胡振光

(山東師范大學(xué) 歷史與社會發(fā)展學(xué)院 山東 濟(jì)南 250014)

“村改居”社區(qū)治理體制的變革與重構(gòu)

胡振光

(山東師范大學(xué) 歷史與社會發(fā)展學(xué)院 山東 濟(jì)南 250014)

“村改居”社區(qū)作為社會轉(zhuǎn)型過程中的一種社區(qū)類型，是城市化快速發(fā)展的產(chǎn)物，有著社區(qū)形態(tài)的過渡性、生活場域的二元性、居住人口的流動性和社區(qū)管理的復(fù)雜性等特征，因而成為基層社會治理創(chuàng)新的重點。在“村改居”社區(qū)，“黨政經(jīng)”一體的“混合型”傳統(tǒng)組織架構(gòu)這一弊端，造成黨組織權(quán)威弱化、自治組織地位虛化、集體經(jīng)濟(jì)組織功能異化，引發(fā)社區(qū)治理失序。以“政社分離”、“政經(jīng)分離”為標(biāo)志的治理改革，讓社區(qū)組織各歸其位、各司其職，在推動社區(qū)治理事務(wù)類別化與權(quán)責(zé)明晰化的同時，有助于基層權(quán)力的有效制衡與組織架構(gòu)的優(yōu)化整合，實現(xiàn)社區(qū)有效治理。

“村改居”社區(qū)；“政社分離”；“政經(jīng)分離”；社區(qū)治理

黨的十八屆五中全會提出“推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制?！碑?dāng)前，深化農(nóng)村綜合改革、創(chuàng)新基層社會治理成為推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容。其中，處于由農(nóng)村到城市蛻變中的“村改居”社區(qū)無疑最具代表性，更能透視當(dāng)前我國轉(zhuǎn)型社會的微觀治理圖景。

本文所言的“村改居”社區(qū)，主要是指通過變農(nóng)村戶口為城市戶口，居委會改為社區(qū)居委會所形成的社區(qū)。作為一種過渡型的社區(qū)，“村改居”一方面為城市發(fā)展消除了體制障礙，加快了城市化步伐，釋放了農(nóng)村生產(chǎn)環(huán)節(jié)的活力，帶來農(nóng)村財富的顯著增長，但另一方面“村改居”也是一項涉及社區(qū)組織架構(gòu)建設(shè)、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、群體利益整合、公共服務(wù)供給在內(nèi)的系統(tǒng)性治理工程，面臨著諸多治理難題，尤其是“黨政經(jīng)”一體的“混合型”社區(qū)治理架構(gòu)，嚴(yán)重影響社區(qū)建設(shè)與社區(qū)治理的有效開展。治理理論認(rèn)為“治理可以彌補國家管理和市場調(diào)控的不足，但是良好的治理也需要建立在一定的基礎(chǔ)之上，否則也可能存在治理失效”[1]。因此，重構(gòu)社區(qū)組織架構(gòu)，優(yōu)化社區(qū)治理體系是當(dāng)前“村改居”社區(qū)治理改革的重要目標(biāo)，也是基層治理面臨的新議題。

一、問題提出與研究述評

自滕尼斯提出“社區(qū)”的概念以來，無論是作為社會的微觀縮影，還是作為國家的治理單元[2]，圍繞社區(qū)的研究再也沒有遠(yuǎn)離過學(xué)者們的視野。既有研究中存在著從本體論和方法論兩個不同層面來理解“社區(qū)”的取向[3]。本體論層面上的社區(qū)研究是把“社區(qū)”作為一個客觀實在和相對獨立的研究主體和研究對象。在中國當(dāng)下的語境中，本體論層面上的社區(qū)研究試圖回答的關(guān)鍵問題：是否存在一個“共同體”意義上的“社區(qū)”？它的理論及現(xiàn)實意義何在？這類研究的背后都是把社區(qū)當(dāng)作具有積極意義的、客觀存在的實體或?qū)嶓w性概念。方法論意義上的社區(qū)研究并不將“社區(qū)”視為實體，而是其他社會力量互動博弈的“載體”和“容器”，最突出的特點是“見微知著”的“透視”功能——以社區(qū)來透視社會，其目的是“從社區(qū)著眼，來觀察社會、了解社會”，即通過對社區(qū)生活的觀察來“透視”其所關(guān)注的其他重要理論問題。

由于“村改居”社區(qū)是我國一種獨特的社區(qū)類型且產(chǎn)生時間較短，學(xué)界近年來才予以關(guān)注。概括而言，目前學(xué)界主要從“現(xiàn)象取向”、“成就取向”以及“問題取向”三個維度對“村改居”社區(qū)治理進(jìn)行研究：

一是關(guān)于“村改居”社區(qū)治理的整體性研究。學(xué)界普遍認(rèn)為，“村改居”社區(qū)是我國城市化快速推進(jìn)與城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)現(xiàn)實矛盾之間的產(chǎn)物，而“村改居”的實施則是行政力量、市場力量、社區(qū)力量多方力量互動的結(jié)果，是一項涉及基層社區(qū)建設(shè)、集體資產(chǎn)處理、居民身份轉(zhuǎn)換、公共服務(wù)延伸等問題的系統(tǒng)性工程?！按甯木印辈坏婕暗缴鐓^(qū)居委會的建設(shè)問題[4]，也涉及到集體經(jīng)濟(jì)改制和集體資產(chǎn)分割[5]，還對社區(qū)文化和居民心態(tài)有重要影響[6]。

二是關(guān)于“村改居”社區(qū)治理成效的研究。有學(xué)者指出，“村改居”使完成了居住地轉(zhuǎn)換和職業(yè)轉(zhuǎn)換的人們獲得了制度化的確認(rèn)，增進(jìn)了城市特質(zhì)并增強了城市的競爭力，是現(xiàn)代化進(jìn)程的重要體現(xiàn)，有利于形成現(xiàn)代社區(qū)文化和社區(qū)認(rèn)同，重構(gòu)社區(qū)關(guān)系，創(chuàng)新社區(qū)治理體制[7]，并且“村改居”對于促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，加速城市公共服務(wù)向農(nóng)村地區(qū)的延伸，推動公共服務(wù)的均等化大有裨益[8]。

三是關(guān)于“村改居”社區(qū)治理問題的研究。有研究者指出，“村改居”社區(qū)作為一種過渡性社區(qū)，面臨著單純的城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)更多的困難和問題。“村改居”社區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展面臨發(fā)展瓶頸，社區(qū)黨組織和居委會面臨諸多現(xiàn)實職能困境[9]，“村改居”社區(qū)面臨的是一種“分割”的制度困境[10]，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村倫理喪失，也意味著社會資本的流失，對傳統(tǒng)生活和居住習(xí)慣的破壞[11]。總之，“村改居”更多的是一種“被動城市化”邏輯的體現(xiàn)[12]，而非社區(qū)居民的主動選擇，因此“村改居”社區(qū)秩序需要重新整合，有序推進(jìn)農(nóng)民的市民化。

綜上所述，目前大多數(shù)研究都關(guān)注到“村改居”社區(qū)治理問題，主要集中在“村改居”與城市化的關(guān)系、“村改居”社區(qū)的居委會建設(shè)、集體資產(chǎn)、社區(qū)文化與社區(qū)認(rèn)同等。正如上文所言，“村改居”是一項系統(tǒng)性工程，“村改居”社區(qū)的治理受多種因素的影響，而關(guān)鍵在于社區(qū)治理架構(gòu)，即社區(qū)組織的角色分工與功能定位問題。因此，理清社區(qū)組織的邊界與分工關(guān)系，也就找到了“村改居”社區(qū)治理的突破口。

二、“村改居”社區(qū)的獨特樣態(tài)

在工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，“村改居”社區(qū)無論是從村容面貌、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，還是從居民個體的生產(chǎn)生活方式、收入結(jié)構(gòu)都發(fā)生了很大的改變，已經(jīng)離傳統(tǒng)鄉(xiāng)村越來越遠(yuǎn)，向現(xiàn)代都市越走越近，城鄉(xiāng)一體化端倪初現(xiàn)并迅速發(fā)展。“村改居”社區(qū)雖然具有一般社區(qū)的基本特征，然而作為城市化進(jìn)程中的新事物，又有自己特有的規(guī)定性，它既是古老歷史的遺物，又像是快速城市化過程中新生的活體，與城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)不同，有其獨特的社區(qū)樣態(tài)和運轉(zhuǎn)邏輯。

(一)社區(qū)形態(tài)的過渡性

“村改居”社區(qū)由于受到城市工商業(yè)發(fā)展效應(yīng)外溢的影響，逐漸擺脫了傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，開始向二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，隨之改變的是大量農(nóng)用土地被用來進(jìn)行工業(yè)建設(shè)和商業(yè)開發(fā)，村莊發(fā)生巨大變化，大部分的農(nóng)業(yè)耕地紛紛建起廠房。至于村民自己的宅基地，每個家庭都盡其所能的利用這“一畝三分地”蓋起樓房，但缺乏規(guī)劃導(dǎo)致社區(qū)顯得雜亂無章，形成了“村改居”社區(qū)“半城半鄉(xiāng)”的過渡型景觀，具有明顯的城鄉(xiāng)過渡性。

(二)生活場域的二元性

“村改居”社區(qū)在受到現(xiàn)代城市文化巨大影響的同時，還留有傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)的諸多特點，具有明顯的城鄉(xiāng)二元性：一是在社區(qū)組織結(jié)構(gòu)、管理方式、管理思維等方面雖然逐步向城市社區(qū)靠近看齊，但仍帶有農(nóng)村社區(qū)的深刻印記，留有農(nóng)村社區(qū)的管理方式和治理特點。二是居民的生活方式和交際網(wǎng)絡(luò)帶有明顯的傳統(tǒng)和現(xiàn)代的交叉性?！按甯木印鄙鐓^(qū)居民大都由農(nóng)民轉(zhuǎn)變而來，他們雖然在居住環(huán)境和物質(zhì)生活方面與城市非常接近，但是作為非物質(zhì)層面的思想觀念和生活習(xí)慣還保留著農(nóng)村社會的深厚印痕，大多數(shù)居民的社會交往仍處于“半熟人社會”關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中[13]。

(三)居住人口的流動性

與農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)相比，“村改居”社區(qū)具有人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜，人口流動性強的特點，一是原社區(qū)居民逐漸分化為不同的階層群體。經(jīng)濟(jì)條件優(yōu)越的居民大都移居到現(xiàn)代城市社區(qū)，但保留著原來的“村籍”，擁有宅基地并享受集體經(jīng)濟(jì)股份分紅，其余居民的收入來源大都依靠房屋出租，社會轉(zhuǎn)型帶來的階層分化十分明顯。二是日益增加的外來人員?！按甯木印鄙鐓^(qū)中本地人口與外地人口嚴(yán)重倒掛現(xiàn)象突出，社區(qū)內(nèi)部不同群體之間界限分明，本地人與外地人，不同地域的外地人之間，交往頻度低、交往層次淺。

(四)社區(qū)治理的復(fù)雜性

“村改居”社區(qū)由于特殊的地域和歷史因素的限制，社區(qū)公共資源的投入開發(fā)和公共空間的拓展明顯不足，加上社區(qū)居住人員的異質(zhì)性大，流動性強，復(fù)雜性高，給社區(qū)管理——社會治安、環(huán)境衛(wèi)生等方面帶來諸多問題。另外，社區(qū)管理體制的轉(zhuǎn)換和銜接問題也是“村改居”社區(qū)面臨的重要困難，目前的“村改居”社區(qū)，黨組織、村委會和集體經(jīng)濟(jì)管理組織基本上是“三塊牌子，一套人馬”。“三位一體”的治理架構(gòu)是大多數(shù)“村改居”社區(qū)的實際管理運行狀態(tài)，這種混合型管理體制，使得基層治理事務(wù)糾葛在一起，極易引發(fā)矛盾。

三、“村改居”社區(qū)“混合型”治理架構(gòu)的異化

“村改居”社區(qū)的特殊性體現(xiàn)在社區(qū)構(gòu)成的多樣性與社區(qū)治理的復(fù)雜性。居民群體分化、經(jīng)濟(jì)利益爭奪、價值觀念多元以及外來人口的大量涌入，使得社區(qū)治理面臨著前所未有的新情況，傳統(tǒng)的社區(qū)治理架構(gòu)顯然難以應(yīng)對這種復(fù)雜的基層治理局面。

社區(qū)治理架構(gòu)是指社區(qū)組織機構(gòu)為了實現(xiàn)一定的社區(qū)發(fā)展目標(biāo)和社區(qū)工作規(guī)劃，實施治理的一整套組織體系及運轉(zhuǎn)模式，是社區(qū)治理的組織體系、職能權(quán)限劃分和治理方式、工作方法的總和。所謂“混合型”治理架構(gòu)，是指在傳統(tǒng)的社區(qū)治理體制下，“村改居”社區(qū)的黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織 “三塊牌子，一套人馬”，形成“黨政經(jīng)”混為一體的捆綁式治理架構(gòu)。這種“混合型”治理架構(gòu)在組織設(shè)置、人員安排方面高度重合，在實際運作過程中“黨政不分”、“政經(jīng)不分”，相互掣肘、矛盾重重，混淆了社區(qū)組織的原初角色定位與功能發(fā)揮，既不利于公共事務(wù)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)的專業(yè)化管理，也容易引發(fā)社區(qū)治理體系混亂與個人集權(quán)，導(dǎo)致社區(qū)治理偏差和社區(qū)治理失序。

圖1 “混合型”社區(qū)治理架構(gòu)

(一)社區(qū)黨組織的權(quán)威弱化

社區(qū)黨組織作為黨在基層社會的存在方式和領(lǐng)導(dǎo)力量，在社區(qū)組織體系居于核心地位，具有較高的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。但是實際的社區(qū)生活中，由于制度機制建設(shè)的缺位和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中消極、誘惑因素的干擾，社區(qū)黨建出現(xiàn)一系列偏差：一是黨組織的功能偏差。在“黨政經(jīng)”混合的組織架構(gòu)體系下，社區(qū)黨組織書記兼任經(jīng)聯(lián)社社長，在巨大經(jīng)濟(jì)利益的吸引下，原本領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)群眾的黨組織極易演化為單純追求經(jīng)濟(jì)利益的工具；二是黨員干部的行為偏差。原本作為社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者的黨組織負(fù)責(zé)人，出現(xiàn)利益導(dǎo)向偏差，其行動邏輯是只關(guān)心集體資產(chǎn)經(jīng)營和股金收益分紅，而忽視基層黨建、社區(qū)自治和社區(qū)服務(wù)，成為單純的社區(qū)經(jīng)濟(jì)利益代理人；三是黨組織換屆選舉的目的偏差。社區(qū)選舉的目的不再是為社區(qū)群眾服務(wù)，而變質(zhì)為爭取集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，以獲取更多的個人收益；四是黨組織生活偏差。日常的黨員生活會變成單純討論集體收益分紅的股東會，這實質(zhì)上變相地造成集體經(jīng)濟(jì)組織綁架社區(qū)黨組織。上述種種偏差嚴(yán)重影響黨組織作為社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)核心的形象和地位，損害其在基層社會的領(lǐng)導(dǎo)力和凝聚力，進(jìn)一步弱化了社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。

(二)居委會的自治地位虛化

“村改居”社區(qū)在組織體系方面有自身的特殊性和復(fù)雜性。在組織架構(gòu)方面，社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、社區(qū)工作站(社區(qū)服務(wù)中心)和集體經(jīng)濟(jì)組織共同作為社區(qū)內(nèi)部的正式組織存在形式，但是混合型治理體制下，社區(qū)居委會的自治地位明顯虛化，主要有兩方面的原因。從客觀原因來看，社區(qū)居委會雖然名義上是歸屬于居民自治的功能定位，但實際運行中卻主要是作為上級政令傳達(dá)的窗口，負(fù)責(zé)處理政府部門分配的各項事務(wù)，所謂“上面千條線、下面一根針”，面對紛繁復(fù)雜的行政任務(wù)，居委會有限的人力、物力和時間難以顧及社區(qū)自治。從主觀原因來看，“政經(jīng)分離”之前，居委會與經(jīng)聯(lián)社為同一班管理人員，絕大多數(shù)的居委會主任兼任經(jīng)聯(lián)社社長，居委會成員兼任經(jīng)聯(lián)社成員。對大多數(shù)社區(qū)干部來說，開展土地出租、經(jīng)營集體資產(chǎn)顯然比服務(wù)社區(qū)居民更具吸引力，在實踐中也容易導(dǎo)致宗族勢力通過操縱選舉，扶植代理人競選社區(qū)干部攫取利益。然而一旦社區(qū)干部在集體資產(chǎn)管理交易、財務(wù)開支或利益分配等關(guān)系社區(qū)居民核心利益方面出現(xiàn)問題，就會影響到社區(qū)居委會的正常工作，這實質(zhì)上是集體經(jīng)濟(jì)組織綁架了自治組織。主客觀兩方面因素的疊加導(dǎo)致“村改居”社區(qū)居委會的自治地位嚴(yán)重虛化，影響社區(qū)治理成效。

(三)集體經(jīng)濟(jì)組織的功能異化

縱觀集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷程，其主要擔(dān)負(fù)著發(fā)展經(jīng)濟(jì)、股份分紅和提供農(nóng)村公共產(chǎn)品三大職能，但是傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟(jì)組織形式和經(jīng)營方式導(dǎo)致其功能異化。首先，從產(chǎn)權(quán)形態(tài)與組織形式來看，經(jīng)聯(lián)社管理人員多由社區(qū)居委會成員擔(dān)任，他們既是集體經(jīng)濟(jì)的所有者，又是集體資產(chǎn)的管理者、經(jīng)營者，所有權(quán)與管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)沒有分離，在此情況下的鄉(xiāng)村工商業(yè)形態(tài)，已經(jīng)難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的需要；其次，從經(jīng)營方式來看，“黨政經(jīng)”混合下的集體經(jīng)濟(jì)組織，缺乏專業(yè)的經(jīng)營知識和獨立的經(jīng)營團(tuán)隊，導(dǎo)致大量的集體資產(chǎn)只能以土地出租、廠房出租的簡單形式進(jìn)行經(jīng)營，難以實現(xiàn)資產(chǎn)的集約化和有效增值；再次，從組織功能來看，集體經(jīng)濟(jì)組織理應(yīng)成為專業(yè)的市場主體，參與市場競爭，但是作為“集體”的屬性決定著其仍要承擔(dān)絕大部分的社區(qū)公共事務(wù)管理和公益事業(yè)發(fā)展費用，集體經(jīng)濟(jì)如何立足自身的內(nèi)生性發(fā)展并參與市場多元化競爭方面依然存在著多重困境。最后，“村改居”社區(qū)大多數(shù)位于發(fā)達(dá)城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部，大量的外來人口的涌入勢必帶來社區(qū)公共費用的劇增，雖然社區(qū)會收取相應(yīng)的外來人員管理費，但仍需集體經(jīng)濟(jì)收益承擔(dān)一部分，相當(dāng)于原本只屬于當(dāng)?shù)厝说摹袄娴案狻眳s要額外切分一部分出去，由此引發(fā)本地人與外地人之間的矛盾。

四、社區(qū)治理架構(gòu)變革：“政社分離”與“政經(jīng)分離”

推進(jìn)社區(qū)有效治理，是基層社會在發(fā)展中所要追求和實現(xiàn)的重要目標(biāo)?！按迓涞慕K結(jié)必然伴隨產(chǎn)權(quán)的變動和社會網(wǎng)絡(luò)的重組，期間必然伴隨著激烈的利益和價值沖突，如何建立一種超越‘零和博弈’的新的合作和整合機制是新的社區(qū)形成的關(guān)鍵所在”[14]。實現(xiàn)社區(qū)有效治理，促進(jìn)基層社會發(fā)展的關(guān)鍵，關(guān)鍵是變革“混合型”社區(qū)治理架構(gòu)，完善社區(qū)治理體系，改善公共服務(wù)供給機制。以“政社分離”與“政經(jīng)分離”為標(biāo)志的治理改革，目的在于讓社區(qū)組織相互分離與分開運作，促進(jìn)社區(qū)治理的事務(wù)類別化與權(quán)責(zé)明晰化，通過“分權(quán)”與“限權(quán)”的制度建設(shè)，確保社區(qū)組織各歸其位、權(quán)責(zé)對等。

(一)“政社分離”：權(quán)責(zé)對等、自治回歸

所謂“政社分離”，也稱為“居站分社”，指的是成立社區(qū)服務(wù)中心(社區(qū)服務(wù)站)，實現(xiàn)政府公共服務(wù)向社區(qū)延伸，承擔(dān)原先附加在社區(qū)居委會身上的行政事務(wù)，使居委會真正回歸自治組織地位的制度舉措。按照“政社分離”的制度設(shè)計，社區(qū)居委會和社區(qū)服務(wù)中心實行組織和人員的雙分離。

一是組織分離。設(shè)立社區(qū)服務(wù)中心，承接包括社會保障、計劃生育、戶籍辦理、治安管理等社區(qū)公共服務(wù)。社區(qū)服務(wù)中心的設(shè)置，按照便于服務(wù)、便于管理、便于自治的原則，綜合社區(qū)面積、地域性、認(rèn)同感等因素，采取“多社區(qū)一中心”、“一社區(qū)多中心”和“一社區(qū)一中心” 等模式設(shè)置，實現(xiàn)便利性與廣覆蓋的有效結(jié)合。二是人員分離。社區(qū)服務(wù)中心工作人員由地方政府統(tǒng)一招聘政府雇員，原則上不由居委會成員兼任。這樣，社區(qū)服務(wù)中心專門為社區(qū)居民提供各類公共服務(wù)，社區(qū)居委會則從應(yīng)對上級繁雜的行政事務(wù)中解放出來，成為社區(qū)人口再組織化和居民自治的重要組織平臺，城市化進(jìn)程中社區(qū)公共服務(wù)的生產(chǎn)者和供應(yīng)者，原住村民和進(jìn)城農(nóng)民工融入城市并轉(zhuǎn)變?yōu)樾率忻竦闹匾M織平臺。

長久以來，作為基層自治組織的居委會，實際上一直是作為政府的“一條腿”在開展工作，這種情形被稱為“社區(qū)組織的行政化”[15]。社區(qū)居委會的這種行政化傾向，嚴(yán)重偏離了其作為自治組織的組織屬性與功能定位?！罢绶蛛x”主要是解決社區(qū)居委會在實際工作中行政事務(wù)較多，自治功能異化的問題，同時也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化的重要舉措?！按甯木印鄙鐓^(qū)由農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)變而來，“村改居”后，需要實現(xiàn)城市公共服務(wù)向農(nóng)村社區(qū)的逐步延伸，促進(jìn)農(nóng)村居民享有和城鎮(zhèn)居民大體相等的基本公共服務(wù)和社會福利，逐步實現(xiàn)公共服務(wù)的城鄉(xiāng)均等化。通過實施“政社分離”，設(shè)置社區(qū)服務(wù)中心，實現(xiàn)社區(qū)自治功能和街道行政服務(wù)功能的分離，進(jìn)一步了優(yōu)化基層公共服務(wù)供給體系，推動了基層社區(qū)治理的精細(xì)化和高效化。

(二)“政經(jīng)分離”：各歸其位、有效制衡

按照“政經(jīng)分離”的制度設(shè)計，社區(qū)黨組織、居委會與經(jīng)聯(lián)社實行“選民分離、職能分離、人員分離、議決分離、賬目資產(chǎn)分離”，簡稱“五分離”，從制度設(shè)計上劃分三類組織的職責(zé)權(quán)限，保證三類組織各歸其位、各司其職。

一是選民分離。社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)成員由所在黨組織中具有選舉權(quán)的黨員選舉產(chǎn)生；社區(qū)居民委員會領(lǐng)導(dǎo)成員由具有選民資格的居民選舉產(chǎn)生；集體經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)導(dǎo)成員由具有選舉資格的社員股民選舉產(chǎn)生，并將集體經(jīng)濟(jì)組織成員任期從3年改為5年。二是職能分離。黨組織承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)、引導(dǎo)和監(jiān)督職能，職責(zé)是夯實黨務(wù)、落實政務(wù)、創(chuàng)新服務(wù)、強化監(jiān)督；自治組織回歸社會管理、服務(wù)，職責(zé)是強化社區(qū)建設(shè)、發(fā)展社工隊伍、培育社會組織、提高居民幸福感；經(jīng)濟(jì)組織回歸集體資產(chǎn)經(jīng)營管理，并利用集體資產(chǎn)交易平臺和集體資產(chǎn)監(jiān)督平臺發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，職責(zé)是明確集體經(jīng)濟(jì)和社員股東權(quán)益邊界、應(yīng)用集體資產(chǎn)交易平臺和集體經(jīng)濟(jì)財務(wù)監(jiān)管平臺、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。三是人員分離。對黨組織、自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織的干部選任、撤免、任期、職責(zé)、考評、考核、薪酬等方面進(jìn)行分離管理。社區(qū)黨組織書記不能兼任經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)導(dǎo)成員，以便其發(fā)揮對社區(qū)居委會和集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督作用；村(居)委委員不能再與經(jīng)濟(jì)組織成員交叉任職，也不再直接參與集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營活動，各組織有各自的工作架構(gòu)和人員。四是議決分離。制定各組織的議事規(guī)則，清晰界定社區(qū)黨組織、自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織和其他組織的職責(zé)和任務(wù)，明確各組織民主議事決策程序及開支審批權(quán)限，確保各個組織按照各自職能規(guī)范運作。五是賬目資產(chǎn)分離。開展集體資產(chǎn)確權(quán)登記，理順集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，將非經(jīng)營性資產(chǎn)確權(quán)登記在自治組織名下，將經(jīng)營性資產(chǎn)確權(quán)登記在集體經(jīng)濟(jì)組織名下，所有的經(jīng)營性資金和財務(wù)必須納入農(nóng)村財務(wù)監(jiān)管平臺進(jìn)行管理。同時分設(shè)行政賬和經(jīng)濟(jì)賬，實行資產(chǎn)、賬務(wù)和核算分離。

圖2 “分離—整合”型社區(qū)治理架構(gòu)

在新的社區(qū)組織架構(gòu)體系中，三類組織的代表構(gòu)成和服務(wù)對象非常明晰。社區(qū)黨組織是社區(qū)組織和社區(qū)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，領(lǐng)導(dǎo)整個社區(qū)，日常的黨組織生活覆蓋全體黨員，只是在換屆選舉方面，分為有選舉權(quán)的黨員和沒有選舉權(quán)的黨員，有選舉權(quán)的黨員由當(dāng)?shù)鼐用顸h員和回遷的居民黨員，這部分黨員即是俗稱的“本地人”黨員，沒有選舉權(quán)的黨員為“兩新”組織黨員和流動黨員，這部分黨員即是俗稱的“外地人”黨員，這樣的規(guī)定也是一種基于平衡本地人與外地人的現(xiàn)實利益的考慮或是妥協(xié)。社區(qū)居委會作為社區(qū)自治和社區(qū)服務(wù)的主體，其服務(wù)對象范圍最為寬泛，包括本地人和外地人在內(nèi)的整體人群。集體經(jīng)濟(jì)組織則明確由具有股份分紅權(quán)的當(dāng)?shù)鼐用襁x舉組成。這樣，可能引發(fā)眾多矛盾的“黨政經(jīng)”混合架構(gòu)，被重構(gòu)的組織體系和明晰的功能劃分消解了，即使最有可能也最易引發(fā)基層矛盾的集體經(jīng)濟(jì)收益分配問題，也被限定到集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部解決，確保了某個組織內(nèi)部出現(xiàn)問題不至于影響整個社區(qū)的正常運轉(zhuǎn)。實現(xiàn)了“社區(qū)的重新組織化，建構(gòu)起多主體在公共事務(wù)治理中互動、博弈、合作”[16]的格局，成為“村改居”社區(qū)走向良治的關(guān)鍵舉措。

五、基層治理權(quán)力的合理分化與有效制衡

“政社分離”和“政經(jīng)分離”推動了“村改居”社區(qū)治理架構(gòu)的完善。首先，維護(hù)了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位和權(quán)威。社區(qū)黨組織從直接管理社區(qū)事務(wù)轉(zhuǎn)為領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督社區(qū)事務(wù)，即領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督社區(qū)居委會依法開展社區(qū)自治，領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督集體經(jīng)濟(jì)組織依法管理經(jīng)營集體資產(chǎn)，從直接管理變?yōu)殚g接監(jiān)督，有利于更好的體現(xiàn)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位和維護(hù)黨組織的權(quán)威，提高其向心力、凝聚力。其次，讓渡了社區(qū)自治空間。“政社分離”與“政經(jīng)分離”實施以后，居委會從處理行政事務(wù)和集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)中抽身出來，回歸自我管理、自我服務(wù)的社區(qū)自治領(lǐng)域中，可以充分發(fā)揮其了解社區(qū)居民(包括外來人口)需求，提供便民服務(wù)的獨特優(yōu)勢，依托社區(qū)服務(wù)中心，聯(lián)系社會組織，更好的服務(wù)社區(qū)居民。在引導(dǎo)社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)，帶領(lǐng)社區(qū)居民開展社區(qū)活動的同時，培養(yǎng)社區(qū)居民的融入感和歸屬感，促使社區(qū)走向生活共同體。再次，推進(jìn)了集體經(jīng)濟(jì)的市場化進(jìn)程，“政社分離”打碎舊的“政經(jīng)一體”的管理體制，同時借助于集體資產(chǎn)交易平臺和集體資產(chǎn)財務(wù)監(jiān)管平臺，進(jìn)一步規(guī)范了集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理，建立起符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求的，面向更廣闊市場的集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營體系，必將促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。最后，優(yōu)化了社區(qū)服務(wù)體系，社區(qū)服務(wù)中心的設(shè)立改善了公共服務(wù)供給體系，進(jìn)一步促進(jìn)了“村改居”社區(qū)管理體制向城市社區(qū)的靠攏，有利于推動城鄉(xiāng)公共服務(wù)的一體化進(jìn)程。

進(jìn)一步來看，“村改居”社區(qū)治理體制變革，在推動社區(qū)治理事務(wù)類別化與權(quán)責(zé)明晰化的同時，有助于基層權(quán)力的有效制衡與組織架構(gòu)的優(yōu)化整合，使社區(qū)治理架構(gòu)更為合理、更加科學(xué)。一是服務(wù)社區(qū)居民、滿足多元需求?！罢绶蛛x”與“政經(jīng)分離”的改革是從社區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀和居民實際需求出發(fā)，調(diào)整社區(qū)治理的組織架構(gòu)、運作模式，以適應(yīng)“村改居”后基層民主政治建設(shè)、基層自治事務(wù)開展、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢，更好的照顧到不同身份居民群體(黨員、居民、股民、外來人口)的權(quán)益利益，滿足不同群體的多樣需求，有利于消除城鄉(xiāng)二元制度，并尋求實現(xiàn)制度整合。二是優(yōu)化治理架構(gòu)、組織各歸其位?！罢绶蛛x”和“政經(jīng)分離”后，建立社區(qū)服務(wù)中心，完善社區(qū)服務(wù)平臺，建設(shè)集體資產(chǎn)交易平臺和集體財務(wù)監(jiān)管平臺，加強集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營監(jiān)管，同時設(shè)立“黨政經(jīng)”聯(lián)席會議制度，定期商討社區(qū)重要事務(wù)，防止出現(xiàn)因組織分離導(dǎo)致相互掣肘，影響社區(qū)治理體系有效運轉(zhuǎn)情況的發(fā)生，實現(xiàn)了組織架構(gòu)的優(yōu)化。三是職權(quán)責(zé)任對等、權(quán)力有效制衡。通過打破原先“黨政經(jīng)”混合的治理體制，按照社區(qū)組織的原有屬性，重新明晰社區(qū)組織的權(quán)責(zé)界限，理順組織關(guān)系、明確組織職能，使之目標(biāo)清晰、權(quán)責(zé)對等、各司其職、有效制衡，為社區(qū)治理提供穩(wěn)固的治理架構(gòu)和組織保障。

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[責(zé)任編輯：吳曉紅]

Reformation and Reconstruction of the Governance System of Urban Communities Originating from Rural Villages

HU Zhen-guang

(School of History and Social Development, Shandong Normal University, Jinan 250014, China)

Urban communities originating from rural villages as a special type of community in the process of social transition, result from the acceleration of urbanization. These communities are characterized by their transitionality in terms of community form, being simultaneously rural and urban, mobility of the residents and the complexity of community governance, and therefore become the focus of the innovation of community governance in grassroots level. In urban communities originating from rural villages, the defects in the former mode of governance integrating party leadership, administration and economy lead to the weakening of party authority, the decline of autonomy, the alienation of collective function in economic organization and the chaos in community governance. The reformation of community governance featuring “separation of government administration and community governance” and “separation of government administration and economy” restores the due power of communities and clearly define their duties. In the course of categorizing and defining duties and responsibilities, check and balance of power in the grassroots level and the optimal integration of organizational structure can be improved, promoting the effective community governance.

urban communities originating from rural villages; separation of government administration and community governance; separation of government administration and economy; community governance

2016-10-11

國家社科基金重點項目“公共性視閾下城鄉(xiāng)基層社會治理機制創(chuàng)新研究”(14AZD046); 山東師范大學(xué)青年教師科研項目(人文社科類)“社區(qū)治理的多主體結(jié)構(gòu)及合作機制研究”

胡振光(1986-)，男，山東臨沭人，講師，社會學(xué)博士，研究方向：社會政策與社會治理。

C916

A

1672-1101(2016)06-0028-06