yù)算是規(guī)訓(xùn)國(guó)企產(chǎn)權(quán)改革后不合理的政府與企業(yè)在資本運(yùn)營(yíng)與收益關(guān)系的一劑良方。

(二) 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的資本性功能：國(guó)有股東剩余索取權(quán)的實(shí)現(xiàn)

通過(guò)回放國(guó)資預(yù)算建立的“中國(guó)語(yǔ)境”可以得出，其邏輯主線(xiàn)是國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化改革與理順國(guó)家與國(guó)有企業(yè)收益分配的預(yù)算管理體制的完善。隨著國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化程度不斷深入，在宏觀層面國(guó)有資本的實(shí)現(xiàn)形式由簡(jiǎn)單的“政資分開(kāi)”到“政企分開(kāi)”，國(guó)企利稅分流的收益分配制度日趨明朗；微觀層面國(guó)有企業(yè)基本建立現(xiàn)代企業(yè)圖景，成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體。頗為遺憾的是，國(guó)有股東剩余索取權(quán)仍未實(shí)現(xiàn)這一頑疾始終困擾著國(guó)有企業(yè)股份制改革。

1.創(chuàng)設(shè)國(guó)資預(yù)算的邏輯起點(diǎn)是有效落實(shí)國(guó)有股東剩余索取權(quán)

國(guó)有企業(yè)股份制改革后，絕大多數(shù)國(guó)有企業(yè)逐漸步入了現(xiàn)代企業(yè)制度，企業(yè)自身經(jīng)濟(jì)效益和運(yùn)行效率得到大幅度改善。然而，國(guó)有企業(yè)投資運(yùn)營(yíng)以及投資收益關(guān)系尚未完全理順，國(guó)有股東剩余索取權(quán)的行使成為一紙空文。如何在錯(cuò)綜復(fù)雜的環(huán)境中實(shí)現(xiàn)國(guó)有股東依照股權(quán)契約本應(yīng)享有剩余索取權(quán)，確保國(guó)有資本保值增值，既是現(xiàn)代企業(yè)制度下的國(guó)企改革亟待解決頭等問(wèn)題，也是我國(guó)預(yù)算管理體制尚需關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域。

國(guó)家試圖通過(guò)一系列國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制配套改革落實(shí)國(guó)有股東的剩余索取權(quán)，但收效甚微。2003年國(guó)務(wù)院國(guó)資委和地方各級(jí)國(guó)資委相繼建立，初步建成了國(guó)有資本出資人制度，政府的公共管理職能與出資人職能得以有效分離。但上述改革的側(cè)重點(diǎn)在于改革國(guó)有股東出資權(quán)的制度環(huán)境，而對(duì)于國(guó)有股東剩余索取權(quán)的行使并未提供直接有效的制度供給。事實(shí)上，國(guó)資預(yù)算制度能夠有效保障國(guó)有股東剩余索取權(quán)的行使，成為國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的不二法門(mén)。《意見(jiàn)》以及《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》對(duì)國(guó)資預(yù)算制度正是在這樣的環(huán)境中發(fā)育起來(lái)的*參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn)》第一條以及《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第一條的規(guī)定足以說(shuō)明國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算建立是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)有股東的剩余控制權(quán)。。因此，實(shí)現(xiàn)國(guó)有股東對(duì)資本投入的剩余索取權(quán)是國(guó)資預(yù)算的邏輯起點(diǎn)。

2.推行國(guó)資預(yù)算的初衷是解決國(guó)企“委托—代理”問(wèn)題，提升國(guó)有股東剩余索取權(quán)的實(shí)現(xiàn)幾率

現(xiàn)代企業(yè)的基本特征在于所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。兩權(quán)分離猶如硬幣有其兩面性，一方面企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率得到改善；另一方面由于所有者與經(jīng)營(yíng)者在企業(yè)信息掌握不均伴生了“委托—代理”問(wèn)題。委托代理問(wèn)題的本質(zhì)是所有者與經(jīng)營(yíng)者目標(biāo)函數(shù)的不一致，經(jīng)營(yíng)者總是利用手中的經(jīng)營(yíng)權(quán)將有限的資源分配到能為自己實(shí)現(xiàn)利益的項(xiàng)目而并非為股東權(quán)益最大化服務(wù)(Richardson，2006:159-189)。簡(jiǎn)言之，企業(yè)內(nèi)部留存資金越多，則經(jīng)理層過(guò)度投資的可能性就越大。詹森和麥克林指出：“公司現(xiàn)金量過(guò)大，將有可能導(dǎo)致過(guò)度投資，而支付股利恰恰可以減少現(xiàn)金流及內(nèi)部融資的渠道，有助于減少委托代理成本?！?See Jensen,M.C.& W.H.Meckling,“Theory of the Firm:Managerial Behavior,Agency Costs and Ownership Structure”,Journal of Financial Economics,No.4(1976),pp.305～360.

實(shí)際上，我國(guó)的國(guó)企委托代理問(wèn)題既具有一般公司治理的共性也具有其特殊性，可以說(shuō)是變異的“委托—代理”。特殊之處在于：其一，委托人，代理人目標(biāo)函數(shù)產(chǎn)生重大差異，委托人和代理人不以企業(yè)利潤(rùn)最大化為追求目標(biāo)，如國(guó)有企業(yè)的高層經(jīng)理人員將大量的時(shí)間和精力不是用于改進(jìn)管理和提高企業(yè)效益，而是爭(zhēng)權(quán)奪利(張維迎，2014:543-544)；其二，國(guó)有企業(yè)的經(jīng)理是以行政指令方式任命而不是市場(chǎng)選擇的結(jié)果，此種任命方式最終導(dǎo)致經(jīng)理人不以企業(yè)利潤(rùn)的最大化為目標(biāo)；其三，國(guó)有企業(yè)內(nèi)部責(zé)任機(jī)制尚付闕如。國(guó)有股東監(jiān)管積極性不高，即使監(jiān)督失敗也不需承擔(dān)責(zé)任。由于無(wú)法考核國(guó)企經(jīng)理人的業(yè)績(jī)，在面對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)失敗時(shí)也不必承擔(dān)責(zé)任。以剛性的國(guó)資預(yù)算制度約束能有效地將體量龐大的國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)上繳，對(duì)于理順股東與管理之間的利潤(rùn)分配頗有助益。此外，大部分國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)以預(yù)算收入的形式納入財(cái)政預(yù)算可以控制國(guó)有企業(yè)經(jīng)理層的現(xiàn)金支配權(quán)從而有效緩解“委托—代理”沖突。綜上所述，國(guó)資預(yù)算演化為理清國(guó)有企業(yè)的資本運(yùn)營(yíng)以及資本收益關(guān)系的利器，成為落實(shí)國(guó)有資本的增值保值的踐行者和布道者，最終達(dá)致國(guó)有股東剩余索取權(quán)落地的終極追求。國(guó)資預(yù)算的資本性功能在于應(yīng)對(duì)國(guó)有股東剩余索取權(quán)行使以及解決“委托—代理”沖突，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的效益的最大化。

(三) 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的社會(huì)性功能：回應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變遷

“規(guī)則為了保持其現(xiàn)實(shí)性和生命力，必定要依靠適當(dāng)?shù)臍v史環(huán)境。隨著環(huán)境的變化，規(guī)則也必須加以改變”(諾內(nèi)特、塞爾茲尼克，1994:89)，國(guó)資預(yù)算的功能也不例外。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，在外生環(huán)境以及內(nèi)生因素的雙重推動(dòng)下，國(guó)資預(yù)算的功能不囿于資本性功能而逐漸向社會(huì)性功能演變。本文認(rèn)為，國(guó)資預(yù)算的社會(huì)性功能是政府在處分具有公共財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的國(guó)有資本收益時(shí)，應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)社會(huì)主體公平、普遍和公開(kāi)地獲得相應(yīng)受益和收益機(jī)會(huì)，滿(mǎn)足和促進(jìn)社會(huì)國(guó)家維護(hù)公共利益基本要求為導(dǎo)向。國(guó)資預(yù)算功能由資本性功能向社會(huì)性功能演變，具有深厚的法理基礎(chǔ)，具體如下：

1.外生環(huán)境的變化推動(dòng)國(guó)資預(yù)算向社會(huì)性功能演變

“經(jīng)濟(jì)國(guó)家”語(yǔ)境下政府職能的擴(kuò)張與有限財(cái)源支應(yīng)之間的張力促使國(guó)資預(yù)算功能的演變?！安徽魇张c開(kāi)支金錢(qián)任何政府都無(wú)法存在”(E.C.S.Wade & G.Godfrey Philps，1997:186)，說(shuō)明政府職能的實(shí)現(xiàn)仰仗于充實(shí)財(cái)政資金支持。近代以來(lái)，國(guó)家形態(tài)經(jīng)歷了從“夜警國(guó)家”向“福利國(guó)家”的演變歷程(蘆部信喜，1995:41-42)，尤其是在國(guó)家受經(jīng)濟(jì)屬性的嵌入和公私融合的驅(qū)動(dòng)，而成為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展內(nèi)生因素的“經(jīng)濟(jì)國(guó)家”語(yǔ)境下(馮輝，2011:164-172)，政府為了回應(yīng)社會(huì)的多元化需求，其職能不局限于基本政治統(tǒng)治職能，而向社會(huì)規(guī)制、經(jīng)濟(jì)規(guī)制以及公共服務(wù)方向發(fā)展，政府干預(yù)廣度和深度前所未有。整體上，現(xiàn)代政府職能實(shí)現(xiàn)了從“小政府—大政府—強(qiáng)政府”的轉(zhuǎn)變(薛瀾，2014:61-70)。德國(guó)財(cái)政歷史學(xué)派認(rèn)為，財(cái)政與歷史發(fā)展階段相適應(yīng)，財(cái)政支出必然隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而擴(kuò)張(坂入長(zhǎng)太郎，1987:299-301)。依此理論，各國(guó)的財(cái)政逐步呈現(xiàn)出從“廉價(jià)政府”向“高價(jià)政府”過(guò)渡的顯著趨勢(shì)?？梢哉f(shuō)“強(qiáng)政府”則意味著“高價(jià)政府”，由此引發(fā)財(cái)政支出范圍與財(cái)政作用空間的擴(kuò)大。有學(xué)者認(rèn)為，政府職能與財(cái)政支出的雙重?cái)U(kuò)張的原因在于社會(huì)公眾已不滿(mǎn)足政府提供最基本的服務(wù)，要求提供更多更好的管理服務(wù)、文化教育以及衛(wèi)生福利等(阿倫·威爾達(dá)夫斯基，2009:296-297)。據(jù)最新數(shù)據(jù)顯示，2015年中央一般公共預(yù)算中支出與收入之間差額高達(dá)11200億元*參見(jiàn)中華人民共和國(guó)財(cái)政部(2015):《2015年中央一般公共預(yù)算收入預(yù)算表》，載財(cái)政部官網(wǎng)，http://yss.mof.gov.cn/2015czys/201503/t20150325_1206529.html。。事實(shí)上，政府收入受到種類(lèi)、數(shù)量等財(cái)稅法的剛性約束，并未能與政府職能的擴(kuò)張同步上漲，其數(shù)量基本保持穩(wěn)定。因此，不斷可擴(kuò)張的政府職能與有限的財(cái)源之間陷入了深深的張力之中。

社會(huì)保障制度功能的實(shí)現(xiàn)與有限資金供應(yīng)之間的張力誘使國(guó)資預(yù)算功能的轉(zhuǎn)變。社會(huì)保障既是政府職能擴(kuò)張的突出表現(xiàn)，又是對(duì)存在生活或生存困難的社會(huì)成員提供物質(zhì)幫助的社會(huì)安全制度。社會(huì)保障制度作為現(xiàn)代工業(yè)化社會(huì)化解各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的重要制度工具，不但是社會(huì)穩(wěn)定器和安全網(wǎng)，更是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分(鄭秉文，2015:36-39)。我國(guó)基本建立了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)以及生育保險(xiǎn)全面覆蓋的社會(huì)保險(xiǎn)體系。社會(huì)保險(xiǎn)體系良性運(yùn)轉(zhuǎn)依賴(lài)充足穩(wěn)定的資金支持。以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，從實(shí)然的資金管理層面看，實(shí)行“社會(huì)統(tǒng)籌+個(gè)人繳納”模式，但是社會(huì)統(tǒng)籌部分長(zhǎng)期存在資金缺口，挪用個(gè)人賬戶(hù)發(fā)放當(dāng)期養(yǎng)老金屢見(jiàn)不鮮，致使多地區(qū)養(yǎng)老金個(gè)人賬戶(hù)成為“空賬”(鄭秉文，2014:101-112)。從未來(lái)資金供給層面看，根據(jù)相關(guān)研究到2023年城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)將出現(xiàn)收不抵支，2029年累計(jì)結(jié)余將消耗殆盡(李揚(yáng)，2013:238)。盡管上述預(yù)測(cè)多少帶有悲觀色彩，但至少能說(shuō)明基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金欠缺且呈現(xiàn)出進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)，由此便可窺見(jiàn)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度功能的實(shí)現(xiàn)與資金供應(yīng)之間存在張力。

稅收、公債的局限性決定了國(guó)有資本收益應(yīng)肩負(fù)起彌合因政府職能擴(kuò)張和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展所產(chǎn)生資金壓力的重任(馬駿、趙早早，2011:149-150)。稅收、公債彌合上述資金缺口的局限性主要表現(xiàn)在：其一，稅收的侵益性以及嚴(yán)苛審批程序決定了其不是彌合上述資金壓力的最優(yōu)選擇。稅收的侵益性會(huì)造成私人財(cái)產(chǎn)的減少和犧牲，貿(mào)然地調(diào)整稅率或開(kāi)征新稅會(huì)觸及社會(huì)公眾的“賦稅痛感”，必然招致社會(huì)的抵觸。同時(shí)，稅收的調(diào)整需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格而漫長(zhǎng)的法定程序，需要經(jīng)過(guò)議會(huì)的同意，憑政府一己之力無(wú)法左右開(kāi)征新稅或者提高稅率；其二，公債償債風(fēng)險(xiǎn)決定了其不是彌合上述資金壓力的最佳途徑。公債本質(zhì)上是公法上的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，而作為債務(wù)人的國(guó)家卻是一個(gè)沒(méi)有生產(chǎn)能力的消費(fèi)主體，因此，稅收成為償還債務(wù)的最優(yōu)解。負(fù)債過(guò)重會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)負(fù)面影響，而且債務(wù)的償還是以未來(lái)的稅收為主，會(huì)造成代際剝削(熊偉、劉劍文，2004:15-16)。由于無(wú)法通過(guò)稅收和公債熨平資金缺口，因此彌合上述資金壓力的重任自然就落在了國(guó)有資本收益的肩上，意味著國(guó)資預(yù)算的功能從資本性功能向社會(huì)性功能拓補(bǔ)。

2.內(nèi)生因素誘使國(guó)資預(yù)算向社會(huì)性功能演變

國(guó)有資本的雙重屬性和國(guó)有資本收益公共財(cái)產(chǎn)屬性、國(guó)有企業(yè)的雙重職能以及國(guó)有企業(yè)的社會(huì)責(zé)任是國(guó)資預(yù)算的功能從資本性功能擴(kuò)展到社會(huì)性功能的內(nèi)生因素。

第一，國(guó)有資本的雙重屬性和國(guó)有資本收益的公共財(cái)產(chǎn)屬性要求國(guó)資預(yù)算的功能向社會(huì)性功能擴(kuò)展。國(guó)有資本的雙重屬性，營(yíng)利性是資本的普適性?xún)r(jià)值追求，國(guó)有資本概莫能外。國(guó)有資本亦是公共資本，需承載除追求利潤(rùn)最大以外的其他社會(huì)性功能，如提供公共產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀調(diào)控等公共職能。誠(chéng)如學(xué)者所言：“國(guó)有資本是能夠?yàn)閲?guó)家和人民創(chuàng)造利潤(rùn)的生產(chǎn)要素”(蔣一葦、唐豐義，1997:43)，其存在的目的當(dāng)然涵蓋為全體人民提供更為豐富的物質(zhì)生活條件。此外，國(guó)有資本收益是國(guó)家以所有者身份依法取得的，因此它是政府基于公共性取得、用益和使用的公共財(cái)產(chǎn)，而附著其上的權(quán)力便是公共財(cái)產(chǎn)權(quán)。在權(quán)力類(lèi)型和價(jià)值取向上，公共財(cái)產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)為積極和應(yīng)受控制的權(quán)力。具體到國(guó)有資本收益，一方面處分國(guó)有資本收益是積極的權(quán)力，基于公共性特質(zhì)，政府處分國(guó)有資本收益的目的是讓廣泛的社會(huì)主體能夠公平、普遍和公開(kāi)地獲得相應(yīng)受益和收益機(jī)會(huì)；另一方面處分國(guó)有資本收益是應(yīng)受控制的權(quán)力，政府處分時(shí)受到社會(huì)國(guó)家基本要求和社會(huì)公共福利為基本取向的限制。因此，政府處分國(guó)有資本收益應(yīng)受到法律的限制，體現(xiàn)財(cái)產(chǎn)分配的社會(huì)福利性。如何在法律上確保國(guó)有資本收益受到合理正當(dāng)支配成為亟須認(rèn)真對(duì)待的話(huà)題?！邦A(yù)算過(guò)程及其控制成為公共財(cái)產(chǎn)權(quán)最為突出的體現(xiàn)，公共財(cái)產(chǎn)的獲得其支配的正當(dāng)性在民主體制中得到確認(rèn)”(劉劍文、王樺宇，2014:137)。意味著國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算既要滿(mǎn)足社會(huì)主體福利的需求，又要為滿(mǎn)足社會(huì)國(guó)家的基本需求，在預(yù)算實(shí)踐為社會(huì)保障提供必要的資金支持，同時(shí)為政府職能的實(shí)現(xiàn)提供必要的財(cái)力支持，而不單純以國(guó)有資本收益內(nèi)部循環(huán)，滿(mǎn)足國(guó)有企業(yè)發(fā)展為限。

第二，國(guó)有企業(yè)雙重職能要求國(guó)資預(yù)算向社會(huì)性功能擴(kuò)展。作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)體的國(guó)有企業(yè)，其無(wú)法擺脫作為“經(jīng)濟(jì)人”自然本能，追求利潤(rùn)最大化無(wú)可厚非。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并非最優(yōu)的而是次優(yōu)的資源配置形式，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在運(yùn)行過(guò)程當(dāng)中也存在一些不盡人意之處，如壟斷、市場(chǎng)不普遍、信息不對(duì)稱(chēng)、外部性問(wèn)題等均是“市場(chǎng)失靈”的表現(xiàn)(種明釗，2009:2-5)。在此情況下，由政府擁有或?qū)嶋H控制的國(guó)有企業(yè)除了實(shí)現(xiàn)增資保值的資本性功能之外，同時(shí)還具備實(shí)現(xiàn)公共需要，克服市場(chǎng)失靈的社會(huì)性功能。國(guó)有企業(yè)的雙重職能也決定國(guó)資預(yù)算的資本性與社會(huì)性功能。國(guó)資預(yù)算的收支安排一方面要滿(mǎn)足國(guó)有企業(yè)發(fā)展的需要，同時(shí)還應(yīng)對(duì)容易產(chǎn)生“市場(chǎng)失靈”的重點(diǎn)領(lǐng)域與行業(yè)有所傾斜。

第三，國(guó)有企業(yè)的社會(huì)責(zé)任要求國(guó)資預(yù)算向社會(huì)性功能擴(kuò)展。國(guó)企應(yīng)當(dāng)且能夠承擔(dān)廣泛的社會(huì)責(zé)任。企業(yè)社會(huì)責(zé)任是企業(yè)在謀求股東利潤(rùn)最大化之外所負(fù)有的維護(hù)和增進(jìn)社會(huì)利益的義務(wù)(盧代富，2014:94)。國(guó)企有別于私營(yíng)企業(yè)的“公共性”特質(zhì)決定了其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多社會(huì)責(zé)任。國(guó)企的社會(huì)責(zé)任在不同的歷史時(shí)期都有所表現(xiàn)，甚至為國(guó)家直接或間接的加以認(rèn)可*參見(jiàn)《關(guān)于中央企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《關(guān)于積極參與保障性住房開(kāi)發(fā)建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)的通知》等相關(guān)規(guī)定。。國(guó)企也具備承擔(dān)更多社會(huì)責(zé)任的能力。經(jīng)過(guò)近十余年的國(guó)有企業(yè)改革，國(guó)企的經(jīng)營(yíng)規(guī)模突飛猛進(jìn)、經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)大幅度提高，截至2014年底，國(guó)企的利潤(rùn)總額為24765.4億元，體量龐大的國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)為其承擔(dān)社會(huì)責(zé)任提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。此外，國(guó)企利潤(rùn)由“政府性”與“市場(chǎng)性”收益組成，總體上這兩部分收益都具有公共收益的性質(zhì)，理應(yīng)成為財(cái)政分配的重點(diǎn)領(lǐng)域。

(四) 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資本性功能與社會(huì)性功能的順位考慮

國(guó)資預(yù)算具有資本性與社會(huì)性?xún)纱蠊δ埽@兩項(xiàng)功能是否有主次之分？有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)資預(yù)算的社會(huì)性功能居于主導(dǎo)地位，而資本性功能僅具有“過(guò)渡性”色彩(顧功耘、胡改蓉，2013:79-81)。其大致理由：從應(yīng)然層面，依照國(guó)企營(yíng)利與否被劃分為公益性和營(yíng)利性?xún)深?lèi)。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性、商業(yè)性的國(guó)有企業(yè)的資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算才具有營(yíng)利性，隨著國(guó)企的改革，此類(lèi)企業(yè)將逐漸退出市場(chǎng)。而非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中的公益性國(guó)企將成為國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主流方向，其性質(zhì)決定了國(guó)資預(yù)算不應(yīng)以營(yíng)利性為目標(biāo)。

筆者認(rèn)為國(guó)有企業(yè)類(lèi)型化思考有助于推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略調(diào)整，健全國(guó)有資本有進(jìn)有退、合理流動(dòng)機(jī)制，然而卻忽視了國(guó)資預(yù)算功能定位中兩個(gè)關(guān)鍵因素。其一，以營(yíng)利與否區(qū)分公益性和競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企稍顯簡(jiǎn)陋。一方面，從市場(chǎng)范疇考察公益性國(guó)企，其更多涉足的是私人資本不愿意或沒(méi)有能力介入，而又是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高國(guó)民整體福利所必須的領(lǐng)域，但是并不代表公益性企業(yè)不營(yíng)利；另一方面，《指導(dǎo)意見(jiàn)》放棄了營(yíng)利性標(biāo)準(zhǔn)作為國(guó)企劃分標(biāo)準(zhǔn)，而是以“不同國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中作用、現(xiàn)狀和發(fā)展需要”為標(biāo)準(zhǔn)將國(guó)有企業(yè)分為商業(yè)性和公益性國(guó)有企業(yè)，印證了以往營(yíng)利性標(biāo)準(zhǔn)的局限性；*參見(jiàn)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》第4條。其二，競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)是否會(huì)隨著國(guó)企改革的深化而退出歷史舞臺(tái)。由于競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企的特殊性使得改革的重點(diǎn)在于國(guó)企自身的市場(chǎng)主體建設(shè)和外部市場(chǎng)環(huán)境建設(shè)，因此其不是立即退出市場(chǎng)，而是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中不斷優(yōu)化。

鑒于此，本文認(rèn)為國(guó)資預(yù)算的資本性功能與社會(huì)功能之間并非對(duì)立關(guān)系，而是有層階順位的統(tǒng)一關(guān)系。具體而言，國(guó)資預(yù)算資本性功能處于第一順位，國(guó)企首先是企業(yè)，自然應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的增值保值為核心，注重國(guó)有企業(yè)的健康發(fā)展以及國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整，為國(guó)資預(yù)算的社會(huì)性功能的實(shí)現(xiàn)提供必要的資金支持。國(guó)資預(yù)算的社會(huì)性功能則處于第二順位，無(wú)論是公益性還是商業(yè)性國(guó)企都應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起支應(yīng)政府職能實(shí)現(xiàn)和彌補(bǔ)社會(huì)保障基金缺口的社會(huì)責(zé)任?？傊?，國(guó)資預(yù)算的社會(huì)性功能的落實(shí)是以物質(zhì)條件為基礎(chǔ)的，脫離物質(zhì)條件談國(guó)資預(yù)算的社會(huì)性功能既不現(xiàn)實(shí)，也不可靠。

四、 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算銜接法律機(jī)制的規(guī)則設(shè)計(jì)

《預(yù)算法》第5條第2款規(guī)定：“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)與一般公共預(yù)算相互銜接?！钡珜?duì)三本預(yù)算制度銜接的合理性未有詳盡說(shuō)明，更為重要的是如何銜接的具體法律規(guī)則也是語(yǔ)焉不詳，由此可能產(chǎn)生理論上的爭(zhēng)議以及實(shí)踐操作的混亂。本文嘗試以國(guó)資預(yù)算的資本性功能與社會(huì)性功能為線(xiàn)索，探討國(guó)資預(yù)算銜接機(jī)制的合理性并在此基礎(chǔ)上建構(gòu)國(guó)資預(yù)算銜接的具體法律規(guī)則。

(一) 現(xiàn)有國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入規(guī)則的修正與完善

只有做大“蛋糕”，才能分好“蛋糕”。脫離國(guó)資預(yù)算的資本性功能，談實(shí)現(xiàn)國(guó)資預(yù)算社會(huì)性功能很不現(xiàn)實(shí)。國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)逐年增長(zhǎng)本應(yīng)為國(guó)資預(yù)算收入的充盈奠定堅(jiān)實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)，但由于《意見(jiàn)》、《中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編報(bào)辦法》等法律規(guī)范不健全導(dǎo)致國(guó)資預(yù)算收入占國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)總額的比例十分有限。具體表現(xiàn)為：納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的企業(yè)未全面覆蓋；國(guó)有金融企業(yè)的經(jīng)營(yíng)收益并未納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算；對(duì)于國(guó)有控股、參股企業(yè)未納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。

針對(duì)上述法律規(guī)則不健全所引致的困境，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)明確全口徑國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算法律控制理念。推行全口徑預(yù)算是此次預(yù)算法修改的亮點(diǎn)，要求政府所有收支都應(yīng)納入預(yù)算，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益是政府收入的子集，其概莫能外。此外《指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)建立覆蓋全部國(guó)有企業(yè)、分級(jí)管理的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的制度*參見(jiàn)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》第15條。。全口徑國(guó)資預(yù)算對(duì)于政府來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)禁止性規(guī)定，給國(guó)資預(yù)算編制帶上“緊箍咒”，杜絕在國(guó)資預(yù)算編制環(huán)節(jié)對(duì)國(guó)有企業(yè)收益納入預(yù)算的任意取舍，進(jìn)而規(guī)范政府預(yù)算編制權(quán)(杜坤，2015:65)。畢竟短時(shí)間內(nèi)將全部國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入納入國(guó)資預(yù)算的難度，可以考慮分步驟實(shí)行。第一步，強(qiáng)化法律責(zé)任，加速中央與地方國(guó)有企業(yè)納入國(guó)資預(yù)算的范圍。盡管近幾年來(lái)納入國(guó)資預(yù)算的企業(yè)數(shù)量有所增長(zhǎng)，但仍有11個(gè)省區(qū)市尚未編制國(guó)資預(yù)算。法律責(zé)任的缺位是導(dǎo)致國(guó)資預(yù)算發(fā)展遲緩的主要原因，因此亟須在《意見(jiàn)》中添加未到期編制國(guó)資預(yù)算的法律責(zé)任。第二步，制定《中央金融企業(yè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理辦法》，將金融類(lèi)國(guó)企資本收益納入預(yù)算的“籠子”。將金融類(lèi)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)收益納入國(guó)資預(yù)算，擴(kuò)大預(yù)算基數(shù)。此舉不僅實(shí)現(xiàn)了國(guó)有股東的剩余權(quán)，也為國(guó)資預(yù)算社會(huì)性功能的實(shí)現(xiàn)提供穩(wěn)定資金來(lái)源。第三步，針對(duì)國(guó)有控股企業(yè)的收益進(jìn)行政策引導(dǎo)與法律規(guī)制。由于國(guó)有控股公司涉及非國(guó)有股東的利益，難以采取直接規(guī)定上繳比例等命令式的政策。因此可以考慮的做法的是根據(jù)行業(yè)特征，在考慮預(yù)期現(xiàn)金流量，資本支出計(jì)劃，融資需求以及合理的財(cái)務(wù)靈活性等因素的基礎(chǔ)上，對(duì)國(guó)有控股企業(yè)設(shè)定與平均分紅率相關(guān)的門(mén)檻規(guī)定，從而避免出現(xiàn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施范圍的空白(王佳杰、童錦治，2015:76)。

此外，穩(wěn)步提高國(guó)資預(yù)算收入的上繳比例。雖然國(guó)有企業(yè)收益上繳比例經(jīng)過(guò)三次調(diào)整后有所提高*參見(jiàn)《中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收取管理辦法》、《中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編報(bào)辦法》以及《關(guān)于深化收入分配制度改革若干重大意見(jiàn)的通知》的具體規(guī)定。，但與體量龐大的國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)總額相比，仍然偏低。總體上，國(guó)有資本收益上繳比例仍有提高的空間和可能。有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)百分之百全額上繳，全額上繳不意味著企業(yè)利潤(rùn)不再投回企業(yè)。實(shí)際上應(yīng)當(dāng)由股東決定利潤(rùn)重新投回企業(yè)的比例而不是管理層決定利潤(rùn)留存比例*參見(jiàn)盛洪:《國(guó)企利潤(rùn)應(yīng)百分之百上交》,載天則網(wǎng)，http://www.unirule.org.cn/index.php?c=article&id=3622。。此種論斷實(shí)際上將國(guó)資預(yù)算的社會(huì)性功能推向極致，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)的全民享有，以期實(shí)現(xiàn)全面社會(huì)分紅。按照此觀點(diǎn)繼續(xù)推演下去，極易復(fù)歸“統(tǒng)收統(tǒng)支”的老路。該論斷卻忽略了國(guó)有企業(yè)仍然擔(dān)負(fù)著廣泛的社會(huì)責(zé)任以及尚未完全剝離的政治職責(zé)。與此同時(shí)，尚需面對(duì)由開(kāi)放而富有活力的市場(chǎng)所帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)壓力。筆者認(rèn)為，合理地界定國(guó)有資本收益上繳比例應(yīng)該既要考慮到國(guó)資預(yù)算的資本性功能，同時(shí)也應(yīng)兼顧其社會(huì)性功能。國(guó)有資本收益上繳比例應(yīng)當(dāng)上調(diào)但絕非是將國(guó)有資本收益全部上繳。從順位上講，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資本性功能應(yīng)處于優(yōu)先次序，需要綜合考量市場(chǎng)運(yùn)行宏觀環(huán)境，企業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整等諸多因素，以國(guó)有企業(yè)類(lèi)型化為線(xiàn)索，分門(mén)別類(lèi)地合理設(shè)計(jì)國(guó)有資本收益的上繳比例，逐步擴(kuò)大財(cái)政汲取國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)的比例。

(二) 三本預(yù)算資金流動(dòng)方向法律規(guī)則的設(shè)計(jì)

1.國(guó)資預(yù)算與一般公共預(yù)算之間形成資金的雙向?qū)α?/p>

其一，按照國(guó)資預(yù)算資本性與社會(huì)性功能的順位原則，在確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值的前提下，逐漸收縮國(guó)有資本的市場(chǎng)活動(dòng)范圍，通過(guò)國(guó)資預(yù)算與公共財(cái)政平衡機(jī)制，將國(guó)有資本收益的增量投資更多地投入市場(chǎng)失靈領(lǐng)域，以充實(shí)我國(guó)公共財(cái)政日趨擴(kuò)大的資金缺口；其二，國(guó)資預(yù)算與公共財(cái)政預(yù)算的互補(bǔ)與銜接應(yīng)以國(guó)資預(yù)算的社會(huì)性功能實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)導(dǎo)向，以滿(mǎn)足社會(huì)公共需要來(lái)確定國(guó)資預(yù)算對(duì)公共財(cái)政預(yù)算支出的規(guī)模；其三，考慮到國(guó)有企業(yè)改革尚處于深化調(diào)整階段，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收支仍不甚穩(wěn)定，收支平衡的難度較大，如國(guó)有企業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)整或者技術(shù)進(jìn)行優(yōu)化升需要補(bǔ)充大量資本，此時(shí)預(yù)算收支之間難以有效平衡，極易出現(xiàn)赤字。為了實(shí)現(xiàn)國(guó)資預(yù)算的資本性功能，一般公共預(yù)算可以將其部分盈余劃轉(zhuǎn)到國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。此外，需要在國(guó)資預(yù)算范圍和彌補(bǔ)公共預(yù)算支出額度之間確定一個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)，防止因過(guò)渡向財(cái)政進(jìn)行轉(zhuǎn)移性支出導(dǎo)致國(guó)資預(yù)算出現(xiàn)赤字(劉劍文、郭維真，2007:61-70)。

2.國(guó)資預(yù)算與社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)為單向資金流動(dòng)，且僅限于從前者流入

此種單向資金流動(dòng)是由社會(huì)保險(xiǎn)基金的所有權(quán)特質(zhì)、法律的強(qiáng)制性規(guī)定以及國(guó)資預(yù)算的社會(huì)性功能決定的。其一，社會(huì)保險(xiǎn)基金的所有權(quán)特質(zhì)決定了此種資金的單向流動(dòng)。與一般公共預(yù)算、國(guó)資預(yù)算的資金所有權(quán)歸政府所有存在顯著差異，社會(huì)保險(xiǎn)基金是以公用或者個(gè)人所有的方式歸全體參保人，而不是政府所有(熊偉、張榮芳，2015:159-169)。盡管財(cái)政補(bǔ)貼與征納保費(fèi)已成為支應(yīng)社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)作的核心財(cái)源，但二者性質(zhì)卻有著顯著差異。具體而言，前者本質(zhì)上是政府借助社會(huì)保險(xiǎn)形式來(lái)實(shí)現(xiàn)非保險(xiǎn)目標(biāo)之合理對(duì)價(jià)；而后者則是投保人為了免受社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)威脅之保險(xiǎn)目的而繳納之費(fèi)用。申言之，保險(xiǎn)目的成為掣肘保費(fèi)支應(yīng)社會(huì)保險(xiǎn)的首要考量要素，即保費(fèi)僅能應(yīng)對(duì)因社會(huì)保險(xiǎn)制度所承保的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的支出要求。當(dāng)國(guó)家試圖通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)形式達(dá)致其他社會(huì)政策目標(biāo)時(shí)，此種支出顯然超出保險(xiǎn)目的范圍且形塑出社會(huì)保險(xiǎn)的“額外負(fù)擔(dān)”。一旦非保險(xiǎn)目標(biāo)由保費(fèi)承擔(dān)，勢(shì)必與公平合理原則相背離。有鑒于此，政府以社會(huì)保險(xiǎn)為管道推行社會(huì)政策的支出理應(yīng)由稅賦來(lái)完成，而不是由保費(fèi)負(fù)擔(dān)*參見(jiàn) P.Klause，F(xiàn)remdlasten der Sozialversicherung，Vss8(1980)，S．15．轉(zhuǎn)引自熊偉、張榮芳：《全口徑預(yù)算管理之惑：論社會(huì)保險(xiǎn)基金的異質(zhì)性》，載《法律科學(xué)》2015年第3期，第159-169頁(yè)。。政府提供適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼紓解社會(huì)保險(xiǎn)基金資金壓力已成為一種趨勢(shì)。我國(guó)則是調(diào)配一般公共預(yù)算、國(guó)資預(yù)算一定數(shù)量的資金來(lái)支應(yīng)社會(huì)保險(xiǎn)基金的資金缺口。值得強(qiáng)調(diào)的是，當(dāng)所有權(quán)歸屬政府的國(guó)資預(yù)算支出流入社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算后，這部分資金的性質(zhì)和歸屬會(huì)發(fā)生變化，由財(cái)政資金變成社會(huì)保險(xiǎn)基金，由政府所有變成參保人所有，需要遵守社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算法律規(guī)則。其二，《社會(huì)保險(xiǎn)法》的禁止性規(guī)定決定了此種資金的單向流動(dòng)。遵照《社會(huì)保險(xiǎn)法》第69條第2款、《社會(huì)保險(xiǎn)法實(shí)施條例》第26條的規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算單獨(dú)編報(bào)，與一般公共財(cái)政預(yù)算和國(guó)資預(yù)算相對(duì)對(duì)立、有機(jī)銜接。社會(huì)保險(xiǎn)基金不得用于平衡其他政府預(yù)算，如果社保機(jī)構(gòu)及其工作人員將社會(huì)保險(xiǎn)基金用于平衡財(cái)政預(yù)算，則追究其行政責(zé)任；其三，國(guó)資預(yù)算的社會(huì)性功能決定了此種的單向流動(dòng)。一方面老齡化加劇背景下社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的窘迫現(xiàn)實(shí)不允許資金流向國(guó)資預(yù)算，另一方面是國(guó)資預(yù)算的社會(huì)性功能要求社會(huì)主體平等地共享國(guó)有資本收益，而不是拆除預(yù)算之間的“圍墻”從中獲取資金。因此，國(guó)資預(yù)算向社保基金預(yù)算劃轉(zhuǎn)資金不是無(wú)節(jié)制地索取，而是補(bǔ)充性質(zhì)的。

(三) 三本預(yù)算資金流轉(zhuǎn)科目法律規(guī)則的修正

對(duì)于預(yù)算編制、執(zhí)行以及會(huì)計(jì)明細(xì)核算來(lái)說(shuō)，政府收支分類(lèi)具有基礎(chǔ)性作用。自2007年以來(lái)我國(guó)推行政府收支分類(lèi)改革，以期準(zhǔn)確而清晰地反映政府收支活動(dòng)。就國(guó)資預(yù)算銜接法律機(jī)制構(gòu)建而言，仍有很多亟待解決的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：其一，其科目設(shè)置的缺位。如社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算科目中沒(méi)有設(shè)置相應(yīng)一從般公共預(yù)算以及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金調(diào)轉(zhuǎn)科目，僅在收入類(lèi)類(lèi)“社會(huì)保險(xiǎn)基金收入”*參見(jiàn)中華人民共和國(guó)財(cái)政部：《2015年政府收支分類(lèi)科目》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2015年，第150頁(yè)。，無(wú)法反應(yīng)出一般公共預(yù)算和國(guó)資預(yù)算調(diào)入資金使用的具體情況。再如一般公共預(yù)算調(diào)入國(guó)資預(yù)算的資金，對(duì)于一般公共財(cái)政預(yù)算來(lái)說(shuō)是“支出”，對(duì)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算來(lái)說(shuō)則是“收入”，事實(shí)上，在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中則沒(méi)有對(duì)應(yīng)科目。其二，科目設(shè)置的交叉和重疊。一般公共預(yù)算收入科目中非稅收入類(lèi)下的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入與國(guó)資預(yù)算收入科目中非稅收入類(lèi)下“其他國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入”完全重復(fù)?！吨醒雵?guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編報(bào)辦法》的通知(財(cái)企[2011]318號(hào))要求中央國(guó)有資本預(yù)算表編制過(guò)程中預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)包括“社會(huì)保障和就業(yè)”項(xiàng)，但對(duì)于劃轉(zhuǎn)至一般公共預(yù)算的支出并未設(shè)置相關(guān)科目。

實(shí)現(xiàn)三本預(yù)算的有效銜接，需要根據(jù)我國(guó)政府收支改革的總體要求對(duì)三本預(yù)算收支科目體系進(jìn)行調(diào)整。其一，建立國(guó)資預(yù)算收支流轉(zhuǎn)科目。考慮到其與一般公共預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的對(duì)接，按照可能發(fā)生的收支進(jìn)行設(shè)計(jì)。為了有效地將三本預(yù)算銜接，應(yīng)當(dāng)在中央和地方國(guó)資預(yù)算編制過(guò)程中設(shè)置劃轉(zhuǎn)一般公共預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的相關(guān)科目；其二，做好一般公共預(yù)算支出科目的“加減法”。在資本性支出科目方面，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革深化，尤其是2007年國(guó)資預(yù)算設(shè)立以后，一般公共預(yù)算的支出科目中基本沒(méi)有直接對(duì)國(guó)有企業(yè)的資本性支出科目設(shè)置，對(duì)企業(yè)在科技創(chuàng)新、出口退稅、獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼、貼息等方面實(shí)行無(wú)差別財(cái)政支持，即不考慮企業(yè)所有制形式，對(duì)所有企業(yè)在上述領(lǐng)域提供必要的財(cái)政支持。然而在費(fèi)用性支出方面，一般公共預(yù)算針對(duì)國(guó)有企業(yè)提供了“國(guó)有企業(yè)改制成本支出”科目設(shè)置。此外，還有“社會(huì)保障與就業(yè)”類(lèi)下的“企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)補(bǔ)助”科目以及“環(huán)境保護(hù)”類(lèi)下“職工分流安置”科目等。對(duì)于此類(lèi)支出，應(yīng)當(dāng)在一般公共預(yù)算中做“減法”予以刪除?？紤]到國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)改革過(guò)程成本需求很大，需要基于過(guò)渡性支出，所有可以設(shè)定一段“過(guò)渡期”，等待國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化改革基本完成時(shí)，再做相應(yīng)調(diào)整。總體上來(lái)說(shuō)，公共財(cái)政預(yù)算應(yīng)當(dāng)貫徹?zé)o差別原則，在不違背國(guó)際規(guī)則的前提下，對(duì)企業(yè)支持應(yīng)當(dāng)包括所有類(lèi)型，而不拘泥于國(guó)企；而國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算則以國(guó)有企業(yè)為主，特別是對(duì)大型國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力扶持的相關(guān)資本性支出，當(dāng)然此類(lèi)支出科目的設(shè)置也不宜追加資本金的方式運(yùn)作。具體到資本性支出上，公共預(yù)算在差別原則下，更要側(cè)重科技創(chuàng)新、中小企業(yè)等支出；而國(guó)資預(yù)算更應(yīng)該集中資金支持重點(diǎn)企業(yè)、重點(diǎn)行業(yè)。對(duì)于費(fèi)用性支出，要逐步以國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出為主，逐年減少公共財(cái)政預(yù)算支出中相關(guān)科目的數(shù)額，經(jīng)過(guò)兩到三年預(yù)算年度的過(guò)度，在公共財(cái)政預(yù)算支出中取消此類(lèi)科目(文宗瑜，2008:27-28)。

(四) 國(guó)有資本預(yù)算收入劃轉(zhuǎn)比例規(guī)則的設(shè)計(jì)

國(guó)資預(yù)算向一般公共預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算劃轉(zhuǎn)，一方面是彌補(bǔ)后兩者資金缺口的需要，實(shí)現(xiàn)國(guó)資預(yù)算的社會(huì)性功能，另一方面兼顧到國(guó)資預(yù)算的資本性功能，即滿(mǎn)足國(guó)有企業(yè)獨(dú)立市場(chǎng)地位的確立以及國(guó)有企業(yè)再投資以及發(fā)展的需要。因此，國(guó)資預(yù)算劃轉(zhuǎn)后兩本預(yù)算的比例并非越多越好，須以國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的資本性功能為底線(xiàn)。

第一，從國(guó)資預(yù)算的收益看，國(guó)資預(yù)算與一般公共預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的銜接本質(zhì)上是對(duì)國(guó)有企業(yè)資本收益的切割，切割過(guò)多則會(huì)對(duì)國(guó)有企業(yè)自身發(fā)展帶來(lái)資金的壓力與困難，而切割過(guò)少則難以滿(mǎn)足社會(huì)公眾對(duì)國(guó)有資本收益的預(yù)期，進(jìn)而導(dǎo)致國(guó)資預(yù)算社會(huì)性功能的落空。因此，劃轉(zhuǎn)比例的確定以國(guó)有企業(yè)是否能夠確保獨(dú)立的市場(chǎng)主體為界限，支持國(guó)有企業(yè)穩(wěn)步發(fā)展做大預(yù)算收益的“蛋糕”，為社會(huì)民生、公共財(cái)政以及社會(huì)保障提供強(qiáng)有力的資金支持。

第二，從國(guó)有企業(yè)再投資的角度，劃轉(zhuǎn)比例的高低直接關(guān)系到國(guó)有企業(yè)再投資能力的強(qiáng)弱。國(guó)有企業(yè)在投資能力取決了兩個(gè)因素，一方面國(guó)有企業(yè)稅后利潤(rùn)的留存，另一方國(guó)有企業(yè)將稅收留存利潤(rùn)多大程度用于在投資。在國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化過(guò)程中，政府不僅要逐步樹(shù)立國(guó)有企業(yè)獨(dú)立市場(chǎng)主體所應(yīng)有的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，還要求國(guó)有企業(yè)獲得應(yīng)有的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果,即獲得平均利潤(rùn)率,在此基礎(chǔ)上參照非國(guó)有企業(yè)的留利水平即可大致確定國(guó)有企業(yè)稅后利潤(rùn)的繳留比例。

第三，國(guó)有資本經(jīng)預(yù)算的社會(huì)性功能的實(shí)現(xiàn)力求適度。現(xiàn)實(shí)已經(jīng)不允許我們?cè)僮哂?jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代國(guó)有企業(yè)承載沉重社會(huì)責(zé)任的老路。廣泛而繁重的社會(huì)負(fù)擔(dān)不僅會(huì)使國(guó)有企業(yè)活力減弱，而且企業(yè)運(yùn)營(yíng)效率甚低，成為國(guó)有企業(yè)發(fā)展的桎梏。如果一般公共預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算無(wú)所節(jié)制地從國(guó)資預(yù)算中汲取資金，最終利益受損的只能是國(guó)家和全體人民。因此，如何把握國(guó)資預(yù)算銜接比例的度，使其社會(huì)性功能顯著發(fā)揮，即讓國(guó)有企業(yè)承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任，而不至于因過(guò)度的社會(huì)責(zé)任而使其喪失活力。

總之，一味強(qiáng)調(diào)國(guó)資預(yù)算的社會(huì)性功能，而忽視國(guó)資預(yù)算的資本性功能，必將導(dǎo)致竭澤而漁。國(guó)資預(yù)算銜接比例的設(shè)置以彌補(bǔ)一般公共預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的資金缺口為目標(biāo)，以國(guó)有企業(yè)獨(dú)立市場(chǎng)地位的確立以及企業(yè)自身發(fā)展為底線(xiàn)。

五、 結(jié) 語(yǔ)

國(guó)資預(yù)算不僅不關(guān)乎國(guó)有企業(yè)的改革與發(fā)展，同時(shí)還對(duì)社會(huì)保障功能的實(shí)現(xiàn)、政府職能的實(shí)現(xiàn)等領(lǐng)域影響深遠(yuǎn)。構(gòu)建國(guó)資預(yù)算的銜接法律規(guī)則是財(cái)政法定主義的題中之義,以剛性的法律規(guī)則代替彈性的政策博弈。鑒于此，以“功能—機(jī)制”為進(jìn)路,挖掘國(guó)資預(yù)算的資本性和社會(huì)性功能。國(guó)資預(yù)算的社會(huì)性功能成為其與一般公共預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算銜接的理論基點(diǎn)。值得強(qiáng)調(diào)的是，國(guó)資預(yù)算社會(huì)性功能的實(shí)現(xiàn)不是無(wú)節(jié)制的任意索取國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn),而應(yīng)以實(shí)現(xiàn)國(guó)有股東的剩余控制權(quán)以及國(guó)有企業(yè)發(fā)展資金需要的國(guó)資預(yù)算的資本性功能為底線(xiàn)。

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We should find out the missed or ignored elements during the discussion on state-owned capital operating budget function positioning. If the above flaw is tenable, then how to justify the function positioning of the state-owned capital management budget? On the basis of this, the arrangement of various budget rules could be clear. If the necessary links between budgets are not clear, how to scientifically and rationally design specific rules?

This article adopts data analysis, literature reorganization, historical induction as main research methods. Firstly, we reorganized the data that Ministry of Finance announced in the recent five years (2012-2015), discovering that the national capital budget links up initially with other budgets. But the rule remains not clear. Secondly, we reorganized the recent studies about state-owned capital management budget, finding that there are imperfections in these academic studies. So we advocated a return to the Chinese context; Thirdly, we reviewed the reform of Chinese fiscal budget and the state-owned enterprise, discovering the internal and external factors which influence the function of state-owned capital management budget.

When reorganizing the literature of state-owned capital management budget in recent years, we find that there is an extreme doubt on the function orientation of state-owned capital management budget, i.e., torning between for-profit and public. The key argumentation is always made in accordance to a three-step pattern, for example, “the maximum of capital, state-owned capital, the state-owned capital” or “enterprises, state-owned enterprises, and capital to maximize the syllogism of linear logic, ignore the reform of state-owned enterprises” and at the same time, ignores the “Chinese elements” and “Chinese context” of the government budget reform.

Without the Chinese context, we can’t understand the function of the state-owned capital management budget. When we playback the forty-year-history of the state-owned enterprise reform, we find out that the logical beginning to establish the state-owned capital management budget is the question that the state-owned shareholder’s surplus claim power and “the request-proxy” in the ever-changing state-owned enterprise. Based upon this, we proposed that the state-owned capital management budget has the capital function to realize the surplus claim power state-owned shareholder.

With the rapid economic development of society, especially in the context of the tension between the expansion of government functions and the limited financial resources, the conflict between the social security system and limited supply of fund shows a trend of expansion. These exogenous factors require that the function of state-owned capital operation budget should be extended from capital functions to social functions.

The limitations of tax, treasury and other government financial funding transfer the financial pressures to state-owned companies. Due to the nature of state-owned capital, state-owned enterprises and social responsibility, the state-owned capital operating budget has to get the social function that bridges the functions of the government and social security undertakings in the financing gap.

The capital and social function are not completely adversarial, but may be unified in some class ranks. The capital function realizes the state-owned shareholder surplus claim power, and guarantees price the increment is in the first cis-position. The social function satisfies the needs of country and the public.

Only when the capital function is guaranteed, it is possible to realize the social function. Otherwise, we cannot meet the public needs. We therefore try to construct a mechanism for the state-owned capital management budget, the general public budget, and the social insurance fund budge on the basis of the capital and social function. This method does not avoid the slight defect in the former analyses, but it provides an even more microscopic concrete solution to the problems in financial practice and the finance and taxation legal science.

The innovation of this article is that the former research pays more attention to the logical function of stratification plane, however, neglects the historical source. When reviewing the history, we found the crux and constructed the dual division on the state-owned capital management budget. Key words:budget law; State-owned capital operation budget; budget cohesion; function orientation; rules of design

■責(zé)任編輯：李 媛

Construction of State-owned Capital Operation Budget Cohesive Mechanism

DuKun

(Northwest University of Political Science and Law)

Building the law system of modern finance and tax paves the way for enhancing National governance capabilities. In response to this trend, the budget Act must be on the road to modernization. Although the positive interaction and rational convergence among the budget should be core to the budget Act, the description about the related rules remains extremely rough. In this situation, we have to wonder the question how to link up State-owned capital operation budget, general public budge and the social security fund.

10.14086/j.cnki.wujss.2017.01.006

D912.29；F8

A

1672-7320(2017)01-0036-14

2016-06-18

國(guó)家社科基金重大課題項(xiàng)目(14ZDC015)；西南政法大學(xué)研究生科研創(chuàng)新計(jì)劃博士重點(diǎn)項(xiàng)目(XZYJS2014011)

■作者地址：杜 坤，西北政法大學(xué)法治陜西建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心；陜西 西安 710063。Email：304868359@qq.com。