王春業(yè)，鄧盈

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重要立法事項(xiàng)第三方評(píng)估機(jī)制研究

王春業(yè)，鄧盈

(河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京，210098)

為解決由于部門利益之爭(zhēng)而導(dǎo)致的立法久拖不決現(xiàn)象，有必要對(duì)重要立法事項(xiàng)引入第三方評(píng)估制度。第三方評(píng)估的主體應(yīng)當(dāng)由具有專業(yè)性、中立性、公信力的機(jī)構(gòu)擔(dān)任，可以建立第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)信息庫。當(dāng)出現(xiàn)重要立法事項(xiàng)且因部門利益而產(chǎn)生爭(zhēng)議時(shí)，立法決策機(jī)關(guān)或爭(zhēng)議雙方可委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)之進(jìn)行評(píng)估。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)按照一定的評(píng)估程序，在與各方協(xié)商的基礎(chǔ)上作出公正的評(píng)估報(bào)告。評(píng)估報(bào)告應(yīng)轉(zhuǎn)化為立法決策機(jī)關(guān)的決定，作為立法決策的重要依據(jù)。

第三方評(píng)估；重要立法事項(xiàng)；部門利益

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)明確要求，“對(duì)部門間爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)，由決策機(jī)關(guān)引入第三方評(píng)估，充分聽取各方意見，協(xié)調(diào)解決，不能久拖不決?！睉?yīng)當(dāng)如何理解這句話，如何建立第三方評(píng)估機(jī)制，如何確保第三方評(píng)估效果等，都是值得探討的問題。

目前，對(duì)立法評(píng)估問題的研究，多見于立法后評(píng)估[1?4]，而對(duì)重要立法事項(xiàng)第三方評(píng)估的研究成果則很少，對(duì)評(píng)估機(jī)制構(gòu)建的研究成果則更少，而且都是介紹性短文，研究缺乏系統(tǒng)性，研究的廣度和深度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，迫切需要從理論上進(jìn)一步加強(qiáng)。

一、引入第三方評(píng)估的背景和原因

第三方評(píng)估源于20世紀(jì)20年代西方發(fā)達(dá)國(guó)家，其核心是由獨(dú)立的外部機(jī)構(gòu)來實(shí)施評(píng)估。從上個(gè)世紀(jì)中后期，第三方立法評(píng)估在英、美、歐盟、日、韓等國(guó)家被廣泛運(yùn)用，其中，美國(guó)的第三方評(píng)估更具代表性。美國(guó)貝爾研究所對(duì)包括重要立法事項(xiàng)在內(nèi)的事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)估，取得了較好的社會(huì)效益。

在我國(guó)，第三方評(píng)估制度在其他領(lǐng)域早有運(yùn)用①，但將其引入立法中則是一項(xiàng)制度創(chuàng)新，尤其是立法前的評(píng)估，是十八屆四中全會(huì)之后的事情②。之所以在立法中要引入第三方評(píng)估制度，其背景是：現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)立法的部門化傾向，以及因部門間爭(zhēng)議較大而導(dǎo)致某些重要立法事項(xiàng)久拖不決，影響了國(guó)家的法治建設(shè)。有人認(rèn)為，第三方評(píng)估要解決的問題既有部門利益問題，也有立法的地方化、地方保護(hù)主義問題。這種理解是不符合《決定》精神的。因?yàn)閺摹稕Q定》原文來看，防止部門利益和地方保護(hù)主義是通過“完善立法體制，明確立法權(quán)利邊界”以及“從體制機(jī)制和工作程序上”來防止的；而在談到第三方評(píng)估時(shí)，只是針對(duì)“部門間爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)”而言，而且主要是為了解決“久拖不決”問題。實(shí)際上，地方保護(hù)主義法律化問題也不會(huì)導(dǎo)致所謂的“久拖不決”問題。因此，本文認(rèn)為，第三方評(píng)估主要針對(duì)部門爭(zhēng)議問題，而非地方保護(hù)主義問題。當(dāng)然，這里的“部門”既可能是中央的部門之間，也可能是地方的部門之間，但無論哪一種，都有可能因?yàn)闋?zhēng)議而導(dǎo)致立法的久拖 不決。

立法過程中部門之間出現(xiàn)爭(zhēng)議，與我國(guó)立法起草模式有很大關(guān)系?！傲⒎ㄆ鸩莨ぷ髦饕侵阜梢?guī)范的編制起草及其與之相關(guān)的準(zhǔn)備工作?！盵5]在我國(guó)，一些重要的立法往往是由部門來負(fù)責(zé)起草的，即使是法律，也往往由國(guó)務(wù)院的部委作為起草主體③。之所以讓部門起草，因?yàn)樵S多領(lǐng)域的立法專業(yè)性較強(qiáng)，其他主體難以承擔(dān)起草重任。而作為該領(lǐng)域的主管部門，一是這些部門具有起草立法方面的資源優(yōu)勢(shì)，部門內(nèi)都設(shè)有專門的立法起草機(jī)構(gòu)，有專職的高素質(zhì)的專業(yè)人員，并能夠獲得充足的經(jīng)費(fèi)保障；二是這些部門是立法的直接適用者，非常熟悉本領(lǐng)域內(nèi)的具體情況，最了解立法的需求、執(zhí)法對(duì)象和方法，最懂得立法中的專業(yè)性、技術(shù)性問題，能發(fā)現(xiàn)該領(lǐng)域管理中所需解決的問題，所起草的立法更具有針對(duì)性與可操作性；三是這些部門作為社會(huì)公共資源的支配者和社會(huì)服務(wù)的提供者，對(duì)立法的起草往往積極性較高，起草的效率也較高[6]，因此，由它們主筆起草也就變得理所當(dāng)然了。然而，這些部門在起草立法過程中，往往不自覺地將部門利益融入其中，“通過設(shè)置管制、處罰以及許可與審批事項(xiàng)，將自身地位、權(quán)力及利益最大化，將自身義務(wù)與責(zé)任最小化”[7]，“通過‘職權(quán)法定’、‘行為法定’和‘程序法定’等，使得部門利益法制化”[8]。更為麻煩的是，由于部門之間分工難以細(xì)分清楚，權(quán)力與利益相互交叉現(xiàn)象在所難免，因此，一部立法往往涉及到多個(gè)部門，部門之間為此就某些利益進(jìn)行無休無止的爭(zhēng)議，出現(xiàn)了有利的都去爭(zhēng)，而無利的都推諉的觀象④，為各自的部門爭(zhēng)利成為部門起草立法的一道不協(xié)調(diào)的“風(fēng)景”。無論是以地方性法規(guī)形式還是以地方政府規(guī)章形式出臺(tái)的地方立法，都是遵循著部門起草的模式，因此，部門利益的爭(zhēng)議，不僅存在于中央立法，包括法律的制定甚至是行政法規(guī)的制定，還存在于地方立法之中。由此可能造成兩種結(jié)果：一是導(dǎo)致有些立法因?yàn)槔鎱f(xié)調(diào)不一致，出現(xiàn)立法不能繼續(xù)往下進(jìn)行即所謂的久拖不決現(xiàn)象，這也是我國(guó)不少立法動(dòng)輒要經(jīng)過幾年甚者十幾年才能制定出來的原因，更甚者，不少這樣的立法最終因爭(zhēng)議較大而導(dǎo)致流產(chǎn)。另一種結(jié)果是，將有爭(zhēng)議的內(nèi)容進(jìn)行含糊化處理，擬定出模棱兩可的條款。這樣的立法雖然得以通過，但這類條款往往不具有可操作性，成為僵尸條款。有人曾做過統(tǒng)計(jì)，在金融、保險(xiǎn)等領(lǐng)域，出現(xiàn)了一部法律可用的條款不到10%的怪現(xiàn)象，而大部分條款都是沒有用的僵尸條款[9]，使得立法失去了應(yīng)有的作用。有時(shí)，甚至不惜將重要的、核心的但有爭(zhēng)議的條款刪除。對(duì)這個(gè)問題，以往也提出過解決辦法，而且相關(guān)法律也規(guī)定了解決辦法，那就是交由其共同的上級(jí)部門或決策機(jī)關(guān)來裁決。然而，實(shí)踐中效果并不好，因?yàn)槊鎸?duì)專業(yè)問題，上級(jí)機(jī)關(guān)不僅難以做出判斷，而且上級(jí)機(jī)關(guān)出面解決也給爭(zhēng)議的相關(guān)機(jī)關(guān)有壓制的感覺，即使“同意”了，也并非心服口服，這實(shí)際上給今后的執(zhí)法埋下了諸多隱患。更有甚者，有些決策機(jī)關(guān)因?yàn)椴块T之間爭(zhēng)議較大，索性誰也不得罪，暫時(shí)放下了此項(xiàng)立法，所謂待時(shí)機(jī)成熟時(shí)再立，久拖不決的現(xiàn)象由此頻繁出現(xiàn)。對(duì)于部門之間的利益爭(zhēng)議，上級(jí)機(jī)關(guān)或決策機(jī)關(guān)的裁決當(dāng)然可以作為一種方法，但第三方評(píng)估制度的引入，則增加了一種更為可行的方法。立法就是利益協(xié)調(diào)的過程，不僅包括公眾利益與國(guó)家利益的協(xié)調(diào)，還包括部門之間利益的協(xié)調(diào)。而作為更為專業(yè)和中立的第三方評(píng)估，是一種較好解決部門利益沖突的方式，也是較好協(xié)調(diào)立法利益沖突的方式，可以從源頭上為立法久拖不決現(xiàn)象的解決開出良方。

基于以上考慮，第三方評(píng)估機(jī)制的引入，至少可以發(fā)揮如下作用：一是可以有效防止部門利益法律化弊端，以此推動(dòng)立法的可行性、合法性。二是對(duì)部門間爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)，由決策機(jī)關(guān)引入第三方評(píng)估，充分聽取各方意見，協(xié)調(diào)解決爭(zhēng)議，有利于立法選擇，可以有效防止立法久拖不決現(xiàn)象的產(chǎn)生。三是通過第三方的評(píng)估，可以確保立法事項(xiàng)的客觀和公正、立法過程的科學(xué)性和民主性、立法本身的可接受性。四是通過第三方評(píng)估，可以減少和阻卻立法中的部門利益，有效促進(jìn)依法行政和法治政府建設(shè)?？傊?，通過第三方評(píng)估，可以有效推動(dòng)立法盡快地、高質(zhì)量地出臺(tái)。

二、第三方評(píng)估主體資格的確定

何為第三方？有學(xué)者認(rèn)為，“第一方是自我評(píng)估，第二方是被服務(wù)對(duì)象的評(píng)估，第三方是獨(dú)立的，沒有利益關(guān)聯(lián)的。”[10]這是以第一方、第二方為參照對(duì)象而對(duì)第三方進(jìn)行的界定。其實(shí)，這里對(duì)第一方和第二方的界定并不準(zhǔn)確，因此，按照這個(gè)參照對(duì)第三方進(jìn)行界定就不太妥當(dāng)了。如果按照這個(gè)思路來對(duì)第三方進(jìn)行認(rèn)定，那可以作為第三方主體的就太多了，凡是與被評(píng)估對(duì)象沒有利益關(guān)聯(lián)的主體都可以作為第三方評(píng)估的主體，顯然不符合其應(yīng)有的含義。實(shí)際上，按照黨的十八屆四中全會(huì)決定中“部門間爭(zhēng)議較大”的上下文內(nèi)容來理解，另兩方或多方，應(yīng)當(dāng)是有利益爭(zhēng)議的部門，而與“被服務(wù)對(duì)象”沒有關(guān)系，由此可以將第三方定位為與該立法沒有利益關(guān)系的一方，或者說是爭(zhēng)議部門之外的一方。但這個(gè)第三方又不能是爭(zhēng)議雙方的上級(jí)或立法的決策部門，因?yàn)?，這些機(jī)關(guān)與有利益爭(zhēng)議的各部門之間有行政隸屬關(guān)系或上下級(jí)關(guān)系，對(duì)它們的爭(zhēng)議不存在評(píng)估問題，而是直接作出判斷，與本文的第三方評(píng)估主體是不同的概念。還需要說明的是，第三方評(píng)估不同于通常所講的公眾參與。公眾參與是一種民主立法方式，而第三方評(píng)估則在一定程度上具有裁判和解決爭(zhēng)議的效果，而公眾參與則沒有這個(gè)功能，因此，參與的公眾不是評(píng)估的第三方主體。

對(duì)于哪些機(jī)構(gòu)可以作為第三方主體以及第三方主體如何產(chǎn)生等，是本文需要探討的問題。“評(píng)估機(jī)構(gòu)的遴選直接影響到評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和公正性”[11]，作為第三方評(píng)估，其評(píng)估的結(jié)果必須是專業(yè)的、公正的、客觀的。以這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來倒推第三方應(yīng)具備的條件，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，第三方主體應(yīng)當(dāng)具備如下基本條件：一是專業(yè)性。有固定機(jī)構(gòu)和一定數(shù)量專業(yè)人員的專業(yè)化隊(duì)伍，特別是熟悉相關(guān)法律法規(guī)知識(shí)的隊(duì)伍，以確保評(píng)估的質(zhì)量。二是獨(dú)立性。這是評(píng)估結(jié)果公正性的必然要求，特別是要與政府及其工作部門保持一定距離，以確保評(píng)估過程不受來自于行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)干擾。由此，不能把享有立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)的其他國(guó)家機(jī)關(guān)及其內(nèi)部組成機(jī)構(gòu)作為本文所研究的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。三是非營(yíng)利性。即評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)有穩(wěn)定的資金保障，以此確保不為利益所驅(qū)動(dòng)。四是公信力。即評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有被各方尤其是利益的各方所認(rèn)同的良好信譽(yù)。此外，在具體的評(píng)估實(shí)踐中，還要求評(píng)估的第三方與被評(píng)估的重要立法事項(xiàng)無利益關(guān)聯(lián)。

按照上述標(biāo)準(zhǔn)，在我國(guó)，具備第三方主體條件的主要是：科研機(jī)構(gòu)、高等院校、立法研究機(jī)構(gòu)、專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)以及一些具備條件的社會(huì)機(jī)構(gòu)等。特別是目前正在興起的各類智庫，在條件具備的情況下更能充當(dāng)?shù)谌皆u(píng)估的角色⑤。但只是如此概括地羅列條件還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，最好經(jīng)過一定的方式進(jìn)行明確，即明確具體機(jī)構(gòu)的名稱，以便在需要評(píng)估時(shí)，及時(shí)進(jìn)行委托。對(duì)此，有必要建立遴選機(jī)制，確定一定條件，將一定范圍內(nèi)具備條件的機(jī)構(gòu)遴選出來，作為候選的機(jī)構(gòu)。一旦出現(xiàn)此類立法問題時(shí)，即可馬上委托，從而使第三方評(píng)估常態(tài)化。對(duì)于一個(gè)省級(jí)行政區(qū)而言，可以向全省范圍內(nèi)發(fā)布征集候選機(jī)構(gòu)的通知，明確具體的申報(bào)范圍和條件、申報(bào)辦法，鼓勵(lì)符合條件的機(jī)構(gòu)填寫相關(guān)表格，積極申報(bào)。然后，組織專家進(jìn)行資格評(píng)審，最終確定符合條件的幾十個(gè)甚至幾百個(gè)機(jī)構(gòu)作為候選機(jī)構(gòu)，建立第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)信息庫。這些評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)主要來自于設(shè)置法學(xué)專業(yè)或法學(xué)院的高等院校，承擔(dān)過國(guó)家或省級(jí)課題的專門科研機(jī)構(gòu)，省級(jí)法學(xué)領(lǐng)域或相近領(lǐng)域的學(xué)會(huì)或研究會(huì)，有立法經(jīng)驗(yàn)的律師事務(wù)所等。對(duì)選中的機(jī)構(gòu)以及相應(yīng)人員頒發(fā)聘書，規(guī)定一定期限，并實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理，根據(jù)這些機(jī)構(gòu)工作情況以及參與評(píng)估活動(dòng)的表現(xiàn)，及時(shí)對(duì)信息庫作出增減。同樣，對(duì)于國(guó)家而言，也可以在全國(guó)范圍內(nèi)遴選符合條件的評(píng)估機(jī)構(gòu)，為國(guó)家立法建立第三方機(jī)構(gòu)的信息庫。而隨著設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的普遍獲得，地方的第三方評(píng)估工作也會(huì)相繼展開，這些地方也可以在該地區(qū)范圍內(nèi)建立第三方評(píng)估主體信息庫。當(dāng)然，也可以選用省級(jí)或國(guó)家級(jí)所確定的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)信息庫。要將遴選出來的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的信息及時(shí)向社會(huì)公布，一方面便于相關(guān)立法決策機(jī)關(guān)在立法評(píng)估時(shí)選用，另一方面也將這些機(jī)構(gòu)置于社會(huì)的監(jiān)督之下。其實(shí)，作為本文所研究的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，并不是只適用于立法前的評(píng)估，通過遴選出來的評(píng)估機(jī)構(gòu)，可以在多種情況下選用：既可以用于立法前的評(píng)估，也可以用于立法中、立法后的評(píng)估，還可以運(yùn)用于其他需要第三方介入的一些評(píng)估。只不過所需要的人員因評(píng)估領(lǐng)域的不同而有所區(qū)別。因此，作為地方或國(guó)家而言，通過遴選，可以為上述評(píng)估事項(xiàng)同時(shí)遴選一些候選的機(jī)構(gòu)，以作為各種評(píng)估所用，并非是需要某種評(píng)估時(shí)就必須進(jìn)行一次評(píng)估機(jī)構(gòu)的遴選。

三、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)介入的條件和方式

(一) 第三方介入的條件

并不是每一項(xiàng)立法都需要第三方介入進(jìn)行評(píng)估的，只有特定的立法事項(xiàng)，才需要啟動(dòng)第三方評(píng)估機(jī)制。按照《決定》中的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)符合兩個(gè)條件：一是屬于重要立法事項(xiàng)。這是就立法事項(xiàng)的重要程度而言的。二是屬于部門之間存有爭(zhēng)議且爭(zhēng)議較大的立法事項(xiàng)?！胺梢?guī)定得越明確，其條文就越容易切實(shí)地施 行?！盵12]然而，由于《決定》對(duì)這兩個(gè)術(shù)語的模糊表述，帶來了操作中的不確定性⑥。實(shí)際上，對(duì)于這兩個(gè)條件要作出非常明晰的規(guī)定是很難的，因?yàn)檫@兩個(gè)術(shù)語本身就是模糊的概念。我們認(rèn)為也沒有必要在這些術(shù)語的界定上煞費(fèi)苦心，因?yàn)檫@不是問題的根本。第三方評(píng)估機(jī)制的引入，是為了解決立法中的久拖不決問題，只要一些立法事項(xiàng)具有一定的影響，且相關(guān)部門有爭(zhēng)議，并影響到了立法的進(jìn)程，就可以歸為第三方評(píng)估的范疇。也就是說，對(duì)第三方評(píng)估的條件，寧可從廣義上而不是從狹義上來理解，以此來促進(jìn)立法爭(zhēng)議的解決，并促進(jìn)立法進(jìn)程的加快。具體而言，何為重要立法事項(xiàng)？可以界定為：在一定范圍內(nèi)產(chǎn)生較大社會(huì)影響的、對(duì)公民權(quán)利義務(wù)造成較大影響的立法事項(xiàng)。例如，在環(huán)境立法方面，關(guān)系到相關(guān)企業(yè)的生存、普通百姓的生命健康、生態(tài)保護(hù)問題等都屬于重要立法事項(xiàng)，對(duì)此類立法，不能有部門利益夾雜在其中，必須謹(jǐn)慎、客觀、公正地進(jìn)行立法。何為爭(zhēng)議較大的立法事項(xiàng)？出現(xiàn)爭(zhēng)議且難以解決時(shí)，往往出現(xiàn)爭(zhēng)利或相互推諉現(xiàn)象，需要通過第三方評(píng)估的方式來解決。例如，安徽省人大常委會(huì)在起草《安徽省食品安全條例(草案)》的過程中，就出現(xiàn)了“關(guān)于食品生產(chǎn)加工小作坊、食品攤販管理體制問題”的爭(zhēng)議，也涉及到多個(gè)部門和多方的利益，相持不下，只能委托相關(guān)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，形成評(píng)估報(bào)告，成為立法的重要參考依據(jù)。因此，當(dāng)同時(shí)出現(xiàn)上述兩個(gè)條件時(shí)，就具備了第三方介入的條件，即可啟動(dòng)第三方評(píng)估 程序。

(二) 第三方介入的方式

作為立法評(píng)估的主體，第三方不是主動(dòng)介入，而是被動(dòng)介入，主要是受到委托時(shí)的介入。這里涉及到委托主體問題。誰可以委托第三方進(jìn)行評(píng)估？我們認(rèn)為，第一是立法決策部門可以委托。決策部門既可以是立法的主體，也可以是政府的法制部門。例如，對(duì)于法律的制定，立法主體是全國(guó)人大常委會(huì)，對(duì)于地方性法規(guī)而言，立法主體是地方人大及其常委會(huì)；其他立法如行政法規(guī)的國(guó)務(wù)院、地方規(guī)章的地方人民政府等都是相應(yīng)的立法主體，它們自然有權(quán)委托第三方進(jìn)行評(píng)估。而這些立法往往是要經(jīng)過同級(jí)政府的法制部門先進(jìn)行合法性審查并將最終的草案提交給立法主體進(jìn)行審議通過的，因此，政府的法制部門也可以作為決策部門進(jìn)行立法評(píng)估的委托主體?？梢?，這兩個(gè)主體都可以作為委托主體將有爭(zhēng)議的重要立法事項(xiàng)委托給第三方進(jìn)行評(píng)估。當(dāng)然，在不同立法階段由不同的主體進(jìn)行委托更為合適。例如，對(duì)于人大的立法，如果在提交給人大之前出現(xiàn)部門間的爭(zhēng)議，以政府法制部門委托第三方進(jìn)行評(píng)估為宜；而到了提交人大審議階段后，人大的法制工作機(jī)構(gòu)在審查過程中出現(xiàn)部門間爭(zhēng)議的，則以人大的名義委托第三方評(píng)估更為適宜。當(dāng)然，此時(shí)人大也可以請(qǐng)政府法制部門承擔(dān)委托第三方評(píng)估的工作，并將評(píng)估結(jié)果報(bào)給人大。但無論如何，只要出現(xiàn)上述兩者中的任何一個(gè)委托時(shí)，第三方評(píng)估程序便得以啟動(dòng)。第二是爭(zhēng)議雙方可以委托。對(duì)于爭(zhēng)議雙方能否直接委托第三方評(píng)估的問題，沒有人對(duì)此進(jìn)行研究，實(shí)踐中也沒有發(fā)生過這方面的案例。但從理論上來講，應(yīng)當(dāng)是可以的。因?yàn)闊o論是決策機(jī)關(guān)委托，還是爭(zhēng)議雙方的委托，目的都是為了解決對(duì)該立法中某些問題的爭(zhēng)議，只要委托程序合法，就應(yīng)當(dāng)允許它們委托。但這里必須提出一定的要求：一是必須在具有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)中進(jìn)行選擇，以確保評(píng)估的質(zhì)量。當(dāng)然，不一定限于本地或該決策機(jī)關(guān)所確定的第三方機(jī)構(gòu)，對(duì)于地方立法而言，還可以委托外省的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，也可以委托全國(guó)性的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。二是所選擇的第三方機(jī)構(gòu)必須經(jīng)過爭(zhēng)議各方的同意。不能單方委托，以確保評(píng)估結(jié)果為各方所接受。三是要將委托評(píng)估的事項(xiàng)向決策機(jī)關(guān)報(bào)備，并最好獲得其認(rèn)可。此外，為了實(shí)現(xiàn)第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估的客觀性，提高評(píng)估結(jié)果的公信力，在委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)時(shí)，還可以實(shí)行回避制度，即當(dāng)受委托的第三方與評(píng)估事項(xiàng)或與爭(zhēng)議部門中的某一方有利益關(guān)聯(lián)并可能影響評(píng)估結(jié)果的公正性時(shí)，爭(zhēng)議部門的任何一方可以提出該第三方回避，或第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)主動(dòng)回避，以保證評(píng)估結(jié)果能得到各方的一致認(rèn)同。

這里有一個(gè)問題值得討論，即單獨(dú)由起草部門委托第三方評(píng)估是否可行的問題。目前，有些地方允許起草的部門也可以委托。例如，《江西省人民政府?dāng)M訂地方性法規(guī)草案和制定規(guī)章程序規(guī)定》在修訂的第28條中增加了一款：“對(duì)社會(huì)普遍關(guān)注、部門間爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)和專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的地方性法規(guī)及規(guī)章草案，由省政府法制機(jī)構(gòu)和起草單位組織開展第三方評(píng)估”[13]，不僅規(guī)定了政府法制部門可以組織開展第三方評(píng)估，連起草單位也可以組織。而起草單位往往就是業(yè)務(wù)主管部門，其本身就有利益在其中，由其單方面組織第三方評(píng)估，如果出現(xiàn)了對(duì)其他方不利的評(píng)估結(jié)果，往往會(huì)出現(xiàn)對(duì)評(píng)估結(jié)論不接受的現(xiàn)象。因此，對(duì)有爭(zhēng)議的立法事項(xiàng)，最好還是由政府法制部門或爭(zhēng)議雙方共同委托第三方評(píng)估更為合適。

需要注意的是，委托第三方評(píng)估時(shí)，最好同時(shí)委托兩家以上的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，而不是只委托一家。目前有些地方實(shí)踐中，多是委托給一家機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。例如，2016年8月安徽省人大常委會(huì)在對(duì)正在起草的《安徽省食品安全條例(草案)》中某些問題進(jìn)行第三方評(píng)估時(shí)，就直接委托給安徽大學(xué)法治政府建設(shè)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)進(jìn)行評(píng)估；2012年4月，山東省人大常委會(huì)委托山東社會(huì)科學(xué)院法治研究中心就《山東省專利保護(hù)條例(修訂)》、委托山東大學(xué)法學(xué)院就《山東省輻射污染防治條例》進(jìn)行立法的第三方評(píng)估，也是委托一個(gè)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。但也有委托給兩家機(jī)構(gòu)進(jìn)行各自評(píng)估的案例⑦。而通過多家機(jī)構(gòu)參與評(píng)估，不僅可以將它們的結(jié)論進(jìn)行比較，還可以在相互競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下，消除投機(jī)行為，實(shí)現(xiàn)平等競(jìng)爭(zhēng)，促使評(píng)估機(jī)構(gòu)拿出高質(zhì)量的評(píng)估報(bào)告。

可見，當(dāng)屬于重要的立法事項(xiàng)，且相關(guān)部門存在爭(zhēng)議，而決策機(jī)關(guān)委托或爭(zhēng)議雙方委托時(shí)，第三方機(jī)構(gòu)就可以介入，從而啟動(dòng)立法的第三方評(píng)估程序。

四、第三方評(píng)估程序及評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用

第三方介入后，便要按照評(píng)估程序進(jìn)行。目前，對(duì)于此類立法評(píng)估應(yīng)適用何種評(píng)估程序，沒有明確的規(guī)定，也沒找到具體評(píng)估案例，但可以借鑒政府績(jī)效評(píng)估、立法后評(píng)估等其他領(lǐng)域的做法，并結(jié)合此類評(píng)估的特點(diǎn)進(jìn)行程序設(shè)計(jì)。

(一) 爭(zhēng)議雙方要如實(shí)將爭(zhēng)議的相關(guān)信息資料提交給第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)

立法的第三方評(píng)估過程實(shí)際上是信息收集、篩選、整理和加工的過程，因此，第三方對(duì)信息的掌握程度至關(guān)重要。但由于重要立法事項(xiàng)爭(zhēng)議的焦點(diǎn)以及爭(zhēng)議產(chǎn)生的原因比較復(fù)雜，評(píng)估機(jī)構(gòu)不一定了解相關(guān)信息，不一定清楚需要哪些信息，也難以識(shí)別信息的真實(shí)性與關(guān)聯(lián)度等。為此，利益爭(zhēng)議各方應(yīng)當(dāng)向第三方提供充分、真實(shí)、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)、文件、資料以及各方爭(zhēng)議點(diǎn)等信息，不能有任何遮掩或保留，以便讓第三方完全了解所要評(píng)估的立法事項(xiàng)。必要時(shí)，第三方可以邀請(qǐng)爭(zhēng)議的各方面對(duì)面地陳述各自的觀點(diǎn)，以便第三方全面歸納爭(zhēng)議的關(guān)鍵點(diǎn)，也使得利益各方的觀點(diǎn)得以充分反映。當(dāng)然，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)也應(yīng)作必要的調(diào)查，可以就與評(píng)估相關(guān)的信息進(jìn)行文獻(xiàn)查閱、實(shí)地考察、座談、走訪、問卷調(diào)查、專題調(diào)研、專家咨詢等，廣泛收集第一手資料。

(二) 評(píng)估第三方在獲取充分資料的基礎(chǔ)上提交評(píng)估報(bào)告

在評(píng)估過程中，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)首先要對(duì)評(píng)估的資料進(jìn)行深加工，必須準(zhǔn)確梳理、歸納出各方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，并對(duì)各爭(zhēng)議問題進(jìn)行歸類，區(qū)分出爭(zhēng)議的主次問題；然后在界定問題的基礎(chǔ)上設(shè)定評(píng)估的目標(biāo)，選擇評(píng)估方案，進(jìn)行評(píng)估分析。這里的關(guān)鍵是要運(yùn)用好評(píng)估方法，評(píng)估方法運(yùn)用得充分得當(dāng)，可以全面系統(tǒng)地對(duì)立法的各個(gè)方面進(jìn)行分析，得出信度和效度較高的結(jié)論。而評(píng)估方法的不恰當(dāng)和運(yùn)用不充分，則會(huì)事倍功半，阻滯評(píng)估進(jìn)程，影響評(píng)估結(jié)論的客觀性和準(zhǔn)確性[14]?？刹扇〕杀拘б娣治龇á?，尋求以最小的成本獲得最大的立法利益；采用系統(tǒng)分析法，將評(píng)估事項(xiàng)作為一個(gè)系統(tǒng)來對(duì)待，對(duì)系統(tǒng)要素進(jìn)行綜合分析，找出解決問題的可行性方法[15]；以及采用對(duì)比分析法等，對(duì)獲得的有效數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和科學(xué)分析。在此基礎(chǔ)上，與爭(zhēng)議各方以及決策機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)商，探討出解決問題的有效路徑，尋求達(dá)成相對(duì)共識(shí)，最后形成評(píng)估報(bào)告，作為立法的選擇之用。在評(píng)估報(bào)告中，應(yīng)詳細(xì)說明評(píng)估目的、評(píng)估程序、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估依據(jù)、評(píng)估結(jié)論以及評(píng)估結(jié)果分析等基本情況[16]。對(duì)于決策機(jī)關(guān)委托的評(píng)估事項(xiàng)，評(píng)估結(jié)論要提交給相應(yīng)的機(jī)關(guān)；而對(duì)于爭(zhēng)議雙方委托的評(píng)估，不僅要提交給爭(zhēng)議的各方，也要同時(shí)提交給決策機(jī)關(guān)，使之作為重要的依據(jù)。由于對(duì)重要立法事項(xiàng)爭(zhēng)議問題的評(píng)估情況關(guān)系到立法進(jìn)程的快慢，因此，對(duì)第三方評(píng)估也要有一個(gè)時(shí)限，不能無限期地拖延。由于立法前評(píng)估解決的僅僅是立法爭(zhēng)議問題，沒有立法后評(píng)估所涉及的內(nèi)容廣泛，再加上立法前評(píng)估的緊迫性，因此，評(píng)估期限一般以不超過3個(gè)月為宜⑨。在第三方評(píng)估的過程中，任何國(guó)家機(jī)關(guān)都不得給評(píng)估機(jī)構(gòu)施加壓力，必須讓評(píng)估機(jī)構(gòu)獨(dú)立地、客觀地作出評(píng)估報(bào)告。這是評(píng)估結(jié)論公正、客觀的基本保證。

(三) 關(guān)于評(píng)估報(bào)告性質(zhì)的問題

評(píng)估報(bào)告對(duì)立法到底是一種參考的性質(zhì)還是作為決策或立法的依據(jù)？這是一個(gè)非常重要的問題。因?yàn)椤霸u(píng)估報(bào)告的效力問題是立法前評(píng)估工作程序設(shè)計(jì)中必須予以高度重視的內(nèi)容，它將會(huì)對(duì)日后立法評(píng)估工作開展的積極性產(chǎn)生重要影響”[17]。如果不作為立法的依據(jù)，僅僅是一般的參考，那就失去了評(píng)估的真正意義。但如果完全具有法律約束力，成為立法機(jī)關(guān)必須采納的依據(jù)，也有點(diǎn)過于夸大了其作用。因?yàn)槿绻u(píng)估主體經(jīng)評(píng)估得出的結(jié)論可以直接決定立法的存廢、修改，那么這無疑又違背了我國(guó)《憲法》《立法法》和有關(guān)組織法所確立的立法權(quán)的相關(guān)規(guī)定[18]。本文認(rèn)為，可以采取一種更為切合實(shí)際的方式，由決策機(jī)關(guān)對(duì)第三方評(píng)估結(jié)論進(jìn)行審查，然后作出相應(yīng)的處理，將評(píng)估結(jié)論轉(zhuǎn)換成決策機(jī)關(guān)意見，形成該機(jī)關(guān)的決定，并將其公之于眾。決策機(jī)關(guān)對(duì)評(píng)估結(jié)論的態(tài)度可分為完全采納、部分采納或不予采納三種情況。對(duì)于客觀公正并對(duì)立法有利的評(píng)估報(bào)告，要形成決策機(jī)關(guān)的決定，賦予評(píng)估報(bào)告內(nèi)容以一定的法律效力，及時(shí)予以采用。特別是在評(píng)估報(bào)告表明一方有不當(dāng)利益時(shí)，立法應(yīng)及時(shí)作出調(diào)整，以體現(xiàn)評(píng)估報(bào)告的積極作用。對(duì)不予采用的評(píng)估報(bào)告，要給出充分理由，也要將之公之于眾。這樣做，一是對(duì)委托的決策機(jī)關(guān)是一種監(jiān)督，防止評(píng)估程序變?yōu)樽哌^場(chǎng)，二是對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的一種督促，促使其拿出高質(zhì)量的評(píng)估報(bào)告，同時(shí)，也讓爭(zhēng)議的各方明白問題的癥結(jié)，并心悅誠服地接受最后決定。

當(dāng)然，在加強(qiáng)第三方評(píng)估機(jī)制建立的同時(shí)，也要建立對(duì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制。第三方評(píng)估的公正性是整個(gè)評(píng)估制度的核心環(huán)節(jié)。沒有公正客觀的評(píng)估報(bào)告，就失去了第三方評(píng)估制度建立的意義和價(jià)值。同時(shí)，第三方也并非天然就具有抗腐蝕性，理論上的中立并不能保證其現(xiàn)實(shí)中的中立。如果沒有相應(yīng)的監(jiān)督制度，第三方也有可能被利益所誘惑，歪曲評(píng)估結(jié)論。為此，必須建立一套確保評(píng)估公正的監(jiān)督機(jī)制，促使評(píng)估機(jī)構(gòu)能夠負(fù)責(zé)任地作出評(píng)估報(bào)告。這個(gè)監(jiān)督機(jī)制包括：把委托的評(píng)估主體及時(shí)向社會(huì)公布，讓社會(huì)公眾了解哪些機(jī)構(gòu)參與了該立法的評(píng)估工作。將評(píng)估過程和結(jié)論向社會(huì)公布⑩，將評(píng)估活動(dòng)置于社會(huì)公眾的監(jiān)督之下，防止暗箱操作。建立評(píng)估機(jī)構(gòu)之間的相互監(jiān)督機(jī)制，“市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)與聲譽(yù)機(jī)制會(huì)使得每一個(gè)評(píng)估機(jī)構(gòu)都致力于論證自己的評(píng)估合理性，從而產(chǎn)生一種潛在威懾和相互監(jiān)督的作用，提升評(píng)估機(jī)構(gòu)作出機(jī)會(huì)主義行為的成本。讓潛在的評(píng)估機(jī)構(gòu)來監(jiān)督評(píng)估機(jī)構(gòu)，既滿足了評(píng)估監(jiān)督的專業(yè)性要求，又內(nèi)化了監(jiān)督的成本?！盵6]建立違法評(píng)估的責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)弄虛作假的評(píng)估機(jī)構(gòu)將取消其評(píng)估資格，并追究相關(guān)責(zé)任人員相應(yīng)的法律責(zé)任。

五、結(jié)語

立法前第三方評(píng)估機(jī)制的建立，對(duì)于協(xié)調(diào)重要立法事項(xiàng)中的部門利益、解決部門之間的較大爭(zhēng)議、防止立法的久拖不決現(xiàn)象，將產(chǎn)生積極作用。目前，關(guān)于重要立法事項(xiàng)第三方評(píng)估機(jī)制的建立問題，尚處于國(guó)家政策層面和理論研究層面，尚未上升到法律層面，缺乏具體的、可操作性的規(guī)則和規(guī)范，缺乏實(shí)施的強(qiáng)制性。為此，迫切需要國(guó)家出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施規(guī)則。當(dāng)下，可采取由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的形式，對(duì)“重要立法事項(xiàng)”“較大爭(zhēng)議”等關(guān)鍵術(shù)語的含義作出明確解釋，對(duì)評(píng)估主體、評(píng)估程序、評(píng)估的委托、評(píng)估結(jié)論的運(yùn)用、有關(guān)主體的法律責(zé)任以及相關(guān)配套制度等事項(xiàng)作出更為詳細(xì)的規(guī)定，以促進(jìn)第三方評(píng)估機(jī)制的全面建立，并推進(jìn)和規(guī)范第三方評(píng)估的實(shí)踐。

注釋：

① 第三方評(píng)估主要運(yùn)用于政府的績(jī)效考核中，特別是近年來在政府績(jī)效考核中作為重要的考核方式。例如，國(guó)務(wù)院在對(duì)行政審批事項(xiàng)取消和下放中，引入第三方評(píng)估制度，曾委托國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、國(guó)家行政學(xué)院、全國(guó)工商聯(lián)等評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)落實(shí)情況進(jìn)行評(píng)估，以加強(qiáng)全面督查，收到較好效果。

② 需要說明的是，這里的立法評(píng)估主要是立法前的評(píng)估。按照評(píng)估的時(shí)間，立法評(píng)估實(shí)際上包括立法前、立法中和立法后評(píng)估。立法中和立法后評(píng)估，都是在立法完成后所做的評(píng)估。其中，立法中評(píng)估是針對(duì)立法實(shí)施過程中的情況進(jìn)行評(píng)估，主要目的是指導(dǎo)立法的進(jìn)一步實(shí)施；立法后評(píng)估是用在立法實(shí)施一段時(shí)間后，對(duì)立法本身所存在的問題進(jìn)行評(píng)估，以決定該立法是否要廢止或是否要修改，以及如何修改等。而本文所研究的立法前評(píng)估，更多的是針對(duì)立法尚未完成、立法正在進(jìn)行中，出現(xiàn)了部門間立法爭(zhēng)議問題而進(jìn)行的立法評(píng)估。

③ 有人做過統(tǒng)計(jì)，在第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃確定的64部法律中，有48部法律是由主管行政部門起草，比例高達(dá)75%。

④ 特別是在環(huán)境資源立法領(lǐng)域，由于涉及到審批、收費(fèi)、處罰等管理權(quán)力與部門利益的事項(xiàng)較多，部門間利益沖突較多，爭(zhēng)利或推諉的現(xiàn)象更為明顯。

⑤ 在美國(guó)，有許多這樣的智庫性質(zhì)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，其中著名的有布魯金斯學(xué)會(huì)、貝爾研究所等。布魯金斯學(xué)會(huì)就是這樣一個(gè)最有影響力、最受信任、最值得借鑒的智庫，該學(xué)會(huì)提供“不帶任何意識(shí)形態(tài)色彩”的評(píng)估思想，從事包括立法評(píng)估在內(nèi)的各類評(píng)估，旨在充當(dāng)學(xué)術(shù)界與公眾政策之間的橋梁，既向決策者提供最新信息，又向公眾提供有深度的分析和觀點(diǎn)。參見邢鴻飛、李羿人：《論我國(guó)立法中第三方評(píng)估主體的資質(zhì)》，《江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第6期。

⑥ 例如，就“爭(zhēng)議較大”而言，多大的爭(zhēng)議算是部門爭(zhēng)議較大?在立法研討會(huì)上，不同單位之間出席的學(xué)者就某一事項(xiàng)存在難以說服對(duì)方的爭(zhēng)議，這是否屬于部門爭(zhēng)議較大?不同實(shí)務(wù)部門之間的代表就某一事項(xiàng)存在難以說服對(duì)方的爭(zhēng)議，這是否屬于部門爭(zhēng)議較大?再如，就事項(xiàng)的“重要”而言，什么樣的立法事項(xiàng)才算重要立法事項(xiàng)?整部法中只有一個(gè)條文或者一個(gè)條款所規(guī)定的立法事項(xiàng)可以成為重要立法事項(xiàng)嗎?社會(huì)公眾覺得不算重要立法事項(xiàng)，但立法機(jī)關(guān)認(rèn)為是重要立法事項(xiàng)的，可以認(rèn)為是重要立法事項(xiàng)嗎?或者反過來，立法機(jī)關(guān)認(rèn)為不是重要立法事項(xiàng)，但社會(huì)公眾覺得是重要立法事項(xiàng)，那可以認(rèn)為是重要立法事項(xiàng)嗎?參見鄭泰安、鄭文睿：《第三方評(píng)估立法的有效性研究——以黨的依法治國(guó)決定為主線的考察》，《社會(huì)科學(xué)研究》2015年第6期。

⑦ 比如廣東省人大常委會(huì)就將《廣東省安全生產(chǎn)條例》的評(píng)估工作同時(shí)委托給省法學(xué)會(huì)和省工商聯(lián)。因?yàn)榉▽W(xué)會(huì)的法學(xué)專家比較集中，有理論方面的優(yōu)勢(shì)。省工商聯(lián)有很多企業(yè)家、實(shí)業(yè)家，在實(shí)務(wù)上和具體運(yùn)作上優(yōu)勢(shì)更明顯，收到了很好的效果。

⑧ 成本效益分析法是通過比較事項(xiàng)的全部成本和效益來評(píng)估事項(xiàng)價(jià)值的一種方法，一般作為一種經(jīng)濟(jì)決策方法，將成本費(fèi)用分析法運(yùn)用于政府部門的計(jì)劃決策之中，以尋求成本的最小化和利益的最大化。

⑨ 我國(guó)各地在立法后評(píng)估的實(shí)踐中也逐步形成了評(píng)估時(shí)限制度。例如重慶、廣東的立法后評(píng)估時(shí)限是6個(gè)月，而采取簡(jiǎn)易程序的則是3個(gè)月，同時(shí)，對(duì)內(nèi)容復(fù)雜、難度較大的立法后評(píng)估，則規(guī)定可以再延長(zhǎng)2個(gè)月。

⑩ 例如，澳大利亞建立了一個(gè)統(tǒng)一的在線公共登記系統(tǒng)，刊登所有的評(píng)估報(bào)告。

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Research on the third party evaluation mechanism of important legislative matters

WANG Chunye, DENG Ying

(School of Law, Hohai University, Nanjing 210098, China)

In order to solve the serious procrastination in legislation which results from disputes over departmental benefits, it is necessary to introduce the third-party evaluation system in important legislation matters. The third party assessment institutions should be professional, neutral and trustworthy, and the information warehouse of the third party assessment institutions should be established. The legislative decision-making authority or the disputing parties may entrust a third party appraisal institution to evaluate it when the disputes arise in important legislation. According to certain evaluation procedure, the third party appraisal institution may make a fair assessment report based on the basis of consultation with each party. The evaluation report should be transformed into the decision-making of the legislature, which is an important basis for the legislative decision.

the third party assessment; important legislative matters; departmental benefit

[編輯: 蘇慧]

2017?03?23；

2017?05?09

國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“民間規(guī)范與地方立法研究”(16ZDA069)；江蘇省政府法制研究課題“建立重要立法事項(xiàng)第三方評(píng)估機(jī)制問題研究”(2016jsfz002)

王春業(yè)(1970?)，男，安徽明光人，法學(xué)博士，法學(xué)博士后，河海大學(xué)法學(xué)院教授，主要研究方向：立法學(xué)，行政法學(xué)；鄧盈(1990?)，女，湖北荊州人，河海大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，主要研究方向：立法學(xué)，行政法學(xué)

D901

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1672-3104(2017)06?0027?07