唐 瓊,禹 航

(中共湖南省委黨校 經濟社會發(fā)展研究中心，長沙 410006)

新型城鎮(zhèn)化背景下國內外“城中村”改造治理比較研究

唐 瓊,禹 航

(中共湖南省委黨校 經濟社會發(fā)展研究中心，長沙 410006)

“城中村”是城市快速發(fā)展中的產物，由“城中村”引起的一系列社會問題儼然成為了一座城市良好發(fā)展的“障礙”，隨著此類問題的不斷積壓，加上這幾年城鄉(xiāng)之間的二元矛盾越來越突出，“城中村”治理成為了當前亟需研究的現(xiàn)實問題。本文從“新型城鎮(zhèn)化”“城中村”概念出發(fā)，結合國內外的改造經驗，聯(lián)系社會實際，提出比較切實可行的改造建議。

新型城鎮(zhèn)化；“城中村”治理；改造實踐

隨著新型城鎮(zhèn)化的推進，國家征用了城市周邊大面積農村土地作為城市建設用地，使得城市規(guī)模飛速擴張，但有些地方完成了土地城鎮(zhèn)化，當?shù)氐娜丝诤蜕罘绞讲]有得到相應的城鎮(zhèn)化。這帶來了一系列社會問題：人口雜亂，滯后的城市規(guī)劃，基礎設施不完善，居住環(huán)境質量不高，土地使用存在諸多產權問題等。關于“強拆”等新聞屢屢出現(xiàn)在我們視野中，使得一部分群眾對政府的工作產生了不信任，這是中國城市版圖迅速擴張所產生的城鄉(xiāng)矛盾，這種矛盾的具體表現(xiàn)便是當下越來越突出的“城中村”問題。

一、新型城鎮(zhèn)化與“城中村”的內涵界定

(一)新型城鎮(zhèn)化與城中村的概念界定及表現(xiàn)形式

新型城鎮(zhèn)化的主要特征在于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，城鄉(xiāng)一體，城鄉(xiāng)互動，資源集約，生態(tài)宜居，發(fā)展和諧；“綠水青山就是金山銀山”，面向整個農村，以農村居民的利益為基本出發(fā)點，不以生態(tài)環(huán)境和農業(yè)糧食生產作為發(fā)展成本，以城鄉(xiāng)公共設施的一體化和社會福利的均衡化作為核心，推動社會經濟的發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕。

城鄉(xiāng)結構方面。破除城鄉(xiāng)二元結構，建立健全城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機制，利用工業(yè)對農業(yè)，城市對鄉(xiāng)村的促進作用，推動城鄉(xiāng)一體化，形成工農互惠的城鄉(xiāng)關系，讓廣大的農村居民積極平等地參加現(xiàn)代化建設、共享現(xiàn)代化所帶來的社會福利，對現(xiàn)有的農業(yè)經營體系進行創(chuàng)新。

城市建設方面。以提升城市的品質內涵為主旨，改變過去單純追求城市規(guī)模的錯誤思路，關注人們對城市高質量生活環(huán)境和多樣化生活方式的需求，真正使得我們的城鎮(zhèn)可以成為促進居民素質、文化、技能、思想全面發(fā)展的人居之所。

土地制度方面。以保障我國糧食安全為第一目標，堅持走集約化道路，對土地高效利用，讓“看不見的手”積極發(fā)揮作用，促使房價回歸理性，加快土地制度的改革及時完善其相應的配套措施。

產業(yè)支撐方面。主要表現(xiàn)為政府主動出臺產業(yè)政策法律法規(guī)并不斷完善，根據當?shù)氐木唧w情況和市場需求，對主導產品進行大力扶持，對弱質產業(yè)進行適當保護，對衰退產業(yè)進行積極調整。

中國特色新型城鎮(zhèn)化的主要目標在于實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”，本質上是一個追求城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的過程。也就是說，打破城鄉(xiāng)二元結構這種存在已久且不和諧的關系，構建城鄉(xiāng)一體社會保障體系，是實現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的首要條件。

(二)城中村的概念界定及表現(xiàn)形式

在早期研究中，“城中村”指在城市化的進程中，農村村落的農村居民由于自己所擁有的全部或者大部分的土地被政府所征用，轉為城市居民后仍居住在原村落，進而演變成的居民區(qū)，因此也被稱為“城市里的鄉(xiāng)村”；隨著更深入的研究，現(xiàn)在更普遍地將“城中村”定義為：在城市總體的規(guī)劃區(qū)中，農業(yè)用地已經幾乎不占用地分配，在主要指標上如居民生存方式、職業(yè)結構已經向城市社區(qū)完成了轉變，但在思想素質上仍缺乏城市社區(qū)內涵特征的村落[1]。因此，“城中村”是鄉(xiāng)村地區(qū)“城市化滯后”的具體產物，具有農村和城市兩重特性，是城市化進程中的“過渡形態(tài)”。一系列的社會問題必然會因為它特殊的現(xiàn)象和地位而發(fā)生，它的主要表現(xiàn)為：

1.“城中村”主要由流動人口、村民、市民三方面構成，人口來源雜亂，治安形勢嚴峻。

2.由于拆遷整治共識難以達成，“私建房”“違章房”現(xiàn)象集中，極大影響了城市形象。

3.衛(wèi)生條件極為落后，公共設施水平低。雜亂無章的管線、不完善的排污排水系統(tǒng)、亂堆的垃圾、狹窄的街道不能滿足急救、消防的要求，居住環(huán)境質量差。

4.“城中村”土地是以村集體所有制為主要特征的，經常與城市管理體制發(fā)生沖突。權限不明，多頭管理問題突出，商業(yè)用地、宅基地、工業(yè)用地之間管理權錯綜復雜，非法倒賣、轉讓、出租現(xiàn)象屢見不鮮。

二、國內外新型城鎮(zhèn)化的“城中村”改造治理實例

(一)國外典型城市“城中村”的改造實例

“城中村”這一概念在國外并不存在，但是自主性居住區(qū)(self-help housing)如貧民窟與我國的“城中村”具有一定的相似性，被國內學者在“城中村”對比研究中廣泛應用。自主性居住區(qū)的本質在于：社區(qū)的房屋、基礎設施、社會管理等配套都由居民自己提供，政府不進行資金和行政投入[2]，與其他城市社區(qū)在空間和社會經濟活動上隔離，難以被主流社會所認同。

1.鏟除貧民窟，代表城市：紐約、芝加哥、曼徹斯特

二戰(zhàn)以后，歐美國家的主要城市曾開展過大規(guī)模的貧民窟清理運動，即推倒占用城市土地資源的貧民窟，將居民轉移到城市或者驅逐到其他地區(qū)，然后用能夠提供高額稅收的項目如房地產進行開發(fā)。然而這種做法只不過是把貧民窟轉移到了其他地區(qū)，被鏟除貧民窟城市的治安環(huán)境城市形象變好了，但是貧民窟存在的本質問題并沒有得到解決，且這種做法缺乏人文關懷，引發(fā)不同立場和角度的深刻反思。

2.政府重新安置，代表城市：巴黎、德里、加爾各答

政府直接出資建房將貧民從貧民窟中轉移，這種方式被國外許多國家所實施過，且與我國的“棚戶區(qū)改造”相類似。但是這種看似比較迎合貧民利益的方案卻也帶來了比較多的問題：由于政府建房的社區(qū)環(huán)境比貧民窟好得多，房屋的租住權被一些住戶變賣給其他需要城市住房的人從而直接得到一筆現(xiàn)金，再到其他的貧民窟中生活；新居民不愿意或沒有能力去承擔公共設施和公共服務的管理費，或政府建房后相應的配套基礎設施并沒有建造，居民素質不高，使得社區(qū)漸漸的成為了一座新的貧民窟。

3.政府對貧民區(qū)環(huán)境改造，代表城市：孟買

與“鏟除貧民窟”和“政府重新安置”相比，對貧民區(qū)環(huán)境進行改造的經濟性使其成為國外解決貧民窟問題中實施得最為普遍有效的方案。

在眾多對貧民區(qū)改造的方式中，孟買的貧民區(qū)措施具有代表性[3]。上個世紀90年代初，通過世界銀行資助的一個“貧民窟升級”計劃使得兩萬個孟買的貧民窟家庭享受到了基本的生活服務和使用土地的權利。印度“全國貧民窟居民聯(lián)合會”與“促進地區(qū)資源中心協(xié)會”一同與孟買地方政府協(xié)商，使得1000多家住戶配備了新的衛(wèi)生設施，并為貧民窟地區(qū)提供了300套公共廁所，更重要的是，這個計劃帶動了孟買周邊區(qū)域的貧民窟居民自發(fā)地配合政府工作，對所居住地區(qū)的環(huán)境進行改造。

由印度中央政府帶頭的，為貧民區(qū)居民提供如道路、供水、公廁、公交、排污等基本的公共服務的方案，已經在孟買地區(qū)施行了近30年。對貧民窟內互聯(lián)網進行普及，設立商店，支付電費、水費和財產稅，幫助申請許可證、執(zhí)照和登記、發(fā)放出生或死亡證和撫養(yǎng)證，對財產進行估價等等進一步改造方案正在實施。目前印度正在對以社區(qū)為主體的“基礎設施財務基金”進行試行，宗旨是為促進擴大住房和公共設施項目的建設提供政策和物質支持。

4.多主體參與整治，代表城市：韓國

韓國在1983年，引進了“聯(lián)合國重建計劃”，用于解決城市中出現(xiàn)的“貧民區(qū)”問題，其社區(qū)、私人部門、居民多主體參與整治計劃的方案十分具有特色。主要做法是：制定最低住房標準，承認居民在社區(qū)及社區(qū)發(fā)展中的民主權利，鼓勵居民積極參與社區(qū)建設，同時還制定了鼓勵非政府組織 NGO、房地產開發(fā)企業(yè)參與社區(qū)建設的政策。在這些政策的基礎上，通過政府發(fā)起和引導，低收入居住區(qū)、貧民窟、非法聚集居住區(qū)的居民及房地產開發(fā)商、NGO 等積極參與社區(qū)建設，實施有效的市地整理，使國家、社區(qū)、社區(qū)居民及企業(yè)等多方受益。[4]

5.國外“城中村”的改造經驗

城市化進程中，我國“城中村”問題受到城市地域、政策、歷史等多方面因素的影響，成多樣化趨勢，國外不同城市豐富的“城中村”改造經驗值得我們借鑒。

一是強制性地清理“貧民窟”往往會造成更大的社會問題，同時，所有的城市對待“貧民窟”(“城中村”)現(xiàn)象都有一個從忽視到重視，從排斥到接受的過程，整體上是一個進步過程。

二是政府立法扶持房屋建設，提供租金補貼。城市外來人員一般經歷從租住“廉價房屋”到收購住房，最終成為城市居民的過程?！俺侵写濉敝鸩郊{入城市規(guī)劃，引入開發(fā)商等市場手段進行開發(fā)改造。

三是政府的各部門統(tǒng)籌規(guī)劃，鼓勵多主體參與改造“城中村”，主動對居民的生活條件進行改善，對社區(qū)的基礎設施進行檢查完善，同時積極為貧困人口尋找就業(yè)渠道。

(二)國內“城中村”的改造實踐

中國城市擴張速度快，但農村集體所有制仍被大量地區(qū)所保留，“都市里的村莊”成為了城市管理上的“盲點”，對城市的可持續(xù)發(fā)展、有限土地的集約利用造成了很大的障礙。在我國，地方政府也根據自身的發(fā)展特點進行了一些改造實踐。

1.廣州市:村集體(村民)主導的“城中村”改造

廣州市政府對于“城中村”問題所堅持的兩個基本原則為“市政府不直接投資”和“不進行商業(yè)性房地產開發(fā)”，采取“政府引導，村民自行開發(fā)”的改造思路。村委會和村民是主體，決定自己的改造方案，改造的資金一般通過村集體和村民個人自籌，政府僅提供配套資金，補償方式據實而定。[5]

在廣州市的“城中村”改造方案中，體制方面最明顯的特點在于鄉(xiāng)村轉變?yōu)榫游瘯?，村民轉變成了市民，村集體經濟組織轉變成了股份公司，這使得村民的身份發(fā)生了改變，由被動身份轉變?yōu)榱酥鲃由矸?，大大地調動了村民參與改造的積極性，占主導地位的村集體將獲得改造的最終大部分收益，政府在整個改造過程中扮演著“裁判”的角色，將更多的時間和精力放在加強對改造過程中違規(guī)現(xiàn)象的監(jiān)管上[6]。但是，以村集體為主導的改造也遇到了諸多實際問題：房地產商被排斥到投資的主體之外，改造所需要的巨額資金對于村集體來說無疑是一個考驗；“城中村”改造是一個極其復雜的工程，一般的居委會很難具有如此高的組織協(xié)調能力和經營管理水平；政府對“城中村”的補償難免分配不均，造成村民的不滿，使得改造方案的實施受到影響。

2.珠海市:市場主導的“城中村”改造

珠海市的“城中村”改造，市政府并沒有直接投入任何資金，而是巧用市場這只“看不見”的手，利用競爭機制，引入開發(fā)商的投資對舊村進行改造。政府以引導為主，通過制定規(guī)劃、政策在改造過程中扮演“教練”的角色。

珠海市“城中村”改造成功的第一個關鍵點是利用優(yōu)惠政策吸引房地產開發(fā)商進行投資，如“拆一免二至三”政策，開發(fā)商依據不同村落的拆遷量和區(qū)位，開發(fā)商每拆1平方米的房屋建筑面積，可免交2至3平方米建筑面積的地價，并減免相應的消防費等，這項政策使得開發(fā)商25%以上的合理利潤得到保證。另一個關鍵環(huán)節(jié)在于對舊居民的拆遷補償，政府對居民所擁有的房屋在拆遷時根據年份以1:1到1:1.2的比例進行面積補償，開發(fā)商對拆遷期間村民的安置費和出租房屋收入進行補償，極大地調動村民配合“城中村”改造工作的積極性。

政府投入少，征遷群眾的利益得到很好的維護，開發(fā)商團隊的協(xié)調能力強，管理水平專業(yè)等是市場主導型的“城中村”改造的主要優(yōu)勢，但是它同樣存在一些“短板”，如：對開發(fā)商過度依賴，而開發(fā)商的理念在于追求利益的最大化，往往會與政府要求的房屋條件打“擦邊球”，對居住環(huán)境質量造成影響；從整體上看，被動地去接受開發(fā)商和政府所制定的政策和改造計劃是征遷的群眾的唯一選擇，這使得一部分群眾的利益訴求受到怠慢，容易滋生不滿情緒；若開發(fā)商的改造不負責任或由于其他原因導致改造不符合標準而失敗，政府將會左右為難，對其形象造成嚴重影響。

三、新型城鎮(zhèn)化進程中“城中村”的改造建議

新型城鎮(zhèn)化背景下的“城中村”改造成功后城市巨大的發(fā)展空間和潛力，是城市經濟、文化、環(huán)境、體制、形象得到飛躍的“跳板”，如何化“絆腳石”為“墊腳石”，是對政府行政能力的考驗。對于“城中村”改造，不管什么樣的方案，其出發(fā)點都應該是城市的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展和村民合法權益的保障。政府在規(guī)劃時應該利用城市的地理條件、發(fā)展狀況、風俗文化、城市定位等特點進行“量體裁衣”。村民在改造之后基本的居住、就業(yè)、社會保障以及與城市居民享受相同的發(fā)展權利等問題同樣值得關注的。針對我國“城中村”的現(xiàn)狀，從整體上提出以下幾點建議。

(一)強調政府、城市和原村民的“三贏”

以公平、持續(xù)發(fā)展為核心強調社會效益，經濟上以可持續(xù)經營和土地資產經營為主，效用上與城市的規(guī)劃和發(fā)展相協(xié)調，著重改善環(huán)境質量，保護和弘揚有特色的地方文化。以“三贏”為目標，積極地對已形成的“城中村”進行改造，使得政府、群眾、投資商三方的平衡關系得到好的處理。實施拆遷安置工作時，放在首位的是廣大群眾的利益，因此，建立健全的法律法規(guī)是政府的一個重要職責。

(二)對“城中村”改造提前規(guī)劃，分步實施

通過各級政府的政策，由原村民，村集體經濟實體共同協(xié)商、參與、實踐是城中村改造的主要過程，它包括了制定方案和實施方案兩個階段。城市化進程加快是當今中國城鎮(zhèn)化的趨勢，及早地規(guī)劃城市建設，提前安排人員轉移，可以很好地降低“城中村”改造所需要的成本。

(三)增強城市的包容性

“城中村”雖然一定程度上阻礙了城市的發(fā)展，但是對于較大的城市來說，它也是吸納外來人口的重要場所。若“城中村”改造欠妥，會影響外來人口的安置，進而引發(fā)社會問題。“城中村”改造需要從不同方面協(xié)調外來人口和原住民之間的關系，提高城市的包容性，如完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系、促進農村居民進城、完善城鄉(xiāng)管理機制、發(fā)揮政府以外的其他社會組織的作用，尤其是監(jiān)督和輔助政府的工作，重視自上而下的改革。

[1]高峰，董曉峰，侯典安，等．國內城中村研究綜述[J]．現(xiàn)代城市研究，2006(7)：20-24.

[2]Zhang J, Wu F.China’s Changing Economic Governance: Administrative Annexation and the Reorganization of Local Governments in the Yangtze River Delta [J].Regional Studies,2006(1): 3-21.

[3]王英．印度城市居住貧困及其貧民窟治理：以孟買為例[J]．國際城市規(guī)劃，2012(4)：50-57.

[4]董晶慧．國外城市貧民窟改造及其對我國的啟示[J]．特區(qū)經濟，2010(11)：117-118.

[5]馮健，周一星，王曉光，等．快速城市化地區(qū)城鄉(xiāng)關系協(xié)調研究：以廣州市“城中村”改造為例[J]．城市規(guī)劃，2004(3)：30-38.

[6]陳穎穎．我國城中村改造實踐模式比較[J]．中國行政管理，2012(8)：127-128．

(責任編輯 許峻)

Comparative Study of Renovation Management of “Village in the City” at Home and Abroad under the Background of New Urbanization

TANG Qiong, YU Hang

(Hunan School of Administration, Party School of Hunan Provincial Committee of CPC, Changsha 410006, China)

“Village in the city” is a product during the fast urban development. A series of social problems caused by the “village in the city” have become a “obstacle” of the city’s good development. With the continuous backlog of these problems, the dualistic contradictions between urban and rural areas are more and more prominent these years. So, governance of the “village in the city” has become the current practical problems in an urgent need of research.This paper, starting from the concepts of the “new urbanization” and “urban villages” , combined with the reform experience at home and abroad, connecting the social reality, puts forward a more practical modification proposal.

new urbanization; governance of the “village in the city”; reforming practice

2016-11-28

湖南省哲學社會科學基金項目“湖南新型城鎮(zhèn)化進程中的‘城中村’治理研究”(15YBA369);國家社科基金青年項目“新型城鎮(zhèn)化過程中城鄉(xiāng)戶籍制度同步改革問題研究”(16CJL025)

唐瓊(1983—)，女，湖南邵陽人，博士，中共湖南省委黨校經濟社會發(fā)展研究中心副教授，主要研究方向：經濟管理。

10.13783/j.cnki.cn41-1275/g4.2017.01.008

F299.2

A

1008-3715(2017)01-0035-04