徐忠

2015年以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)緩中趨穩(wěn)、穩(wěn)中向好，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革取得顯著進(jìn)展，金融體系整體平穩(wěn)運(yùn)行。但也應(yīng)清醒認(rèn)識(shí)到，面對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)變化，我國(guó)經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展穩(wěn)中有難、穩(wěn)中有亂、穩(wěn)中有險(xiǎn)，金融風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)，維護(hù)金融安全面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。出現(xiàn)了杠桿率高企反映經(jīng)濟(jì)金融總體風(fēng)險(xiǎn)加大，信用風(fēng)險(xiǎn)積聚考驗(yàn)金融體系風(fēng)險(xiǎn)防控能力，風(fēng)險(xiǎn)跨界傳染加劇表明金融風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)性水平提高，“金融三亂”和非法集資卷土重來擾亂金融秩序的跡象。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，“金融風(fēng)險(xiǎn)有所積累……要把防控金融風(fēng)險(xiǎn)放到更加重要的位置，下決心處置一批風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，著力防控資產(chǎn)泡沫，提高和改進(jìn)監(jiān)管能力，確保不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)”。為貫徹中央精神，在守住系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線的同時(shí)，治本之策在于全面深化改革，深入推進(jìn)“三去一降一補(bǔ)”供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，并以積極穩(wěn)妥推進(jìn)金融監(jiān)管體制改革為重點(diǎn)完善現(xiàn)代金融體系。

當(dāng)前金融風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生和防控不力的體制根源

金融是實(shí)體經(jīng)濟(jì)的鏡像反映，當(dāng)前我國(guó)各種金融風(fēng)險(xiǎn)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)深層次矛盾的綜合反映，既有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)矛盾和經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌不到位的因素，金融體制不完善也是重要原因。

（一）實(shí)體經(jīng)濟(jì)改革不到位

一是國(guó)有企業(yè)改革不到位。國(guó)有企業(yè)行政管理模式未徹底改變，國(guó)有資產(chǎn)效益不高、活力不足、加杠桿沖動(dòng)較強(qiáng)，是企業(yè)部門整體償債能力下降、杠桿率攀升、信用風(fēng)險(xiǎn)加大的重要原因。2014年末國(guó)企資產(chǎn)負(fù)債率較2007年末上升了7個(gè)百分點(diǎn)，目前杠桿率已達(dá)到民企杠桿率的兩倍左右。二是金融機(jī)構(gòu)公司治理不健全?！叭龝?huì)一層”和內(nèi)控機(jī)制流于形式，董事會(huì)運(yùn)作行政化，運(yùn)營(yíng)管理機(jī)關(guān)化。許多金融機(jī)構(gòu)仍主動(dòng)或被動(dòng)承擔(dān)大量政策性業(yè)務(wù)，預(yù)算軟約束導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)，資本真實(shí)性和質(zhì)量不高導(dǎo)致利潤(rùn)虛高，管理和防控風(fēng)險(xiǎn)的能力不足。三是中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配。地方政府缺乏主體稅種，隱性債務(wù)反復(fù)升高，“土地財(cái)政”根深蒂固，不斷催生“地王”、持續(xù)吹大泡沫。四是部分行業(yè)壟斷特征明顯。雖然政策上一些領(lǐng)域相繼開放，但各種“玻璃門” “彈簧門” “旋轉(zhuǎn)門”下，無形的市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān)卡仍然難以逾越。

（二）金融管理體制不完善

一是金融調(diào)控軟弱無力導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)滋生。金融監(jiān)管博弈貨幣調(diào)控，監(jiān)管部門基于對(duì)金融機(jī)構(gòu)巨大而直接的影響力，自覺或不自覺地超越監(jiān)管范疇扮演宏觀調(diào)控角色，宏觀調(diào)控令出多門，貨幣政策主體性和自主性不夠，貨幣總閘門難以控制，導(dǎo)致近年來我國(guó)金融體系資產(chǎn)規(guī)模迅猛擴(kuò)張，股票、房地產(chǎn)和商品市場(chǎng)泡沫積累和破滅反復(fù)出現(xiàn)，這是當(dāng)前各類金融風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的重要背景。二是分業(yè)監(jiān)管導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)防控不力。首先，分業(yè)監(jiān)管體制下“鐵路警察、各管一段”導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)看不穿、防不住，無法有效綜合經(jīng)營(yíng)和大資管背景下行業(yè)交叉領(lǐng)域不斷積累的金融風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致監(jiān)管真空。寶萬之爭(zhēng)中各監(jiān)管部門僅關(guān)注各自領(lǐng)域，無法實(shí)現(xiàn)穿透式監(jiān)管，高杠桿投資風(fēng)險(xiǎn)巨大。其次，部分功能法律屬性相同的金融業(yè)務(wù)分屬不同部門監(jiān)管，政策溝通不暢導(dǎo)致監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一，滋生監(jiān)管套利，破壞了市場(chǎng)的公平有效性，如信托計(jì)劃和券商、基金的資管產(chǎn)品功能屬性相同，風(fēng)險(xiǎn)資本要求卻大不相同。再次，各監(jiān)管部門獨(dú)立發(fā)展登記結(jié)算等金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施和金融統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一、信息歸集困難、無法獲得統(tǒng)一共享的監(jiān)管數(shù)據(jù)，導(dǎo)致監(jiān)管反應(yīng)遲鈍。三是日常監(jiān)管與危機(jī)救助分離導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)處置低效。在金融機(jī)構(gòu)治理不完善、金融監(jiān)管不到位情況下，金融安全網(wǎng)過度依賴中央銀行最后貸款人。央行金融穩(wěn)定功能被簡(jiǎn)化成付款箱，在不參與日常監(jiān)管情況下參與救助，權(quán)責(zé)不對(duì)稱必然導(dǎo)致救助處置耗時(shí)低效，兜底式“花錢買穩(wěn)定”往往要付出更高代價(jià)。

防范金融風(fēng)險(xiǎn)要托底于保立足

于改

實(shí)踐表明，每當(dāng)改革開放遇到重大困難，總會(huì)出現(xiàn)兩種聲音。一種聲音認(rèn)為，面對(duì)復(fù)雜的金融風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)，策略上應(yīng)“以保為主”，避免問題惡化，主動(dòng)放緩改革節(jié)奏，甚至出現(xiàn)改革倒退；另一種聲音認(rèn)為，改革中出現(xiàn)的問題，恰是關(guān)鍵改革不到位或配套改革不到位造成的，策略上應(yīng)堅(jiān)持“以改為主”，要通過全面深化改革，化解風(fēng)險(xiǎn)于改革創(chuàng)新之中。在當(dāng)前實(shí)體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)矛盾突出、金融管理體系不完善，金融風(fēng)險(xiǎn)高壓高發(fā)背景下，“以保為主”還是“以改為主”爭(zhēng)論又起，從根本上厘清“保”和“改”的區(qū)別與聯(lián)系，明確理論邊界和政策涵義，對(duì)于正確領(lǐng)會(huì)和貫徹落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神意義重大。

（一）“以保為主”是對(duì)守住風(fēng)險(xiǎn)底線的曲解

什么是“保”，“?！焙汀案摹钡睦碚撨吔缭谀睦?，要保什么？這是我們首先要回答的問題。從根本上說，“?！笔腔诘拙€思維，是非常態(tài)下應(yīng)對(duì)危機(jī)的機(jī)制和措施，保的是底線，只有形勢(shì)發(fā)展到底線時(shí)才需要保。就金融風(fēng)險(xiǎn)而言，“?！本褪且刈〔话l(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線，所以說金融安全托底于保。在底線之上，過度追求“?！北厝环恋K市場(chǎng)配置資源的效率，不僅無法有效化解已有的風(fēng)險(xiǎn)，無助于從根本上消除風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生、積累和傳染的根源，還會(huì)造成激勵(lì)機(jī)制扭曲，最終催生新的風(fēng)險(xiǎn)。

一是“以保為主”會(huì)固化既有結(jié)構(gòu)性矛盾，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)積少成多、積小成大?！耙员橹鳌崩砟钕?，許多本該有序化解的個(gè)體性、局部性、短期性風(fēng)險(xiǎn)因素遲遲不能得到處置，可以通過風(fēng)險(xiǎn)暴露而疏導(dǎo)的壓力長(zhǎng)期得不到釋放，大而不能倒的風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域越來越多，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)壓力顯著加大，市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的決定性作用無法發(fā)揮。我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策是“以保為主”理念的突出表現(xiàn)。一旦房?jī)r(jià)上漲，則擔(dān)心風(fēng)險(xiǎn)，采取限購限貸等行政化手段抑制需求；而一旦經(jīng)濟(jì)走弱，希望以房地產(chǎn)投資提振經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的時(shí)候，又會(huì)采取反向措施促進(jìn)房地產(chǎn)發(fā)展，房地產(chǎn)調(diào)控被短期調(diào)控目標(biāo)左右，而土地財(cái)政、供地制度、房產(chǎn)稅以及房地產(chǎn)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和調(diào)控中的作用等深層次體制機(jī)制改革未得到實(shí)質(zhì)推進(jìn)，這是“促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制”尚未建立的根本原因。

二是“以保為主”催生道德風(fēng)險(xiǎn)和新的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。“以保為主”主張“零風(fēng)險(xiǎn)暴露”，采取事實(shí)上“花錢買穩(wěn)定”的策略。其結(jié)果是微觀上隱性擔(dān)保、剛性兌付盛行，宏觀上中央銀行最后貸款人無限救助，造成了嚴(yán)重的激勵(lì)扭曲，催生道德風(fēng)險(xiǎn)：投資者長(zhǎng)期缺乏自我保護(hù)意識(shí)；企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)因風(fēng)險(xiǎn)不必自擔(dān)而過度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；監(jiān)管部門因成本外生的無限救助，存在放松監(jiān)管的逆向激勵(lì)。當(dāng)前，許多金融機(jī)構(gòu)在金融市場(chǎng)上進(jìn)行高杠桿投資套利，金融市場(chǎng)緊繃下各類意外事件往往形成不小的市場(chǎng)震蕩，過分強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)穩(wěn)定就可能倒逼央行貨幣投放，在這一具有明顯道德風(fēng)險(xiǎn)特征的制度格局下，影子銀行資產(chǎn)規(guī)模必然在整體資本水平不足情況下進(jìn)一步擴(kuò)張，最終導(dǎo)致更高的杠桿率和潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（二）“以改為主”是防范金融風(fēng)險(xiǎn)唯一出路

改革開放歷史證明，唯有改革才能解決經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的問題，唯有改革才能從根本上破除風(fēng)險(xiǎn)滋生和積聚的體制根源。

一是要深入推進(jìn)“三去一降一補(bǔ)”的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。去產(chǎn)能要堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化原則，堅(jiān)定地淘汰落后產(chǎn)能。去庫存的關(guān)鍵是建立促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，理順中央地方財(cái)政關(guān)系，使地方政府具備與其職責(zé)相匹配的財(cái)權(quán)和財(cái)力，擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴。因城因地施策，重點(diǎn)解決三四線城市房地產(chǎn)庫存過多的問題。去杠桿要在控制總杠桿的前提下，把降低企業(yè)杠桿率作為重中之重，當(dāng)務(wù)之急就是要加快推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革、理順價(jià)格機(jī)制等來有力改變激勵(lì)機(jī)制。降成本要加大簡(jiǎn)政放權(quán)力度，降低各類交易成本，特別是將“營(yíng)改增”的減稅效應(yīng)落到實(shí)處。補(bǔ)短板既要補(bǔ)硬的短板，也要補(bǔ)軟的短板，既要補(bǔ)發(fā)展短板，更要補(bǔ)制度短板，尤其是民間資本進(jìn)入壟斷行業(yè)的制度短板。應(yīng)抓緊制定出臺(tái)大幅放寬電力、電信、交通、石油、天然氣、市政公用等領(lǐng)域市場(chǎng)準(zhǔn)入的方案和政策措施，制定出臺(tái)支持民間資本發(fā)展養(yǎng)老、健康、家政、教育培訓(xùn)、文化教育等服務(wù)的具體辦法，同時(shí)努力為民間資本營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

二是以積極穩(wěn)妥推進(jìn)金融監(jiān)管體制改革為重點(diǎn)完善現(xiàn)代金融體系。我國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管體制在金融業(yè)態(tài)相對(duì)簡(jiǎn)單的時(shí)期發(fā)揮了積極的歷史作用，但在當(dāng)前新形勢(shì)、新任務(wù)提出新挑戰(zhàn)背景下，我國(guó)金融體系總體上就像已行駛多年的汽車，這也出問題，那也出問題，僅僅依靠日常保養(yǎng)維護(hù)，已無法保證行駛安全了，必須大修后才能再上路?？傮w而言，要圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，加快金融改革和金融業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，建設(shè)平衡高效、開放創(chuàng)新、安全穩(wěn)健的現(xiàn)代金融業(yè)，發(fā)揮金融服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作用，全面提高金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)效率，建成調(diào)控有力、監(jiān)管有效、法制完善的現(xiàn)代化金融治理體系。

鑒于當(dāng)前我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)高壓高發(fā)、金融風(fēng)險(xiǎn)演化為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)可能性加大的嚴(yán)峻形勢(shì)，當(dāng)前金融改革應(yīng)以金融監(jiān)管體制改革為重心。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求“深入研究并積極穩(wěn)妥推進(jìn)金融監(jiān)管體制改革”。黨的十八屆五中全會(huì)和國(guó)務(wù)院“十三五”規(guī)劃《綱要》也明確要求，加強(qiáng)金融宏觀審慎管理制度建設(shè)，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場(chǎng)發(fā)展的金融監(jiān)管框架，加快建立符合現(xiàn)代金融特點(diǎn)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管、有力有效的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架。具體而言，新一輪金融監(jiān)管體制改革的任務(wù)，一是強(qiáng)化金融宏觀審慎管理，加強(qiáng)和改善中央銀行職能，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。建設(shè)由中央銀行牽頭、相關(guān)部門配合，包括政策主體、政策目標(biāo)、政策工具、傳導(dǎo)機(jī)制各要素，決策、執(zhí)行和評(píng)估各環(huán)節(jié)的完整有效的金融宏觀審慎管理制度，完善逆周期、跨市場(chǎng)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的早期識(shí)別預(yù)警、事中監(jiān)測(cè)控制和事后救助處置等機(jī)制。中央銀行統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)和金融控股公司，統(tǒng)籌監(jiān)管重要金融基礎(chǔ)設(shè)施，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)，依托支付系統(tǒng)和各類基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)建實(shí)時(shí)監(jiān)管體系。二是強(qiáng)化功能監(jiān)管和綜合監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管全覆蓋。突出功能監(jiān)管，統(tǒng)一法律功能屬性相同的金融產(chǎn)品和金融服務(wù)監(jiān)管規(guī)則及監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，減少監(jiān)管套利。強(qiáng)化綜合監(jiān)管，完善跨市場(chǎng)金融活動(dòng)的杠桿率等審慎監(jiān)管規(guī)則，落實(shí)穿透式監(jiān)管原則。實(shí)施全覆蓋監(jiān)管，構(gòu)建針對(duì)線上、線下各類金融活動(dòng)，包括持牌、非持牌融資活動(dòng)的全面監(jiān)管體系，嚴(yán)厲打擊非法集資。加強(qiáng)行為監(jiān)管，建立激勵(lì)相容、有力有效的金融消費(fèi)者保護(hù)制度，維護(hù)金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。