倪鵬飛

房地產(chǎn)市場(chǎng)之所以形成妨害“住”與支持“炒”的失衡機(jī)制，重要原因是住房體系不健全，即商品房體系過度，保障房體系不足；新建房體系過度，老舊房體系不足；買賣房體系過度，租賃房體系不足，與此對(duì)應(yīng)的是制度體系的缺失。

改革開放以來，中國住房改革與房地產(chǎn)發(fā)展取得了巨大成就，但近年來也出現(xiàn)了一些危害國計(jì)民生的嚴(yán)重問題，根源在于房地產(chǎn)發(fā)展機(jī)制的扭曲與失衡。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)健發(fā)展，防止大起大落，關(guān)鍵是要建立和完善房地產(chǎn)的基礎(chǔ)制度體系，進(jìn)而形成整套的長效機(jī)制，以支持“住”—激勵(lì)政府、企業(yè)、機(jī)構(gòu)與新老居民支持和參與可支付、多樣化的住房購買和租賃消費(fèi)；抑制“炒”—約束政府、居民、機(jī)構(gòu)與企業(yè)支持或參與房地產(chǎn)的投資和投機(jī)。

完善住房基本制度，形成支持“住”、抑制“炒”的住房市場(chǎng)機(jī)制

第一，完善多層次的住房體系，為形成支持“住”與抑制“炒”的機(jī)制創(chuàng)造基礎(chǔ)環(huán)境。建立以市場(chǎng)為主滿足多層次需求和以政府為主提供基本保障兩個(gè)住房體系，具體可再分為市場(chǎng)調(diào)節(jié)、政府限制的樂居住房，市場(chǎng)調(diào)節(jié)、政府支持的康居住房，市場(chǎng)參與調(diào)節(jié)、政府有限保障的安居住房，政府完全保障的廉居住房等四個(gè)體系，其具體層次和形式應(yīng)該更加豐富和多樣。房地產(chǎn)市場(chǎng)之所以形成妨害“住”與支持“炒”的失衡機(jī)制，重要原因是住房體系不健全，即商品房體系過度，保障房體系不足；新建房體系過度，老舊房體系不足；買賣房體系過度，租賃房體系不足，與此對(duì)應(yīng)的是制度體系的缺失。

第二，建立多層次住房制度體系，形成主要支持“住”、同時(shí)抑制“炒”的市場(chǎng)機(jī)制。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的單一，開發(fā)環(huán)節(jié)的壟斷，交換與消費(fèi)體系的分割，分配環(huán)節(jié)的僵化，扭曲的競(jìng)爭(zhēng)、供求與價(jià)格機(jī)制導(dǎo)致價(jià)格暴漲、只買不租、只賣不租、“喜新厭舊”和居住困難。根據(jù)以上存在的問題，首先，建立多元產(chǎn)權(quán)及保護(hù)機(jī)制。建立個(gè)人、家庭、法人、公有和共有等“多元所有”的產(chǎn)權(quán)制度，形成對(duì)應(yīng)收入與偏好的產(chǎn)權(quán)匹配機(jī)制；建立和完善承租者權(quán)益保護(hù)制度，實(shí)行承租者的市民待遇制度，構(gòu)建多樣化租購住房的保護(hù)機(jī)制。其次，建立充分競(jìng)爭(zhēng)、租售均衡的需求機(jī)制。完善二手房交易制度和租賃市場(chǎng)制度，打通新房與舊房、出租與出售、商品與保障的“市場(chǎng)”體系，形成租售并舉的“階梯消費(fèi)、過濾使用”機(jī)制；完善商品房和保障房承租人優(yōu)先購買的制度，形成“租售并舉、先租后買”機(jī)制。再次，完善多元競(jìng)爭(zhēng)、租售均衡的供給機(jī)制。建立政府、集體組織、個(gè)人、公私企業(yè)和住房合作社等主體多元經(jīng)營制度，形成競(jìng)爭(zhēng)性開發(fā)經(jīng)營機(jī)制；建立開發(fā)、租賃、經(jīng)紀(jì)與金融服務(wù)等混業(yè)經(jīng)營制度，逐步建立現(xiàn)房銷售制度，提高房地產(chǎn)企業(yè)自有資金比例，形成出售與持有均衡機(jī)制。最后，建立收入補(bǔ)貼與租售價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制。改革工資制度，明確規(guī)定工資構(gòu)成包括住房工資，建立住房工資隨房價(jià)自動(dòng)上漲的制度；改革補(bǔ)貼制度，實(shí)行租補(bǔ)分離或住房券制度，建立保障房租售補(bǔ)貼與租售價(jià)格同漲制度。

完善配套制度，形成抑制“炒”、支持“住”的配套市場(chǎng)機(jī)制

第一，建立抑制“炒”和支持“住”的土地市場(chǎng)機(jī)制。土地征用、儲(chǔ)備、交易、收益分配和用地指標(biāo)行政分配等制度弊端，形成扭曲的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、供求和價(jià)格機(jī)制，導(dǎo)致市場(chǎng)壟斷、供求錯(cuò)配、價(jià)格泡沫，保障房用地的短缺，商品房用地的炒賣。首先，建立“農(nóng)村集體建設(shè)用地”使用權(quán)直接入市制度，形成一級(jí)市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。其次，取消經(jīng)營性用地土地儲(chǔ)備制度。對(duì)于經(jīng)營性用地，土地使用權(quán)持有者在交納相關(guān)稅費(fèi)后，通過市場(chǎng)自由轉(zhuǎn)讓使用權(quán)，形成二級(jí)市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。再次，改革土地指標(biāo)計(jì)劃供應(yīng)制度，建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量及增減與人口總量及增減掛鉤的供求機(jī)制。然后，建立城鎮(zhèn)土地價(jià)值第三方評(píng)估制度，完善土地拍賣的配套制度，細(xì)化和硬化拍賣雙方的資金自有、后續(xù)開發(fā)等條件，形成市場(chǎng)價(jià)自動(dòng)向評(píng)估價(jià)收斂的定價(jià)機(jī)制。最后，建立土地出讓金中央與地方6：4分成制度，抑制地方政府“炒地”，形成收益分配約束機(jī)制。

第二，建立抑制“炒”和支持“住”的金融市場(chǎng)機(jī)制。金融機(jī)構(gòu)沖動(dòng)，資金行政定價(jià)，資產(chǎn)荒，高杠桿，導(dǎo)致資金嚴(yán)重趨“炒”避“住”，資金大量涌入制造炒房市場(chǎng)。首先，完善金融機(jī)構(gòu)的公司治理體系。形成基于當(dāng)前收益與未來風(fēng)險(xiǎn)權(quán)衡，平衡資金在房地產(chǎn)領(lǐng)域和其他領(lǐng)域的配置，形成金融機(jī)構(gòu)趨“住”避“炒”的內(nèi)在機(jī)制。其次，完善多層次的資本市場(chǎng)體系。創(chuàng)造多元化的投資渠道和多樣化的投資工具，形成多樣化資產(chǎn)的充分競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，形成資金的供與“住”求的匹配機(jī)制。再次，加快利率市場(chǎng)化改革，盡快形成市場(chǎng)化利率的價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制。最后，完善涉及房地產(chǎn)的各類金融工具的杠桿制度，形成支“住”限“炒”、風(fēng)險(xiǎn)可控的“短借長還”機(jī)制。

完善住房及相關(guān)制度，形成同時(shí)支持“住”和抑制“炒”的政府機(jī)制

第一，建立支持“住”和抑制“炒”的稅收調(diào)節(jié)機(jī)制。由于既缺乏抑制涉及“炒”房的各環(huán)節(jié)的合理的征收制度，又缺乏支持涉及“住”房各環(huán)節(jié)的規(guī)范的減免制度，稅收體系嚴(yán)重助長了“炒”和影響了“住”。因此需要建立規(guī)范的涉及“住”房各環(huán)節(jié)的稅費(fèi)優(yōu)惠制度。建立起征點(diǎn)和差別稅率合理的房產(chǎn)稅制度，率先在房價(jià)上漲過快的城市開征房產(chǎn)稅。建立根據(jù)持有時(shí)間長短，征收累進(jìn)交易制度。

第二，建立支持“住”和抑制“炒”的財(cái)政調(diào)節(jié)機(jī)制。低收入城鎮(zhèn)居民的住房保障等需要財(cái)政補(bǔ)貼，而城市化帶來的人口空間轉(zhuǎn)移，要求公共需求與之匹配。但目前財(cái)政體制導(dǎo)致住房等公共財(cái)政投入總體不足，新老市民不均，不同空間不等，導(dǎo)致三四線城市供給過剩，一二線城市供給不足，損害了“住”，助長了一些城市的“炒”。為此，應(yīng)完善包括城鎮(zhèn)新市民的租購住房財(cái)政補(bǔ)貼制度，形成新老居民均等化機(jī)制。城市行政級(jí)別、財(cái)政收入與基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的上級(jí)財(cái)政投入負(fù)相關(guān)的制度，形成基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)城市間均等化機(jī)制。建立中央向城市提供保障性住房轉(zhuǎn)移支付規(guī)模與城市接納新市民規(guī)模掛鉤的制度。實(shí)行基礎(chǔ)教育等全國統(tǒng)籌，提高住房保障等中央支出比重，將未來房產(chǎn)稅收納入地方收入，增加地方在增值稅和所得稅上分成比例，建立縱向政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的機(jī)制。

第三，構(gòu)建支持“住”和抑制“炒”的行政管理機(jī)制。住房市場(chǎng)監(jiān)管缺失導(dǎo)致開發(fā)、中介、交易亂象叢生，金融市場(chǎng)監(jiān)管缺失導(dǎo)致巨量資金沖入樓市，土地市場(chǎng)監(jiān)管缺失導(dǎo)致地王頻出，被動(dòng)和消極監(jiān)管與調(diào)控甚至監(jiān)守自盜加劇了市場(chǎng)劇烈波動(dòng)，這些都源自政府的市場(chǎng)管理與自我管理機(jī)制缺陷。首先，健全土地、金融與住房市場(chǎng)監(jiān)管體系，堵塞漏洞與縫隙，形成各級(jí)政府部門間相互制衡的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制。其次，完善政府部門對(duì)全國城市住房的投資、開發(fā)、金融、租售、土地、宏觀經(jīng)濟(jì)等跟蹤與預(yù)測(cè)，形成各級(jí)政府部門間協(xié)同聯(lián)動(dòng)的市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制。再次，完備行政責(zé)權(quán)體系和相關(guān)制度，形成橫向部門間協(xié)調(diào)配合，上下政府間令行禁止的運(yùn)行機(jī)制和約束激勵(lì)機(jī)制。

第四，構(gòu)建切實(shí)保障“住”和嚴(yán)格禁止“炒”的法律調(diào)節(jié)機(jī)制。解決市場(chǎng)亂象、只售不租、炒風(fēng)盛行和保障缺失等問題，要讓一些關(guān)鍵制度法律化，通過制定和修改法律，形成嚴(yán)謹(jǐn)性、規(guī)范性與強(qiáng)制性的法律機(jī)制，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)利益，管理市場(chǎng)與保障，保護(hù)“住”與懲治“炒”。首先，制定并實(shí)施房產(chǎn)稅收法和住房保障法，將財(cái)稅調(diào)節(jié)法制化，形成達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)，啟動(dòng)相應(yīng)程度稅收負(fù)擔(dān)或財(cái)政補(bǔ)貼的法律調(diào)節(jié)機(jī)制。其次，制定并實(shí)施住房法和住房租賃法，修改城鎮(zhèn)住房管理法。保護(hù)居民與法人依法建房、租房、購房權(quán)益，尤其保護(hù)租房相關(guān)各方的權(quán)益，形成法律保障機(jī)制。再次，修改刑法法律，明確界定炒房和炒地的程度，根據(jù)其程度確定違法或犯罪程度，分別給予罰款或者判刑，形成法律懲戒機(jī)制。

長效機(jī)制是實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場(chǎng)“長治久安”之策，必須認(rèn)識(shí)：第一，房地產(chǎn)發(fā)展有其自身規(guī)律，中國是一個(gè)幅員遼闊、人口眾多、區(qū)域迥異、即將邁入全面小康的社會(huì)主義大國，長效機(jī)制建設(shè)必須符合中國國情、尊重客觀規(guī)律。第二，長效機(jī)制建設(shè)涉及基礎(chǔ)制度改革，關(guān)系重要利益調(diào)整，面臨特殊的環(huán)境，是一項(xiàng)需要不斷探索的艱巨任務(wù)。第三，長效機(jī)制不是一勞永逸、一成不變的，所謂“魔高一尺，道高一丈”，長效機(jī)制建設(shè)永遠(yuǎn)在路上。第四，推進(jìn)長效機(jī)制建設(shè)這項(xiàng)艱巨任務(wù)，同樣需要機(jī)制保障，需要構(gòu)建運(yùn)行機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制。第五，倒逼機(jī)制是長效機(jī)制建設(shè)的關(guān)鍵機(jī)制，沒有退路的時(shí)刻才是改革的“最佳窗口期”，應(yīng)該立即啟動(dòng)房地產(chǎn)穩(wěn)健發(fā)展的長效機(jī)制的建設(shè)工程。