黃先雄，皮丹丹

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公益性投訴舉報(bào)類行政案件的訴訟救濟(jì)問題探究

黃先雄，皮丹丹

(中南大學(xué)法學(xué)院，湖南長沙，410083)

隨著公民權(quán)利意識(shí)的不斷增強(qiáng)和參與行政活動(dòng)的積極性不斷高漲，由公民投訴舉報(bào)引發(fā)的諸多問題開始不斷困擾著行政復(fù)議工作者和司法裁判者。公益性投訴舉報(bào)人能否以其投訴舉報(bào)權(quán)或公共利益受侵害為由提起行政訴訟，是目前最具爭議的問題。公民是否享有投訴舉報(bào)權(quán)及所訴行政行為的種類差異直接影響此類案件可否納入司法監(jiān)督體系。對(duì)行政機(jī)關(guān)不予答復(fù)等不作為不服的，公益性投訴舉報(bào)人須享有法律規(guī)范明確賦予的投訴舉報(bào)權(quán)才具備原告資格，此種情形下的行政不作為屬于行政訴訟受案范圍；對(duì)行政機(jī)關(guān)答復(fù)內(nèi)容不服的，無論是否享有明確的投訴舉報(bào)權(quán)，都因與處理結(jié)果不具有利害關(guān)系而不具備原告資格，除非答復(fù)內(nèi)容侵害了其享有的法定獲得獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)。

投訴舉報(bào)；主觀訴訟；受案范圍；原告資格

我國《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋雖然明確規(guī)定了行政訴訟受案范圍，但因投訴舉報(bào)提起的訴訟是否應(yīng)當(dāng)受理，在相關(guān)法律條文的理解適用中并不清晰明了，涉及投訴舉報(bào)的相關(guān)法律法規(guī)中也并未對(duì)其訴訟救濟(jì)制度有明確系統(tǒng)的規(guī)定。立法上的缺陷造成了司法實(shí)踐中法官處理投訴舉報(bào)行政訴訟案件時(shí)自由裁量上的差異，使得投訴舉報(bào)人的權(quán)益得不到有力的保障，不利于行政機(jī)關(guān)依法行政水平的提高。學(xué)界對(duì)公民投訴舉報(bào)后行政機(jī)關(guān)的應(yīng)對(duì)行為是否可訴，基本上從自益和公益進(jìn)行區(qū)分、探討，并未針對(duì)是否享有以法律規(guī)范為依據(jù)的公益性投訴舉報(bào)權(quán)及被訴行為的不同情形來進(jìn)行分析。同時(shí)，對(duì)于公益性投訴舉報(bào)能否尋求行政訴訟救濟(jì)，在當(dāng)前的立法現(xiàn)狀下，學(xué)界基本保持一致觀點(diǎn)，即行政機(jī)關(guān)的應(yīng)對(duì)行為對(duì)公益性投訴舉報(bào)人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，兩者不具備利害關(guān)系，對(duì)不予答復(fù)、答復(fù)不予受理等行為不得提起行政訴訟。筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)值得商榷。本文在對(duì)該類案件進(jìn)行類型劃分的基礎(chǔ)上，從現(xiàn)實(shí)案例反映出來的問題出發(fā)，并在將我國行政訴訟總體定位為主觀訴訟的境況下重點(diǎn)分析公益性投訴舉報(bào)的可訴性及原告資格問題，以求促進(jìn)該類投訴舉報(bào)訴訟救濟(jì)制度相關(guān)立法的完善，充分保障公益性投訴舉報(bào)人的權(quán)利。

一、投訴舉報(bào)類行政案件的類型與問題勾勒

(一) 投訴舉報(bào)類行政案件的類型劃分

根據(jù)筆者在中國裁判文書網(wǎng)中搜集整理的有關(guān)投訴舉報(bào)的行政案例，為便于分析和解決本文著重破解的問題，將投訴舉報(bào)行政案件作如下分類。

1. 自益性投訴舉報(bào)案和公益性投訴舉報(bào)案

投訴舉報(bào)的目的往往是有公私之分的。以原告訴請(qǐng)保護(hù)的利益性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為：自益性投訴舉報(bào)行政案件、公益性投訴舉報(bào)行政案件。前者是因?yàn)樽陨砝媸艿搅怂诉`法行為的侵害，進(jìn)而向行政機(jī)關(guān)投訴舉報(bào)，要求查處違法行為，以維護(hù)其自身權(quán)益。如消費(fèi)者因購買存在欺詐等違法情形的產(chǎn)品，向行政機(jī)關(guān)投訴舉報(bào)并要求進(jìn)行查處。這時(shí)，投訴舉報(bào)人與投訴舉報(bào)的事項(xiàng)存在某種利害關(guān)系，而相關(guān)行政機(jī)關(guān)的應(yīng)對(duì)行為必將影響到投訴舉報(bào)人的權(quán)益。后者是因國家利益、公共利益、他人合法權(quán)益受到侵害，向行政機(jī)關(guān)投訴舉報(bào)，主要意在維護(hù)公共利益，要求對(duì)違法情形進(jìn)行查處。如向國土部門投訴舉報(bào)違法占用土地，向環(huán)保部門投訴舉報(bào)偷排污水、污染環(huán)境等。此時(shí)，投訴舉報(bào)人本人與所反映的情況之間并沒有直接的利害關(guān)系，但相關(guān)行政機(jī)關(guān)與投訴舉報(bào)人之間基于投訴舉報(bào)形成了特殊的法律關(guān)系。行政機(jī)關(guān)針對(duì)公益投訴舉報(bào)所為或不為的行為往往會(huì)引發(fā)投訴舉報(bào)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的不滿，從而產(chǎn)生爭議。這種爭議是否可以尋求行政訴訟的救濟(jì)，法院該如何處理，這是本文將要探討的重點(diǎn)。

2. 自益性涉及法定權(quán)益的案件和自益性涉及反射利益的案件

自益性投訴舉報(bào)中以利益內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為：自益性投訴舉報(bào)涉及法定權(quán)益的案件和自益性投訴舉報(bào)涉及反射利益的案件。區(qū)分法定權(quán)益和反射利益是判定投訴舉報(bào)人原告資格的關(guān)鍵。所謂反射利益，是指國家為保護(hù)和增進(jìn)公益而進(jìn)行的法律規(guī)制或行 政執(zhí)行，在事實(shí)上給特定的私人所帶來的一定利 益[1](847?854)。此種利益是維護(hù)公共利益的副產(chǎn)品，是對(duì)不確定的受益人的有利的附隨效果，并非立法和行政行為所追求的目的，受益人不得基于此種利益尋求法律救濟(jì)。當(dāng)投訴舉報(bào)人因自身合法權(quán)益遭受損害向行政機(jī)關(guān)尋求保護(hù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)若未履行保護(hù)職責(zé)或?qū)ν对V舉報(bào)人的權(quán)利義務(wù)造成損害，那么投訴舉報(bào)人有權(quán)就該行政行為提起行政訴訟；若投訴舉報(bào)人訴請(qǐng)保護(hù)的是反射利益，在行政機(jī)關(guān)對(duì)被投訴舉報(bào)人進(jìn)行查處時(shí)，該行為不直接對(duì)投訴舉報(bào)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，不符合“個(gè)人權(quán)利受損”的要求，因此一般不具備原告資格。

3. 公益性有法律規(guī)范依據(jù)之舉報(bào)權(quán)的案件、公益性無法律規(guī)范依據(jù)之舉報(bào)權(quán)的案件

以是否為法定權(quán)利為基準(zhǔn)，公益性投訴舉報(bào)可分為公益性投訴舉報(bào)有法律規(guī)范依據(jù)之舉報(bào)權(quán)的案件、公益性投訴舉報(bào)無法律規(guī)范依據(jù)之舉報(bào)權(quán)的案件。區(qū)分是否有法律規(guī)范明確規(guī)定的投訴舉報(bào)權(quán)是在整合不同案件后的適當(dāng)考量，也是本文分析問題的重要基點(diǎn)。同時(shí)，以是否屬行政機(jī)關(guān)法定義務(wù)為基準(zhǔn)，可以將上述兩類案件再細(xì)分為公益性有明確投訴舉報(bào)權(quán)且屬行政機(jī)關(guān)法定義務(wù)的案件、公益性有明確投訴舉報(bào)權(quán)但不屬行政機(jī)關(guān)法定義務(wù)的案件、公益性無明確投訴舉報(bào)權(quán)但屬行政機(jī)關(guān)法定義務(wù)的案件、公益性無明確投訴舉報(bào)權(quán)且不屬于行政機(jī)關(guān)法定義務(wù)的案件。

(二) 司法實(shí)踐中公益性投訴舉報(bào)類行政案件存在的問題

通過對(duì)案件的類型化整理，筆者發(fā)現(xiàn)，實(shí)踐中法院在處理自益性投訴舉報(bào)行政案件時(shí)，其爭議性不大，存在的問題大多能從《行政訴訟法》及相關(guān)解釋甚至最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)性案例中獲得解決方案。因而，本文重點(diǎn)放在公益性投訴舉報(bào)的行政訴訟救濟(jì)上，通過分類和列舉如下幾起案例來分析該類案件的受案范圍與原告資格問題。

【案例1】 2013年10月14日，江某等四原告通過郵寄方式向被告巨野縣國土資源局提交了關(guān)于原巨野縣太平鎮(zhèn)棉花加工廠違法占用太平鎮(zhèn)江莊行政村耕地進(jìn)行建設(shè)的舉報(bào)信。被告收到信件后，未予答復(fù)，遂產(chǎn)生此訴。訴訟期間，被告對(duì)四原告的投訴作出了書面答復(fù)。一審法院認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，四原告依法享有就土地違法行為向被告提出檢舉和控告的權(quán)利。被告巨野縣國土資源局作為土地行政主管部門，負(fù)有對(duì)本轄區(qū)土地資源及土地違法行為監(jiān)管、查處的法定職責(zé)。本案中，被告未對(duì)原告的申請(qǐng)事項(xiàng)及時(shí)作出答復(fù)，顯屬?zèng)]有履行法定職責(zé)。因在訴訟過程中作出了書面答復(fù)，遂判決確認(rèn)被告不予答復(fù)的行為違法①。

【案例2】2015年9月16日，邱某向工信部舉報(bào)聯(lián)通唐山分公司在明知工信部[2009]11號(hào)《關(guān)于 1 900~1 920 MHz頻段無線接入系統(tǒng)相關(guān)事宜的通知》(以下簡稱11號(hào)通知)中要求1 900~1 920 MHz頻段無線接入系統(tǒng)應(yīng)在2011年底前完成清頻退網(wǎng)工作的情況下，仍然一直違規(guī)使用上述頻段，非法經(jīng)營小靈通業(yè)務(wù)，欺騙消費(fèi)者，其行為嚴(yán)重違法，請(qǐng)求工信部依法查處，并函告其查處結(jié)果。因工信部對(duì)其實(shí)名舉報(bào)未予答復(fù)，邱某經(jīng)復(fù)議后起訴至一審法院。一審法院認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國電信條例》的相關(guān)規(guī)定，邱某應(yīng)當(dāng)向聯(lián)通唐山分公司所在地的電信管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行舉報(bào)，而不是逕行向工信部舉報(bào)，其起訴工信部對(duì)其舉報(bào)未予答復(fù)違法，缺乏事實(shí)依據(jù)，不符合法定起訴條件，應(yīng)予駁回。邱某不服一審裁定，提起上訴。上訴法院維持了一審法院駁回起訴的裁定②。

【案例3】畫家嚴(yán)某向浙江省臺(tái)州市椒江區(qū)文體局舉報(bào)該區(qū)文化娛樂總匯演藝廳表演含不健康內(nèi)容的節(jié)目，要求依法作出處理。接到舉報(bào)后，椒江區(qū)文化市場(chǎng)稽查大隊(duì)調(diào)查核實(shí)并要求該場(chǎng)所立即終止演出活動(dòng)，并將核查結(jié)果告知了嚴(yán)某。嚴(yán)某對(duì)此核查結(jié)果表示異議，向該區(qū)人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求法院依法確認(rèn)被告怠于履行法定職責(zé)是行政不作為，并判令被告限期對(duì)其舉報(bào)作出查處和答復(fù)。法院經(jīng)審理認(rèn)為，原告嚴(yán)某沒有購票進(jìn)場(chǎng)觀看，不存在精神侵害，且被告對(duì)原告的舉報(bào)已進(jìn)行核實(shí)并作出答復(fù)，被告后續(xù)行政行為與原告無直接利害關(guān)系，遂裁定駁回原告的 起訴[2]。

從上述案例中可以引出以下兩個(gè)問題：

第一，公益性投訴舉報(bào)人享有法律規(guī)范明確規(guī)定的投訴舉報(bào)權(quán)，不服行政機(jī)關(guān)不予答復(fù)行為或?qū)Υ饛?fù)內(nèi)容不滿時(shí)，是否享有原告資格？若不享有明確的投訴舉報(bào)權(quán)，原告資格問題會(huì)否不同？

第二，當(dāng)投訴舉報(bào)事項(xiàng)屬于受理機(jī)關(guān)的法定職責(zé)范圍時(shí)，不予答復(fù)是否構(gòu)成行政不作為，是否屬于行政訴訟受案范圍？若不屬于法定職責(zé)范圍，在公益性投訴舉報(bào)人享有投訴舉報(bào)權(quán)的情況下，其不予答復(fù)又當(dāng)如何定性？

二、公益性投訴舉報(bào)類被訴行政行為的可訴性

投訴舉報(bào)人因公共利益向行政機(jī)關(guān)投訴舉報(bào)，在收到投訴舉報(bào)的行政機(jī)關(guān)不予受理、不予答復(fù)、延遲答復(fù)、答復(fù)的內(nèi)容差強(qiáng)人意等情形下，多會(huì)選擇向法院提起行政訴訟。這類案件是否可訴，在司法實(shí)踐和理論研究上尚存爭議。筆者認(rèn)為，對(duì)這一問題，要從兩個(gè)方面進(jìn)行分析。

(一) 公益性投訴舉報(bào)之答復(fù)行為的性質(zhì)及其可訴性

當(dāng)公益性投訴舉報(bào)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的不予答復(fù)、延遲答復(fù)不服提起行政訴訟時(shí)，首先要明晰答復(fù)行為在行政法上的性質(zhì)，這也是確定其是否屬于行政訴訟應(yīng)審查的行政行為的前提。有觀點(diǎn)認(rèn)為，投訴舉報(bào)答復(fù)行為是觀念通知等事實(shí)行為，該答復(fù)行為沒有對(duì)投訴舉報(bào)人的權(quán)益產(chǎn)生法律上的影響，因此，投訴舉報(bào)人無權(quán)對(duì)該行為提起行政訴訟[3](218)。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，投訴舉報(bào)答復(fù)行為是一種行政法律行為[4]。權(quán)利與義務(wù)具有對(duì)應(yīng)性、一致性，投訴舉報(bào)者的權(quán)利對(duì)應(yīng)于接受投訴舉報(bào)的行政機(jī)關(guān)的義務(wù)，即要求答復(fù)是投訴舉報(bào)人的權(quán)利，作出答復(fù)是接受投訴舉報(bào)行政機(jī)關(guān)的義務(wù)。

筆者認(rèn)為，要確定行政機(jī)關(guān)答復(fù)行為的性質(zhì)，有必要區(qū)分投訴舉報(bào)人是否享有以法律規(guī)范為依據(jù)的投訴舉報(bào)權(quán)。誠然，我國《憲法》賦予了公民檢舉、建議等監(jiān)督權(quán)，最高人民法院、最高人民檢察院也頒布了許多關(guān)于投訴舉報(bào)的規(guī)定③，還有眾多行政法律、法規(guī)、規(guī)章、地方性條例也明確了投訴舉報(bào)權(quán)，使這一憲法上的監(jiān)督權(quán)得以具體化、具可操作性，并為行政法律規(guī)范所調(diào)整④。但，有關(guān)行政管理的社會(huì)各領(lǐng)域不可能皆有相應(yīng)的法律規(guī)范明確規(guī)定“投訴舉報(bào)權(quán)”，總會(huì)存在無法律規(guī)范依據(jù)之投訴舉報(bào)權(quán)的空白領(lǐng)域。

投訴舉報(bào)人享有法律規(guī)范依據(jù)之舉報(bào)權(quán)時(shí)，答復(fù)行為屬于行政法律行為，應(yīng)將其納入行政法救濟(jì)體系中。行政答復(fù)行為是基于投訴舉報(bào)而為的，投訴舉報(bào)人享有法律法規(guī)賦予的投訴舉報(bào)權(quán)利，在投訴舉報(bào)后便與行政機(jī)關(guān)形成了投訴舉報(bào)行政法律關(guān)系，享有獲得答復(fù)權(quán)、獲得獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)等合法權(quán)利，答復(fù)行為具有產(chǎn)生、變更或消滅投訴舉報(bào)行政法律關(guān)系的法律效果。當(dāng)行政機(jī)關(guān)對(duì)投訴舉報(bào)行為不予答復(fù)、延遲答復(fù)時(shí)，將直接對(duì)上述權(quán)利的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生影響，不屬于觀念通知。我國行政訴訟法在受案范圍的規(guī)定上并未明確排除公民、法人或其他組織的程序性權(quán)利受到行政行為損害時(shí)提起的訴訟，且程序性權(quán)利往往是實(shí)體性權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的保障。投訴舉報(bào)人享有的獲得答復(fù)權(quán)等程序性權(quán)利在行政機(jī)關(guān)負(fù)有回復(fù)處理職責(zé)卻不作為時(shí)受到侵害，應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟救濟(jì)范圍中。

投訴舉報(bào)人不享有法律規(guī)范依據(jù)之舉報(bào)權(quán)時(shí)，答復(fù)行為屬于觀念通知，不屬行政訴訟受案范圍。觀念通知是行政機(jī)關(guān)用于公布事件真相，不以具有產(chǎn)生、變更或消滅行政法律關(guān)系的意思表示的事實(shí)行為。當(dāng)投訴舉報(bào)人不具有投訴舉報(bào)權(quán)，僅因國家利益、公共利益、他人合法權(quán)益受損向行政機(jī)關(guān)投訴舉報(bào)時(shí)，行政機(jī)關(guān)對(duì)其不予答復(fù)、延遲答復(fù)不會(huì)侵害投訴舉報(bào)人的權(quán)益。雖然《憲法》中規(guī)定了任何單位和個(gè)人享有監(jiān)督權(quán)，但此種憲法權(quán)利在我國須被行政法具體規(guī)定才能成為受保護(hù)的行政法權(quán)利。不具備投訴舉報(bào)權(quán)之公益性投訴舉報(bào)人與行政機(jī)關(guān)基于投訴舉報(bào)形成的是憲法法律關(guān)系或稱監(jiān)督法律關(guān)系，雖然行政機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)督主體應(yīng)作出積極回應(yīng)，但作出回應(yīng)、答復(fù)等行為時(shí)，行政機(jī)關(guān)并未作出具有法律效果的意思表示，其不具有影響被答復(fù)方權(quán)利義務(wù)狀態(tài)的特性，對(duì)投訴舉報(bào)人行政法上的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響。行政機(jī)關(guān)對(duì)上述投訴舉報(bào)人的答復(fù)，實(shí)質(zhì)上是具有憲政意義的觀念通知，不屬于行政訴訟的調(diào)整范圍。

(二) 公益性投訴舉報(bào)類行政不作為的認(rèn)定及其可訴性

在投訴舉報(bào)類行政案件中有相當(dāng)大一部分案件是訴投訴舉報(bào)處理機(jī)關(guān)不履行法律職責(zé)，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第12條第1款第(6)項(xiàng)之規(guī)定，申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的，公民、法人或者其他組織可以提起行政訴訟。不履行法定職責(zé)，即行政不作為，是指享有行政職權(quán)的行政主體在職權(quán)范圍內(nèi)，且在可能作為的情況下，對(duì)當(dāng)事人提出的申請(qǐng)、投訴、舉報(bào)等事項(xiàng)不予處理、延遲處理或者不予答復(fù)的行為。行政機(jī)關(guān)的不作為是針對(duì)積極作為行為而言的，不作為必須是程序上的消極不作為，且負(fù)有程序上的作為義務(wù)。行政主體對(duì)當(dāng)事人提出的申請(qǐng)、投訴、舉報(bào)等事項(xiàng)已作出處理或者給予答復(fù)的，不構(gòu)成行政不作為。在投訴舉報(bào)案件中，行政不作為的表現(xiàn)形式包括不予答復(fù)、延遲答復(fù)、對(duì)投訴舉報(bào)事項(xiàng)不予處理等，不同的表現(xiàn)形式下行政不作為必須要符合一定的構(gòu)成要件。行政不作為的構(gòu)成必須以作為義務(wù)為前提，無作為義務(wù)的存在則無行政不作為[5](55)。這些作為義務(wù)可以是法律、行政法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定的，也可以是地方性法規(guī)、自治條例和單行條例規(guī)定的，還可能是規(guī)范性文件中規(guī)定或者行政主體對(duì)社會(huì)公開承諾的。

權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)，投訴舉報(bào)人享有明確的投訴舉報(bào)權(quán)，行政機(jī)關(guān)不予答復(fù)、延遲答復(fù)的，屬于行政不作為。我國《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《價(jià)格違法行為舉報(bào)處理規(guī)定》等一系列法律、法規(guī)、規(guī)章在賦予公民投訴舉報(bào)權(quán)的同時(shí)，都明確規(guī)定了投訴舉報(bào)受理機(jī)關(guān)負(fù)有依法答復(fù)投訴舉報(bào)人的職責(zé)，其答復(fù)是行使行政職權(quán)、履行行政職責(zé)的行為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法處理、履行義務(wù)。案例1中的法院便遵循此規(guī)定，判決行政機(jī)關(guān)不予答復(fù)的行為違法。案例2中，原告享有法律明確規(guī)定的投訴舉報(bào)權(quán)，但投訴舉報(bào)事項(xiàng)不屬于受理機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍，法院認(rèn)為不符合起訴條件因而駁回了原告的起訴，這一做法欠缺考慮。從尊重和保護(hù)公民的投訴舉報(bào)權(quán)、提高行政機(jī)關(guān)依法行政水平、維護(hù)公益和建設(shè)服務(wù)型政府的角度考慮，即使投訴舉報(bào)的事項(xiàng)不屬于行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，亦應(yīng)答復(fù)投訴舉報(bào)人，告知其向有權(quán)的行政機(jī)關(guān)投訴舉報(bào)，而非置之不理。

投訴舉報(bào)人不享有法律規(guī)范依據(jù)之投訴舉報(bào)權(quán)，行政機(jī)關(guān)不予答復(fù)、延遲答復(fù)的，不屬于行政不作為。如上文所述，此時(shí)，行政機(jī)關(guān)的答復(fù)行為屬于觀念通知，侵害的是公民憲法意義上的“監(jiān)督權(quán)”，與投訴舉報(bào)之間不成立行政法律關(guān)系，不構(gòu)成行政不作為，不屬于行政訴訟的受案范圍。但如若投訴舉報(bào)事件屬于行政機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍，其不予處理或不按法定程序處理等行為也屬于行政不作為。不過，因其不對(duì)公益性投訴舉報(bào)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，公益性投訴舉報(bào)人無權(quán)以該行為為對(duì)象提起行政訴訟。

三、公益性投訴舉報(bào)人的原告資格

行政訴訟的啟動(dòng)除了要有屬于其受案范圍的行政行為以外，還必須有適格原告的參與。在上文闡述了公益性投訴舉報(bào)人所訴行為是否屬于行政訴訟受案范圍的問題后，接下來有必要界定公益性投訴舉報(bào)人的原告資格問題。

(一) 確定原告資格的前提性問題：我國行政訴訟是否屬于主觀訴訟

根據(jù)訴訟目的的不同，行政訴訟通常被劃分為主觀訴訟與客觀訴訟。主觀訴訟旨在保護(hù)個(gè)人權(quán)利，而客觀訴訟旨在維護(hù)社會(huì)公共利益及客觀法秩序。大陸法系國家現(xiàn)行的行政訴訟制度除法國以客觀訴訟為主外，幾乎都是圍繞主觀訴訟來建構(gòu)的，客觀訴訟僅在法律有例外規(guī)定的情況下才被允許提起[6](667)。

我國行政訴訟是主觀訴訟還是客觀訴訟，學(xué)界有不同認(rèn)識(shí)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國行政訴訟是客觀訴訟。其主張“客觀訴訟是指以監(jiān)督行政公權(quán)力行為為主要意旨的訴訟類型，在具體制度中表現(xiàn)為法院僅僅就行政公權(quán)力行為的合法性進(jìn)行審查”[7]，根據(jù)《行政訴訟法》第6條，法院審理案件僅對(duì)被訴行政行為是否合法進(jìn)行審查，不能對(duì)原告的具體訴訟請(qǐng)求作出判決。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，從訴訟請(qǐng)求出發(fā)，由于我國行政訴訟確立的是“被害者訴訟”的原告資格標(biāo)準(zhǔn)，因此 “《行政訴訟法》確立的行政訴訟制度屬于主觀訴訟制度”[8]。還有觀點(diǎn)提出，我國有必要擴(kuò)展建立客觀訴訟制度，其突破口就是公益訴訟[9,10]。

筆者認(rèn)為，我國現(xiàn)行行政訴訟總體為主觀訴訟，是以保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)利為主軸而建構(gòu)的訴訟體系。雖然《行政訴訟法》第1條明確將“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”規(guī)定為行政訴訟法的立法目的之一，但是現(xiàn)有體系的監(jiān)督是以行政相對(duì)人權(quán)益受到侵害為前提的，這種監(jiān)督具有間接性。我國現(xiàn)有的行政訴訟程序都是圍繞主觀訴訟來設(shè)計(jì)的，本身并沒有設(shè)立直接以維護(hù)公共利益和客觀法律秩序?yàn)槟康牡脑V訟制度，大量侵犯不特定相對(duì)人權(quán)益的案件依然被排除在司法救濟(jì)的大門之外。這也是我國行政訴訟制度對(duì)公民權(quán)利保護(hù)存在的不足。主觀訴訟目的是為個(gè)人提供司法保護(hù)，反映在訴訟制度上，則意味著只有個(gè)人權(quán)利因行政權(quán)的發(fā)動(dòng)而受損，啟動(dòng)行政訴訟才具有訴的適法性[11]。主觀訴訟以“個(gè)體權(quán)利保障為目標(biāo)”，相應(yīng)地在原告資格方面，也就自然會(huì)秉承嚴(yán)格的立 場(chǎng)[11]。主觀訴訟強(qiáng)調(diào)以原告資格來定性，具備原告資格是開啟行政訴訟救濟(jì)的門檻要件，若資格欠缺就會(huì)被擋在行政訴訟之外。

(二) 原告資格考量因素之一：與公益性投訴舉報(bào)類被訴行政行為有利害關(guān)系

《行政訴訟法》第25條第1款規(guī)定：“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。”2000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第12條規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟?！薄盁o利益即無訴權(quán)”，我國行政訴訟的原告資格遵循“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)，原告與訴訟對(duì)象具有(法律上的)利害關(guān)系是判斷訴訟要件是否成立的標(biāo)準(zhǔn)之一。利害關(guān)系要求訴求利益必須是特定人的利益，而非反射利益。

當(dāng)公益性投訴舉報(bào)人享有法律規(guī)范明確賦予的投訴舉報(bào)權(quán)時(shí)，公益性投訴舉報(bào)人基于投訴舉報(bào)行為與行政機(jī)關(guān)之間形成了行政法律關(guān)系，與行政機(jī)關(guān)的不予答復(fù)、延遲答復(fù)等不作為具備利害關(guān)系。反之，若沒有投訴舉報(bào)權(quán)，則與行政機(jī)關(guān)的行為不具有利害 關(guān)系。

當(dāng)投訴舉報(bào)人以維護(hù)公共利益的目的，站在“公益衛(wèi)士”的角度主張權(quán)利，對(duì)行政機(jī)關(guān)的答復(fù)內(nèi)容或處理行為不服時(shí)，無論其是否享有法律規(guī)范明確賦予的投訴舉報(bào)權(quán)，皆不屬于當(dāng)下我國法院在行政訴訟中所能提供的救濟(jì)范圍，可歸入“無用的權(quán)利保護(hù)訴 訟”⑤。這種情況下，投訴舉報(bào)人與所請(qǐng)事項(xiàng)并無直接關(guān)聯(lián)，行政機(jī)關(guān)作出的答復(fù)處理也不會(huì)影響到投訴舉報(bào)人的合法權(quán)益，兩者之間便不會(huì)存在利害關(guān)系。就如案例3中，根據(jù)《娛樂場(chǎng)所管理?xiàng)l例》規(guī)定，區(qū)文體局作為行使法定職權(quán)的行政機(jī)關(guān)，認(rèn)真對(duì)待每一個(gè)公民的投訴舉報(bào)線索是其法定義務(wù)，其將調(diào)查處理結(jié)果告知了嚴(yán)某，也就履行了法定職責(zé)。而原告嚴(yán)某作為一名普通公民，并未因違法行為受到侵害，雖然其享有明確的投訴舉報(bào)權(quán)⑥，但區(qū)文體局的查處結(jié)果如何，對(duì)他的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，因而不具有行政訴訟的原告資格。

(三) 原告資格考量因素之二：“利害關(guān)系”所涉合法權(quán)益為投訴舉報(bào)權(quán)、獲得獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)等

不是所有的利益都可以通過訴訟獲得保護(hù)。起訴人請(qǐng)求保護(hù)的必須是其自身擁有的受法律保護(hù)的合法權(quán)益，而非違法的或者他人的權(quán)益[12]。“合法權(quán)益”包括法律所規(guī)定的權(quán)利，也包括法律沒有規(guī)定但值得保護(hù)的利益[13](174)。公益性投訴舉報(bào)案件中，要確定起訴人是否與被訴行政行為存在“利害關(guān)系”，就要探究“合法權(quán)益”中是否包括“投訴舉報(bào)權(quán)”“獲得獎(jiǎng)勵(lì) 權(quán)”等。

筆者認(rèn)為，投訴舉報(bào)權(quán)被具體的法律條文所規(guī)定時(shí)，即成為法律規(guī)范賦予主體的一種權(quán)利，它包括了獲得答復(fù)權(quán)這一程序性權(quán)利，有時(shí)也包括獲得獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)等實(shí)體性權(quán)利，從本質(zhì)上屬于行政法權(quán)利，權(quán)利主體有權(quán)依據(jù)實(shí)定法規(guī)范的規(guī)定，直接主張權(quán)利，請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)為特定行為。筆者認(rèn)為，從法律規(guī)范的明確規(guī)定和其性質(zhì)看，投訴舉報(bào)權(quán)應(yīng)屬于“合法權(quán)益”范疇，其已被相關(guān)行政法確認(rèn)為一項(xiàng)權(quán)利，當(dāng)行政機(jī)關(guān)不予答復(fù)、延遲答復(fù)等行為侵犯行政相對(duì)人獲得答復(fù)權(quán)或獲得獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)時(shí)，該權(quán)利本身可以作為提起行政訴訟的依據(jù)。

四、對(duì)公益性投訴舉報(bào)類行政案件訴訟救濟(jì)的幾點(diǎn)建議

面對(duì)當(dāng)前有關(guān)投訴舉報(bào)法律規(guī)范的分散和空缺，以及司法實(shí)踐中處理該問題的不統(tǒng)一，如何從立法、司法上進(jìn)一步明確和完善公益性投訴舉報(bào)訴訟救濟(jì)制度，保障公益性投訴舉報(bào)人的權(quán)利，是目前值得我們重視的問題。

(一) 立法層面

1.規(guī)范投訴舉報(bào)權(quán)及其行使與救濟(jì)程序

為了加強(qiáng)投訴舉報(bào)制度的穩(wěn)定性和法律效力，亦為了更充分有效地保障公益性投訴舉報(bào)人的權(quán)益、維護(hù)公共利益，有必要對(duì)已有的有關(guān)投訴舉報(bào)的法律條款及有關(guān)部門的各種規(guī)定進(jìn)行統(tǒng)一清理、整合，盡快考慮制定類似于《信訪條例》的《投訴舉報(bào)法》。如若不能制定《投訴舉報(bào)法》，在單行行政立法中有必要對(duì)投訴舉報(bào)制度作出詳細(xì)具體的規(guī)定。除了在立法上應(yīng)明確廣泛的投訴舉報(bào)范圍和投訴舉報(bào)主體范圍外，還要對(duì)如下幾個(gè)重要方面予以明確：①投訴舉報(bào)人與受理機(jī)關(guān)的權(quán)利義務(wù)。立法應(yīng)具體規(guī)定投訴舉報(bào)人因投訴舉報(bào)而享有的各項(xiàng)權(quán)利，如自由選擇舉報(bào)方式的權(quán)利、要求保密的權(quán)利、申請(qǐng)獲得法定保護(hù)的權(quán)利、獲得答復(fù)的權(quán)利、獲得獎(jiǎng)勵(lì)與補(bǔ)償?shù)臋?quán)利、損害賠償權(quán)利等，使投訴舉報(bào)這一公民憲法上的基本權(quán)利在受到侵害時(shí)能尋求行政法上的救濟(jì)。另外還應(yīng)規(guī)定投訴舉報(bào)受理機(jī)關(guān)的相關(guān)職責(zé)和義務(wù)，如投訴舉報(bào)事項(xiàng)管轄范圍、受理和答復(fù)義務(wù)、保密義務(wù)、對(duì)舉報(bào)有功的人員或單位給予表彰或獎(jiǎng)勵(lì)等。②受理和查處案件程序。詳細(xì)規(guī)定投訴舉報(bào)受理、移送、審查、處置等具體程序，明確投訴舉報(bào)受理的方式、查處投訴舉報(bào)事件的期限、信息反饋和信息公開的方式和時(shí)限等內(nèi)容。③救濟(jì)途徑。明確投訴舉報(bào)人在受理機(jī)關(guān)不予受理、不予答復(fù)、答復(fù)內(nèi)容差強(qiáng)人意等情形下的權(quán)利救濟(jì)途徑，分清行政復(fù)議和行政訴訟的救濟(jì)范圍。

2.適時(shí)增加提起行政公益訴訟的主體范圍

“完整的行政訴訟制度，既應(yīng)當(dāng)有對(duì)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的救濟(jì)，也應(yīng)當(dāng)有對(duì)國家和公共利益的保護(hù)，這在理論上表現(xiàn)為行政訴訟是主觀訴訟和客觀訴訟的統(tǒng)一體。建立以保護(hù)國家和公共利益為宗旨的客觀訴訟制度，是從制度上改進(jìn)、發(fā)展和完善我國行政訴訟法律制度的一個(gè)基本方向?！盵14](151)2017年6月27日，第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過了在《中華人民共和國行政訴訟法》中增加行政公益訴訟制度的修法決定，該決定賦予檢察機(jī)關(guān)在特定條件下提起行政公益訴訟的權(quán)力。我們期待，在此基礎(chǔ)上通過當(dāng)下公益性投訴舉報(bào)類行政案件進(jìn)一步敲開行政公益訴訟制度的大門，將公益性投訴舉報(bào)中投訴舉報(bào)人要求行政機(jī)關(guān)履行查處職責(zé)的起訴逐步有序地納入行政訴訟的受案范圍，更好地維護(hù)公共利益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，為將來公益訴訟制度的專門立法積累更多的經(jīng)驗(yàn)。

(二) 司法層面

在期待行政訴訟相關(guān)法律完善之前，法院在合理解釋法律規(guī)范的前提下，可以通過受理、審判公益性投訴舉報(bào)行政案件，總結(jié)該類案件在訴訟中存在的問題，統(tǒng)一判斷標(biāo)準(zhǔn)和處理方式，提出指導(dǎo)意見，充分保障公益性投訴舉報(bào)人的權(quán)利，發(fā)揮行政訴訟救濟(jì)和監(jiān)督功能，進(jìn)而帶動(dòng)相關(guān)法律的完善。

1. 根據(jù)法定投訴舉報(bào)權(quán)的有無確定原告資格和受案范圍

公益性投訴舉報(bào)人對(duì)行政機(jī)關(guān)不予答復(fù)等不作為不服時(shí)，若其享有法律規(guī)范明確賦予的投訴舉報(bào)權(quán)，則具備原告資格。無論投訴舉報(bào)事項(xiàng)是否屬于受理機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍，受理機(jī)關(guān)都應(yīng)答復(fù)公益性投訴舉報(bào)人，其不答復(fù)將構(gòu)成行政不作為，屬于行政訴訟受案范圍。若不享有法律規(guī)范明確賦予的投訴舉報(bào)權(quán)，則不具備原告資格。

2. 根據(jù)獲得獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)等的有無確定不服行政機(jī)關(guān)答復(fù)內(nèi)容案件中的原告資格

公益性投訴舉報(bào)人對(duì)行政機(jī)關(guān)答復(fù)的內(nèi)容不服時(shí)，無論其是否享有法律規(guī)范明確賦予的投訴舉報(bào)權(quán)，都與處理行為、處理結(jié)果不具有利害關(guān)系，因此，一般不具備提起行政訴訟的原告資格。但，若其享有明確的投訴舉報(bào)權(quán)，且答復(fù)內(nèi)容對(duì)其獲得獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)存在侵害的，則有資格提起行政訴訟。

除上述具體處理方式的統(tǒng)一以外，法院在審判實(shí)踐中應(yīng)及時(shí)分析總結(jié)投訴舉報(bào)類行政訴訟案件反映的共性問題，加強(qiáng)司法建議工作，督促行政機(jī)關(guān)通過建立統(tǒng)一、專門的投訴舉報(bào)受理機(jī)構(gòu)，完善現(xiàn)有的投訴舉報(bào)處理程序，防止行政不作為、執(zhí)法亂作為等情形發(fā)生，保證投訴舉報(bào)能被及時(shí)受理、有效處理，以減少投訴舉報(bào)類行政訴訟案件的發(fā)生。

注釋：

① 案例來源于中國裁判文書網(wǎng)，案號(hào)為(2014)巨行初字第1號(hào)。

② 案例來源于中國裁判文書網(wǎng)，案號(hào)為(2016)京行終4554號(hào)。

③ 《憲法》第41條，最高人民檢察院《關(guān)于保護(hù)公民舉報(bào)權(quán)利的規(guī)定》(1991 年)，最高人民檢察院《獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)有功人員暫行辦法》(1994年),《人民檢察院舉報(bào)工作規(guī)定》(1996年)，《最高人民法院法官違法違紀(jì)舉報(bào)中心工作辦法》(1998年)。

④ 如：《價(jià)格法》第38條規(guī)定：“政府價(jià)格主管部門應(yīng)當(dāng)建立對(duì)價(jià)格違法行為的舉報(bào)制度。任何單位和個(gè)人均有權(quán)對(duì)價(jià)格違法行為進(jìn)行舉報(bào)。政府價(jià)格主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)舉報(bào)者給予獎(jiǎng)勵(lì)，并負(fù)責(zé)為舉報(bào)者保密?！薄逗鲜⊥恋乇O(jiān)察條例》第7條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人有權(quán)對(duì)違反土地管理法律、法規(guī)的行為向人民政府或者土地管理部門和其他有關(guān)機(jī)關(guān)舉報(bào)或者控告。”

⑤ “無用的權(quán)利保護(hù)訴訟”，包括那些針對(duì)明顯未實(shí)際影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的行為提起的訴訟。“無用的法律保護(hù)”是指縱使原告勝訴，也不能改善其法律地位，因?yàn)楦静淮嬖谝豁?xiàng)不利益，亦即原告的權(quán)益并未受到損害，或存在一項(xiàng)不可能再以法律救濟(jì)方法排除的不利益。參見黃先雄：《實(shí)體判決要件與行訴受案范圍規(guī)定之反思——從相關(guān)司法解釋說開去》，載《中南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2013年第2期。

⑥ 《娛樂場(chǎng)所管理?xiàng)l例》第37條：“任何單位或者個(gè)人發(fā)現(xiàn)娛樂場(chǎng)所內(nèi)有違反本條例行為的，有權(quán)向文化主管部門、公安部門等有關(guān)部門舉報(bào)?！薄段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》第6條：“……對(duì)侵犯未成年人合法權(quán)益的行為，任何組織和個(gè)人都有權(quán)予以勸阻、制止或者向有關(guān)部門提出檢舉或者控告。……”

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On the litigation relief of administrative cases in public interest complaints

HUANG Xianxiong, PI Dandan

(School of Law, Central South University, Changsha 410083, China)

With the increasing awareness of civil rights and the increasing enthusiasm of participation in administrative activities, many problems caused by citizen complaints have begun to emerge and have plagued reconsideration administrators and judicial judges. And it is the most controversial issue at present whether the public interest complaint informants can bring an administrative litigation on the grounds of violating the right of complaint and report by the administrative organ or infringement of the public interest. Whether citizens are entitled to complaints and reports and how different such administrative acts in litigation are directly influence whether such administrative cases of public interest complaints can be included in the judicial supervision system. If public complaint informants do not reply to the administrative organs’ acts of omission, they have the plaintiff qualification when they enjoy the right to report and complain that legal norms clearly entitle them to. In this case, the administrative omission belongs to the scope of administrative litigation. Those who are dissatisfied with the contents of the reply by the executive authorities, whether or not they have the right to report clearly, are not qualified for the processing results, unless the content of the reply violates the legal right to receive the reward.

complaint and report; subjective litigation; scope of accepting cases; plaintiff qualifications

[編輯: 蘇慧]

2017?04?18；

2017?05?02

國家社科基金一般項(xiàng)目“司法與行政互動(dòng)的法律規(guī)制研究”(15BFX013)；法治湖南建設(shè)與區(qū)域社會(huì)治理協(xié)同創(chuàng)新中心平臺(tái)建設(shè)階段性成果

黃先雄(1971?)，男，湖南常德人，法學(xué)博士，中南大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向：行政法，行政訴訟法，司法制度；皮丹丹(1994?)，女，湖南常德人，中南大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，主要研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)

D925.3

A

1672-3104(2017)06?0034?07