李澤泉

(浙江科技學(xué)院 馬克思主義學(xué)院,杭州 310023)

中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的歷史考察

李澤泉

(浙江科技學(xué)院 馬克思主義學(xué)院,杭州 310023)

中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)經(jīng)歷了起步、正式形成、全面加速、全面提高等四個(gè)時(shí)期,形成了較為完備的法規(guī)體系、立法體系、守法體系、執(zhí)法體系,積累了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的寶貴經(jīng)驗(yàn)：必須以馬克思主義為指導(dǎo),與黨的路線、方針、政策相配套;必須從黨情出發(fā),始終圍繞黨的建設(shè)中心工作開(kāi)展;必須融入黨建整體,作為黨的建設(shè)偉大工程的一部分;必須與國(guó)家法律體系建設(shè)相配套,與依法治國(guó)相銜接。

中國(guó)共產(chǎn)黨;黨內(nèi)法規(guī)建設(shè);歷史分期;體系構(gòu)成;經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)因其在黨的建設(shè)中發(fā)揮著規(guī)范、常態(tài)和長(zhǎng)效的作用,構(gòu)成了黨的制度建設(shè)的重要組成部分。中國(guó)共產(chǎn)黨在跌宕起伏的長(zhǎng)期發(fā)展歷程中,根據(jù)不同時(shí)期面臨的形勢(shì)和所擔(dān)負(fù)的中心任務(wù),在不同程度上,以不同的方式開(kāi)展了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。盡管由于時(shí)代場(chǎng)景的迥異而使黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)留下深刻的歷史烙印,但中國(guó)共產(chǎn)黨因時(shí)、因地、因事而開(kāi)展的特色鮮明、成就顯著和經(jīng)驗(yàn)豐富的法規(guī)建設(shè)歷史,無(wú)論是對(duì)黨加強(qiáng)和改進(jìn)制度治黨和依規(guī)治黨,從系統(tǒng)性制度化層面上推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨和黨的建設(shè)新的偉大工程,還是對(duì)黨更好地實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)和依法執(zhí)政,確保黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安,完成黨的階段性目標(biāo)和歷史使命,都具有重大的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。因此,近年來(lái)國(guó)內(nèi)諸多學(xué)者從不同方面對(duì)此展開(kāi)了研究[1-8]。筆者借鑒學(xué)者們的相關(guān)研究成果,遵循歷史發(fā)展脈絡(luò)，通過(guò)文獻(xiàn)研讀后的深入思考,從黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的歷史分期、黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)體系的構(gòu)成、黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)三方面,對(duì)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的歷史進(jìn)行邏輯和理論的考察。

1 中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的歷史分期

按照95年來(lái)建黨管黨治黨歷程的不同時(shí)期，以及黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的形式和內(nèi)容的差異,中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的歷程可分為起步、正式形成、全面提速和全面提高四個(gè)時(shí)期。

1.1 黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的起步階段(1921—1938)

在這一階段,中國(guó)共產(chǎn)黨沒(méi)有明確提出黨內(nèi)法規(guī)字眼,沒(méi)有系統(tǒng)思考和建設(shè)黨內(nèi)法規(guī),對(duì)黨內(nèi)的規(guī)章建設(shè)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是表現(xiàn)在黨章建設(shè)上。中國(guó)共產(chǎn)黨第一次全國(guó)代表大會(huì)雖然沒(méi)有正式通過(guò)黨章,但通過(guò)了第一部黨綱,就黨員條件、黨的組織和紀(jì)律、黨的地方組織與中央的關(guān)系等方面作出了一系列事實(shí)上的約法定制。中國(guó)共產(chǎn)黨第二次全國(guó)代表大會(huì)正式通過(guò)了第一部黨章。二大之后這一時(shí)期召開(kāi)的黨的三大、四大、五大、六大共四次全國(guó)代表大會(huì)都對(duì)黨章進(jìn)行了討論修改,對(duì)黨章有關(guān)規(guī)定進(jìn)行修訂和完善。黨章是黨內(nèi)憲法和根本大法,是全黨各級(jí)黨組織和廣大黨員活動(dòng)和言行所遵循的基本規(guī)章制度，對(duì)黨章制定和修改的高度關(guān)注,彰顯了黨對(duì)法規(guī)建設(shè)的重視。二是表現(xiàn)在土地革命時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)上。土地革命時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)主要以“決議案”“條例”等形式出現(xiàn),內(nèi)容涉及黨員接收及管理、黨的各級(jí)組織及其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、黨組織的派出機(jī)構(gòu)、黨內(nèi)選舉及黨內(nèi)監(jiān)督等,如《黨的組織問(wèn)題議決案》(1927)、《中央通告第五號(hào)——巡視條例》(1928)、《中央巡視條例》(1931)等。除此以外,這一時(shí)期的大量黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容散見(jiàn)于決定、通知、通告、指示信等非法規(guī)性文件中。這一時(shí)期的復(fù)雜的生存環(huán)境和艱巨的斗爭(zhēng)任務(wù)決定了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)在內(nèi)容上不可能完全統(tǒng)一,在時(shí)效上不可能連續(xù)和穩(wěn)定,在形式上不可能很規(guī)范,這也是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)走向成熟的必經(jīng)階段。

1.2 黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的正式形成階段(1938—1978)

1938年9月26日,中央政治局成立中央規(guī)則起草委員會(huì),中國(guó)共產(chǎn)黨首次有了負(fù)責(zé)黨內(nèi)法規(guī)事務(wù)的專門機(jī)構(gòu)。在同年10月召開(kāi)的黨的第六屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議上,毛澤東第一次提出了“黨內(nèi)法規(guī)”概念,劉少奇提出了黨規(guī)黨法的說(shuō)法。毛澤東指出:“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌,除了上述四項(xiàng)最重要的紀(jì)律外,還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī),以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)。”[9]劉少奇在其所作的《黨規(guī)黨法的報(bào)告》中也強(qiáng)調(diào):“要保證黨的團(tuán)結(jié)與統(tǒng)一,除政治上思想上之統(tǒng)一外,條文上亦應(yīng)規(guī)定法律上非團(tuán)結(jié)不可,以避免個(gè)別人破壞黨的團(tuán)結(jié)與統(tǒng)一,并以此黨規(guī)與黨法教育同志。”[10]46在黨的第七次全國(guó)代表大會(huì)上,劉少奇在《關(guān)于修改黨章的報(bào)告》中對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵作了進(jìn)一步說(shuō)明:“黨章,黨的法規(guī),不僅是要規(guī)定黨的基本原則,而且要根據(jù)這些原則規(guī)定黨的組織之實(shí)際行動(dòng)的方法,規(guī)定黨的組織形式與黨的內(nèi)部生活的規(guī)則。”[10]400從1938年黨的六屆六中全會(huì)到建國(guó)前夕,不僅黨的領(lǐng)導(dǎo)重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)工作,黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)際制定工作也有了很大的進(jìn)展。中央檔案館編輯的《中共中央文件選集》輯錄的這一時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)達(dá)131件,內(nèi)容涵蓋黨章、黨綱和黨的組織問(wèn)題、宣傳教育問(wèn)題、黨員和黨的干部及黨的紀(jì)律性法規(guī)等各個(gè)方面。可見(jiàn),新中國(guó)成立前黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)已經(jīng)初具輪廓,但由于在野黨的地位、受國(guó)民黨白色恐怖威脅等外部條件和立規(guī)技術(shù)有限等原因,黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)仍處于初創(chuàng)階段,在法規(guī)表達(dá)方式上也主要是把黨內(nèi)紀(jì)律以規(guī)范形式體現(xiàn)出來(lái),比較突出保密性、時(shí)效性和政治性,在規(guī)范性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)效性等方面都存在不足，在實(shí)際工作中，黨內(nèi)法規(guī)的使用頻率也不高。

新中國(guó)成立后,針對(duì)新中國(guó)成立初期特別是由新民主主義向社會(huì)主義過(guò)渡時(shí)期黨的建設(shè)的特點(diǎn),包括如何處理黨政關(guān)系問(wèn)題,黨中央及其各部門積極探索,相繼制定了一批黨內(nèi)法規(guī)。1956年召開(kāi)的黨的第八次全國(guó)代表大會(huì),無(wú)論是大會(huì)的政治報(bào)告,還是修改通過(guò)的新黨章，以及關(guān)于修改黨章的報(bào)告,都總結(jié)了建黨以來(lái)特別是在全國(guó)執(zhí)政7年來(lái)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn),從黨員的權(quán)利、黨的下級(jí)組織與上級(jí)組織的關(guān)系、縣級(jí)以上各級(jí)的黨代表大會(huì)常任制、黨的監(jiān)察委員會(huì)的職能等方面發(fā)展了黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵,推進(jìn)了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。從1957年開(kāi)始,由于黨在長(zhǎng)期革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期所形成的思想和行為慣性,加上建國(guó)后眾多政治運(yùn)動(dòng)所凸顯的黨的政策的權(quán)威性、適用性、靈活性和有效性,使領(lǐng)導(dǎo)人的講話、指示和批示逐漸代替黨內(nèi)規(guī)章制度,以領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)威和文件治國(guó)成為思維定勢(shì),運(yùn)動(dòng)、整風(fēng)等方式成為黨內(nèi)政治生活的主要方式,甚至到了“文革”時(shí)期,法律虛無(wú)主義思想盛行,黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)停頓甚至遭到破壞,原有法規(guī)也未能起到應(yīng)有的作用。

1.3 黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的全面提速階段(1978—2012)

中國(guó)共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議明確提出了“健全黨規(guī)黨法,嚴(yán)肅黨紀(jì)”,為開(kāi)啟黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)新時(shí)期確定了總原則。1980年,鄧小平在中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上作了《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話,強(qiáng)調(diào)了黨內(nèi)制度建設(shè)的根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性的作用。1990年,黨中央印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》,第一次對(duì)黨內(nèi)法規(guī)概念作出了界定,并對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的名稱、適用范圍、制定主體和制定修改的具體程序等事項(xiàng)作了明確規(guī)定,開(kāi)啟了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)規(guī)范化和制度化的閘門。黨的第十四次全國(guó)代表大會(huì)把黨內(nèi)法規(guī)載入黨章,并明確了中央紀(jì)律檢查委員會(huì)是實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督主體,標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)語(yǔ)匯和概念得到黨內(nèi)憲法確認(rèn)。

從黨的十一屆三中全會(huì)到第十六次全國(guó)代表大會(huì),黨內(nèi)法規(guī)在恢復(fù)基礎(chǔ)上有了快速發(fā)展,以下四方面表現(xiàn)比較突出。首先,黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的地位獲得重新確立,黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)成為黨的建設(shè)的重要組成部分。其次,黨內(nèi)立法速度開(kāi)始加快,黨內(nèi)法規(guī)的主要類型比較齊全,涵蓋黨章、黨的組織法規(guī)、黨的組織制度、黨員和黨的干部法規(guī)、黨的紀(jì)律檢查和監(jiān)督法規(guī)等。再次,黨內(nèi)立法水平不斷提高,《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》這部有著“黨內(nèi)立法法”稱號(hào)的法規(guī)出臺(tái),使黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)朝著制度化、規(guī)范化的方向有了實(shí)質(zhì)性進(jìn)步,明顯提升了黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量。第四,開(kāi)始對(duì)黨內(nèi)法規(guī)作體系化的努力和嘗試。黨中央分別于1996年和2000年兩次對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行了匯編,出版了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》,輯錄了從1978年至2000年期間黨內(nèi)比較重要的法規(guī)260件,為黨內(nèi)法規(guī)的體系化做了有益的準(zhǔn)備。

黨的十六大首次提出了黨要依法執(zhí)政的新理念,第十六屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》進(jìn)一步明確“依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個(gè)基本方式”[11]。此后,在“依法執(zhí)政”方針的指引下,黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)工作又有了較大的突破,主要表現(xiàn)為:第一,黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進(jìn)一步朝著體系化方向發(fā)展。由于過(guò)去的黨內(nèi)法規(guī)常常是一事一規(guī)、一時(shí)一規(guī),體系性、規(guī)范性不夠,中央有關(guān)部門于2005年對(duì)2000年之后出臺(tái)的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行了系統(tǒng)的整理匯編,出版了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)新編》。第二,開(kāi)始重視黨員權(quán)利保障法規(guī)建設(shè)。2005年,黨中央頒布了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》,第一次系統(tǒng)地規(guī)定了黨員享受權(quán)利的原則、范圍、方式和保障措施,這是黨內(nèi)法規(guī)開(kāi)始從強(qiáng)調(diào)義務(wù)向強(qiáng)調(diào)權(quán)利方向轉(zhuǎn)變的標(biāo)志。第三,黨內(nèi)法規(guī)開(kāi)始轉(zhuǎn)向長(zhǎng)效性、引導(dǎo)性。十六大以來(lái),中央突出了黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范、形塑和引導(dǎo)黨員行為和作風(fēng)方面的作用,制定了一批立足長(zhǎng)遠(yuǎn)、內(nèi)容翔實(shí)的黨內(nèi)法規(guī),注意“條例”“規(guī)則”“規(guī)定”“辦法”“細(xì)則”等各種淵源形式之間的關(guān)系,黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的即時(shí)性、應(yīng)對(duì)性狀況開(kāi)始改變,法律性特征更加凸現(xiàn)。第四,黨內(nèi)法規(guī)開(kāi)始兼顧實(shí)體性和程序性。十六大黨章對(duì)黨內(nèi)議事和決策的程序作出重大調(diào)整,增添了程序方面的規(guī)定,對(duì)黨內(nèi)立法工作起到了規(guī)約作用。

1.4 黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的全面提高階段(十八大以來(lái))

中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)以來(lái),以習(xí)近平為核心的黨中央著眼于協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，與思想建黨、以德治黨相統(tǒng)一，把制度治黨、依規(guī)治黨作為全面從嚴(yán)治黨的重要內(nèi)容統(tǒng)籌謀劃,以一系列新思想新實(shí)踐推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)取得新成果,黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量進(jìn)入全面提高階段。

首先,黨的法規(guī)建設(shè)理論有了新發(fā)展。十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記認(rèn)真總結(jié)了治黨管黨的歷史經(jīng)驗(yàn)，把全面從嚴(yán)治黨的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升到制度層面進(jìn)行系統(tǒng)的思考和闡述，對(duì)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)作出了一系列重要論述,內(nèi)容涵蓋思想建設(shè)與制度治黨、依規(guī)治黨與以德治黨、黨內(nèi)法規(guī)制定與執(zhí)行、黨內(nèi)法規(guī)制度與國(guó)家法律法規(guī)的關(guān)系、成文規(guī)矩與不成文規(guī)矩的關(guān)系、提高黨內(nèi)立法質(zhì)量與增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力等方面,廓清了一系列事關(guān)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)方向、內(nèi)涵和體制機(jī)制等的重大問(wèn)題和重要關(guān)系，并以“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”“牛欄關(guān)貓不行”“把黨的紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面”等新理念、新思想、新概念，發(fā)展和豐富了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)理論。

其次,中央先后對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)及依規(guī)治黨作出全面部署。黨的第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議要求緊緊圍繞提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平深化黨的建設(shè)制度改革。黨的第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議把形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系確立為全面推進(jìn)依法治國(guó)總目標(biāo)的重要內(nèi)容,對(duì)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作出了系統(tǒng)部署。黨的第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議提出:“必須堅(jiān)持依法執(zhí)政,全面提高黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政、依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平”[12]819,把依規(guī)治黨提高到了前所未有的高度。黨的第十八屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議專題研究新形勢(shì)下如何加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)政治生活、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督兩個(gè)重大課題，并出臺(tái)了有關(guān)這兩大課題的兩個(gè)重要法規(guī)，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)立法工作的重大跨越，在實(shí)踐中把黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)引向深入。

再次,黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)取得了重大進(jìn)展。表現(xiàn)為如下兩個(gè)方面:一是中央加強(qiáng)了對(duì)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。中央政治局常務(wù)委員會(huì)結(jié)合分管工作,加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的指導(dǎo),狠抓黨內(nèi)法規(guī)制定和貫徹落實(shí)工作。中央書(shū)記處把黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作為一項(xiàng)重要職責(zé)來(lái)抓,根據(jù)中央政治局及其常務(wù)委員會(huì)的部署,定期開(kāi)會(huì)聽(tīng)取黨內(nèi)法規(guī)工作情況報(bào)告,加強(qiáng)了對(duì)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的協(xié)調(diào)。二是中央不斷加大對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的統(tǒng)籌力度,推動(dòng)一批重要黨內(nèi)法規(guī)制定實(shí)施。在十八大以來(lái)的短短4年多時(shí)間里,中央出臺(tái)或修訂的黨內(nèi)法規(guī)達(dá)73部,超過(guò)現(xiàn)行170多部中央黨內(nèi)法規(guī)的40%。

最后,黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)質(zhì)量明顯提升。十八大以來(lái),黨中央著力加強(qiáng)黨內(nèi)立法規(guī)體制機(jī)制建設(shè),推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)全鏈條協(xié)同推進(jìn),黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量明顯提升。第一次編制發(fā)布《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》,加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步明確了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)和基本要求，理順了黨內(nèi)立法的體制機(jī)制，完善了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)內(nèi)涵的覆蓋范圍，并就黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力和組織實(shí)施提出了具體要求。第一次開(kāi)展了黨內(nèi)法規(guī)集中清理工作,對(duì)新中國(guó)成立至2012年6月間出臺(tái)的2.3萬(wàn)多件中央文件進(jìn)行全面篩查,共梳理出規(guī)范黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件1 178件,廢止322件,宣布失效369件,繼續(xù)有效的487件,其中42件需適時(shí)進(jìn)行修改。通過(guò)集中清理,摸清了底數(shù),實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)“瘦身”和“健身”。中央還專門制定印發(fā)了黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定,建立黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查制度,確保中央與部門、地方法規(guī)建設(shè)的一致性,從而保證了中央法規(guī)的權(quán)威性。

2 黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)體系的構(gòu)成

經(jīng)過(guò)建黨90多年特別是改革開(kāi)放近40年的艱辛探索和建設(shè),中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)已經(jīng)形成了較為完備的四大體系。

一是以章程為主體,以一系列黨內(nèi)準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等共同構(gòu)成的黨內(nèi)法規(guī)體系。黨內(nèi)法規(guī)體系的七種形式,按其重要性可分為三個(gè)等級(jí):黨的章程即黨章為最高等級(jí),準(zhǔn)則、條例次之,規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等處于第三等級(jí)。黨章在黨內(nèi)法規(guī)體系中居于最高地位,對(duì)黨內(nèi)其他法規(guī)具有最高的權(quán)威性和最大的約束力,黨內(nèi)其他任何法規(guī)的制定,都必須以黨章為根本依據(jù),不得與黨章相抵觸。準(zhǔn)則和條例的地位僅次于黨章,在黨內(nèi)法規(guī)體系中位于第二階位。準(zhǔn)則是對(duì)全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為的基本規(guī)定。到目前為止,黨內(nèi)準(zhǔn)則僅有3部,分別是《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》(1980)、《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》(2015)、《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》(2016)。條例是對(duì)黨內(nèi)某一領(lǐng)域的重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),改革開(kāi)放以來(lái)黨內(nèi)共制定和修改頒布過(guò)18個(gè)條例。規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等四種形式的法規(guī)是第三階位的黨內(nèi)法規(guī),是對(duì)黨的某一方面重要工作或事項(xiàng)作出具體規(guī)定。黨內(nèi)關(guān)于這方面的法規(guī)比較多,經(jīng)2013年全面清理后,仍保留350多個(gè),最著名的是十八屆中央政治局作出的關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定。

二是以健全的會(huì)議制度和組織程序等為基本要素的黨內(nèi)立法體系。建黨以來(lái),特別是黨的十八大以來(lái),中國(guó)共產(chǎn)黨立足實(shí)際,總結(jié)經(jīng)驗(yàn),把握規(guī)律,不斷完善黨內(nèi)立法體系,推動(dòng)黨內(nèi)立法相關(guān)工作協(xié)同推進(jìn),著力提升黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量。按照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的有關(guān)規(guī)定,制定黨內(nèi)法規(guī)在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行,制定黨內(nèi)法規(guī)的日常工作由中央書(shū)記處負(fù)責(zé)。2015年7月,中央書(shū)記處協(xié)調(diào)建立了由中央辦公廳牽頭,中央紀(jì)律檢查委員會(huì)機(jī)關(guān)、中央組織部等13家成員單位參加的中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會(huì)議制度,搭建起黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)跨部門的會(huì)商協(xié)作機(jī)制。2015年7月,針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)解釋工作中存在的問(wèn)題,中央印發(fā)了第一部關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)解釋的規(guī)定,對(duì)黨內(nèi)法規(guī)解釋工作進(jìn)行全面規(guī)范,促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)統(tǒng)一正確實(shí)施。

三是以黨內(nèi)法規(guī)教育為思想基礎(chǔ)的黨內(nèi)守法體系。中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)能公開(kāi)盡量公開(kāi),重要的黨內(nèi)法規(guī)及時(shí)在新聞媒體上公開(kāi)發(fā)布,以提高透明度和知悉度,同時(shí)加大宣傳解讀力度。按照習(xí)近平總書(shū)記要求,十八大以來(lái)，各級(jí)黨委把黨章黨紀(jì)黨規(guī)作為重要學(xué)習(xí)內(nèi)容，組織開(kāi)展專題學(xué)習(xí)培訓(xùn)。2016年3月，中央在全黨范圍部署開(kāi)展“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育，把學(xué)好黨章黨規(guī)作為做合格黨員的基本條件之一，并提出了具體要求。各級(jí)黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院還把黨章和黨規(guī)黨紀(jì),作為黨員干部培訓(xùn)的重要內(nèi)容進(jìn)入課堂,教育引導(dǎo)廣大黨員干部知敬畏、存戒懼、明底線,以更好地規(guī)范自己的言行。各地還將黨內(nèi)法規(guī)列入領(lǐng)導(dǎo)干部網(wǎng)絡(luò)學(xué)院、專題研討班和培訓(xùn)班、理論中心組學(xué)習(xí)等載體中,通過(guò)加強(qiáng)教育和宣傳,促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)入腦入心。

四是以黨的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)為主體的執(zhí)法體系。中國(guó)共產(chǎn)黨在五大之前沒(méi)有設(shè)立黨內(nèi)專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu),黨內(nèi)的監(jiān)督制度主要是自上而下的監(jiān)督,黨組織對(duì)黨員的監(jiān)督。黨的五大首次選舉產(chǎn)生了黨內(nèi)維護(hù)和執(zhí)行紀(jì)律的專門機(jī)關(guān)——中央監(jiān)察委員會(huì)。1949年11月黨中央作出了《關(guān)于成立中央及各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的決定》,黨的八大成立的黨內(nèi)執(zhí)法機(jī)構(gòu)稱為中央監(jiān)察委員會(huì)。從黨的九大開(kāi)始,取消了專門執(zhí)法機(jī)構(gòu),直到黨的十一大黨章決定恢復(fù)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì),作為黨內(nèi)的執(zhí)法主體。自從黨的十一屆三中全會(huì)重新設(shè)立黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)以來(lái),歷屆黨代會(huì)都對(duì)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)作為黨內(nèi)執(zhí)法主體的職能進(jìn)行了重申和完善。十八大以來(lái),與黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)和制度治黨整體推進(jìn)相配合,作為黨內(nèi)執(zhí)法主體的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)不斷得到加強(qiáng)。目前,中央以下的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)接受同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo),查辦案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主,書(shū)記和副書(shū)記人選由上級(jí)紀(jì)委提名,各級(jí)紀(jì)委向同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委負(fù)責(zé)。各級(jí)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)聚焦監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé),轉(zhuǎn)職能轉(zhuǎn)方式轉(zhuǎn)作風(fēng),明顯加大了黨內(nèi)執(zhí)法力度。十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)六次全會(huì)之后，根據(jù)習(xí)近平總書(shū)記的要求，中國(guó)共產(chǎn)黨積極探索國(guó)家監(jiān)察體制改革，構(gòu)建黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)威高效的監(jiān)察體系。目前，已在北京、山西、浙江三省市開(kāi)展試點(diǎn)，試點(diǎn)成功后，將全面推開(kāi)，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

3 黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)

黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)通過(guò)90多年的探索,不僅在實(shí)踐中取得長(zhǎng)足進(jìn)步,還在思想上積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

3.1 黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)必須以馬克思主義為指導(dǎo),與黨的路線、方針、政策相配套

中國(guó)共產(chǎn)黨是按照馬克思主義建黨思想建設(shè)和發(fā)展起來(lái)的黨,黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)作為黨的建設(shè)的重要組成部分,自然離不開(kāi)馬克思主義指導(dǎo)。馬克思主義創(chuàng)始人對(duì)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)有過(guò)許多經(jīng)典論述,是進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的理論淵源。馬克思將無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨的黨章和決議稱為“最高的判決”。恩格斯則直接將“法律”一詞用于描述第一國(guó)際的共同章程,他認(rèn)為:“這個(gè)共同章程和組織條例,是我們協(xié)會(huì)唯一的法律,它們可能會(huì)使你們的自治受到限制……這些法律是整個(gè)歐洲工人創(chuàng)立的,是7年來(lái)在他們的各次年度代表大會(huì)上制定并為所有的人承認(rèn)的。”[13]列寧不僅繼承了馬克思、恩格斯有關(guān)無(wú)產(chǎn)階級(jí)黨章的觀點(diǎn),而且在實(shí)踐中探索了無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨在執(zhí)政條件下推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的道路。中國(guó)共產(chǎn)黨的幾代中央領(lǐng)導(dǎo)核心都結(jié)合中國(guó)國(guó)情,繼承發(fā)展了馬克思主義關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的理論。特別是十八大以來(lái),以習(xí)近平為核心的黨中央,把黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)作為堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義、堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨、實(shí)行思想建黨與制度治黨有機(jī)結(jié)合的重要內(nèi)容,創(chuàng)造性地發(fā)展了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)理論,使之成為馬克思主義中國(guó)化最新理論成果的重要部分。黨的路線、方針、政策是黨的理論的現(xiàn)實(shí)版,其重要內(nèi)容載入了黨章,是黨內(nèi)法規(guī)的重要內(nèi)容。從這點(diǎn)上看,黨內(nèi)法規(guī)兼有法律和政策二重屬性,所以,黨內(nèi)法規(guī)必須與當(dāng)前黨的路線、方針、政策相一致、相配套。

3.2 黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)必須從黨情出發(fā),始終圍繞黨的建設(shè)中心工作開(kāi)展

毫無(wú)疑問(wèn)，黨的法規(guī)建設(shè)是服從和服務(wù)于黨的歷史使命的，而黨的歷史使命在不同時(shí)期表現(xiàn)為不同的中心工作，圍繞黨的中心工作開(kāi)展黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，是一條重要經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前,中國(guó)共產(chǎn)黨肩負(fù)的帶領(lǐng)全國(guó)人民實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)和基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的任務(wù)非常艱巨,面對(duì)的四大考驗(yàn)前所未有,面臨的四大危險(xiǎn)日益尖銳,反對(duì)形式主義、官僚主義、享樂(lè)主義和奢靡之風(fēng)任重而道遠(yuǎn),營(yíng)造山清水秀的政治生態(tài)任務(wù)繁重,直面這樣的現(xiàn)實(shí),“不斷提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平、提高拒腐防變和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力,是黨鞏固執(zhí)政地位、實(shí)現(xiàn)執(zhí)政使命必須解決好的重大課題?！盵14]39圍繞這個(gè)重大課題,加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、先進(jìn)性和純潔性建設(shè),就成為當(dāng)前黨的建設(shè)的中心工作。改革開(kāi)放以來(lái)特別是十八大以來(lái),黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)之所以成效明顯,就是因?yàn)樽?zhǔn)了這個(gè)重大課題,緊扣了這個(gè)中心工作。今后,黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)要有所作為,有所突破,也必須緊緊圍繞這個(gè)中心開(kāi)展;否則,不僅失去意義,也因?yàn)橛坞x于中心之外,出現(xiàn)“皮之不存,毛將焉附”的狀況。

3.3 黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)必須融入黨建整體,作為黨的建設(shè)偉大工程的一部分

毛澤東于1939年在《〈共產(chǎn)黨人〉發(fā)刊詞》一文中把黨的建設(shè)稱為“偉大的工程”。黨的十四屆四中全會(huì)將新時(shí)期黨的建設(shè)稱為“新的偉大工程”。當(dāng)前,在長(zhǎng)期執(zhí)政條件下,世情國(guó)情黨情發(fā)生了深刻變化,中國(guó)共產(chǎn)黨面臨許多新挑戰(zhàn)、新問(wèn)題、新危險(xiǎn),僅僅靠思想道德建設(shè)已經(jīng)不能完全應(yīng)對(duì)和克服,而必須以改革的精神和思路解決深層次的體制和制度問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)共產(chǎn)黨已經(jīng)注意到黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與黨的建設(shè)的緊密聯(lián)系。早在1978年,鄧小平就指出:“各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)和組織部門的任務(wù)不只是處理案件,更重要的是維護(hù)黨規(guī)黨法,切實(shí)把我們的黨風(fēng)搞好?！盵15]這為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與黨建工作有機(jī)相結(jié)合提供了基本遵循。十八大以來(lái),黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)作為全面從嚴(yán)治黨的重要組成部分,愈益與黨的建設(shè)其他內(nèi)容相融合。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“我們要增強(qiáng)依法執(zhí)政意識(shí),堅(jiān)持以法治的理念、法治的體制、法治的程序開(kāi)展工作,改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式,推進(jìn)依法執(zhí)政制度化、規(guī)范化、程序化?！盵16]十八屆四中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》也提出,黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨的重要依據(jù),要“形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”[12]178。2013年頒布的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》規(guī)定:“在對(duì)現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行全面清理的基礎(chǔ)上,抓緊制定和修訂一批重要黨內(nèi)法規(guī),力爭(zhēng)經(jīng)過(guò)5年努力,基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架。”[14]478可見(jiàn),黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)已日益融入黨的建設(shè)新的偉大工程,為黨的建設(shè)增添了新的活力和保障。

3.4 黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)必須與國(guó)家法律體系建設(shè)相配套,與依法治國(guó)相銜接

依規(guī)治黨、依法執(zhí)政、依法治國(guó)基本方略的確立，跳出了“國(guó)家法中心主義”和傳統(tǒng)以思想建設(shè)為主的黨建定勢(shì)，不僅從黨與國(guó)家的關(guān)系視角確立了法律在治國(guó)理政方面的重要地位,也突出強(qiáng)調(diào)了法律在治黨方面的重大作用,即不僅治國(guó)和執(zhí)政需要依法,而且治黨亦需依法。鄧小平曾說(shuō)過(guò):“沒(méi)有黨規(guī)黨法,國(guó)法就很難保障?！盵15]依法治黨是依法治國(guó)和依法執(zhí)政在黨內(nèi)生活的必然要求,黨內(nèi)法規(guī)因?yàn)樵谝?guī)范黨組織活動(dòng)和黨員行為方面具有直接性、具體性和剛性作用,從而成為依法治黨的重要制度載體。由于中國(guó)共產(chǎn)黨是長(zhǎng)期一黨執(zhí)政的大黨,不斷加強(qiáng)和完善黨內(nèi)法規(guī)建設(shè),使之不斷與依法治黨、全面從嚴(yán)治黨的實(shí)踐相適應(yīng),就成為落實(shí)依法執(zhí)政、全面推進(jìn)依法治國(guó)的前提?？梢?jiàn),黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是促進(jìn)依法執(zhí)政與依法治國(guó)相互促進(jìn)的基礎(chǔ),不僅是建黨管黨治黨的重要依據(jù),也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障。黨執(zhí)政以來(lái)的實(shí)踐也充分證明了這一點(diǎn),重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè),黨內(nèi)政治生活制度化,就有利于促進(jìn)依法治國(guó),國(guó)家就長(zhǎng)治久安。反之,忽視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè),黨內(nèi)政治生活失范,國(guó)家就陷于動(dòng)亂之中。當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律體系之間總體上是和諧統(tǒng)一的，但勿庸諱言，二者之間尚存在一些不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的情形，需通過(guò)進(jìn)一步完善和理順執(zhí)政黨、人大、政府等機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，在更高水平上推進(jìn)法治政黨、法治政府、法治國(guó)家的建設(shè)，在更高程度上實(shí)現(xiàn)依法治黨、依法執(zhí)政、依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。

4 結(jié) 語(yǔ)

“法與時(shí)轉(zhuǎn)則治,治與世宜則有功。”黨的十八屆六中全會(huì)專題研究全面從嚴(yán)治黨問(wèn)題,討論通過(guò)了《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》兩個(gè)黨內(nèi)重要法規(guī),這在黨的歷史上尚屬第一次,是黨的建設(shè)尤其是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的里程碑，進(jìn)一步凸現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重要性和緊迫性。對(duì)學(xué)界而言，面對(duì)建設(shè)法治政黨和法治國(guó)家的雙重目標(biāo)，立足于工具性和價(jià)值性的有機(jī)統(tǒng)一，深入研究黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)歷史，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，分析現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，借鑒國(guó)外先進(jìn)做法，為克服黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的理論短板和技術(shù)瓶頸，減少黨內(nèi)立法的碎片化和重復(fù)性，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的民主性、科學(xué)性和可操作性，提供創(chuàng)新性的進(jìn)路思考，正恰逢其時(shí)，因而必將有力地促進(jìn)全面從嚴(yán)治黨這一新的偉大工程和國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

[1] 周葉中.關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的思考[J].法學(xué)論壇,2011,26(4):41.

[2] 操申斌.“黨內(nèi)法規(guī)”概念證成與辨析[J].當(dāng)代世界與社會(huì)主義,2008(3):131.

[3] 孫才華,方世榮.論黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的相互作用[J].湖北社會(huì)科學(xué),2015(1):5.

[4] 夏明智.黨內(nèi)法規(guī)的法域?qū)傩院屯晟坡窂教轿鯷J].廣西社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào),2015,26(3):98.

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[7] 蔡文華.論依規(guī)治黨的內(nèi)涵、目標(biāo)及其實(shí)踐路徑[J].探索,2016(4)：94.

[8] 秦前紅，蘇紹龍.論黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的協(xié)調(diào)銜接[J].學(xué)術(shù)前沿,2016(10):50.

[9] 毛澤東.毛澤東選集：第二卷[M].北京:人民出版社,1991:528.

[10] 中共中央文獻(xiàn)研究室,中共中央黨校.劉少奇論黨的建設(shè)[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社,1991.

[11] 中共中央文獻(xiàn)研究室.十六大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編：中[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社,2006:281.

[12] 中共中央文獻(xiàn)研究室.十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編：中[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社,2016.

[13] 中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.馬克思恩格斯全集：第33卷[M].北京:人民出版社,1972:79.

[14] 中共中央文獻(xiàn)研究室.十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編：上[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社,2014.

[15] 中共中央文獻(xiàn)編輯委員會(huì).鄧小平文選：第二卷[M].北京:人民出版社,1994:147.

[16] 中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì),中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)論述摘編[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社,2015:133.

Historical investigation on the construction of the intra-Partyrules of the Communist Party of China

LI Zequan

(School of Marxism, Zhejiang University of Science and Technology, Hangzhou 310023, Zhejiang, China)

The construction of intra-Party rules of the Communist Party of China has experienced the initial stage, the formal formation stage, the full speed stage and the all-round improvement stage, then shaped a relatively complete system of rules, legislation, law abidance and enforcement, meanwhile accumulated following invaluable experiences: The construction of the intra-Party rules must be based on the Marx doctrine and be matched with the line, guiding principle and policy of the Party; it must proceed from the Party state and unswervingly focus on the central task of the Party construction; it must be integrated into the whole and as a part of the great project of Party construction; it must accord with the construction of national legal system, in line with the policy of managing state affairs according to law.

the Communist Party of China; the construction of the intra-Party rules; the historical stages; system constitution; generalized experience

10.3969/j.issn.1671-8798.2017.02.001

2016-12-07

浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題(17NDJC250YB)

李澤泉(1965— ),男,浙江省龍泉人,副研究員,博士,主要從事社會(huì)主義核心價(jià)值觀、黨的建設(shè)研究。E-mail:lizequan@zust.edu.cn。

D262.13

A

1671-8798(2017)02-0081-07