余 漫，夏慶杰，王小林

(1.北京大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100871；2.國務(wù)院扶貧辦信息中心，北京 100028)

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國際發(fā)展融資理念演變分析

余 漫1，夏慶杰1，王小林2

(1.北京大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100871；2.國務(wù)院扶貧辦信息中心，北京 100028)

受傳統(tǒng)理念的影響，官方發(fā)展援助被看作是發(fā)達(dá)國家對(duì)發(fā)展中國家的“慈善”行為。然而，由于全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)、發(fā)展援助有效性遭到質(zhì)疑、新興經(jīng)濟(jì)體的興起，以及“全球化”帶來的對(duì)更多國際發(fā)展融資的需求，有必要轉(zhuǎn)變這種“施舍”觀念，運(yùn)用新的發(fā)展援助理念指導(dǎo)發(fā)展融資行為。以支持基礎(chǔ)設(shè)施投資為主要形式的“金磚國家”援助行為為代表的發(fā)展融資方式將取代傳統(tǒng)的“施舍觀”的國際籌資趨勢，即這種以互利共贏基本理念為核心的“南南合作”將成為國際發(fā)展融資和建立全球合作伙伴關(guān)系所依據(jù)的新理念。

國際發(fā)展融資；官方發(fā)展援助；“南南合作”；共贏

前 言

傳統(tǒng)援助國的經(jīng)濟(jì)衰退、新興援助組織的迅速崛起、全球性問題的不斷出現(xiàn)，這三大因素既影響著國際發(fā)展援助理念的轉(zhuǎn)變，也影響著國際發(fā)展融資范圍的拓展。首先，受2008年以來全球金融危機(jī)和歐債危機(jī)的影響，傳統(tǒng)援助國在提供及增加官方發(fā)展援助(Official Development Assistance, ODA)數(shù)量方面面臨著極大的挑戰(zhàn)。其次，新興援助組織，包括中國、印度等新興經(jīng)濟(jì)體和比爾及梅琳達(dá)·蓋茨基金會(huì)等私人基金的迅速擴(kuò)張，為國際發(fā)展籌資拓寬了渠道，這與傳統(tǒng)的官方發(fā)展援助的理念有著明顯不同。官方發(fā)展援助被看作是北方發(fā)達(dá)國家對(duì)南方發(fā)展中國家的“施舍”，而中國則一直強(qiáng)調(diào)發(fā)展援助的“雙贏”。在“施舍”理念下，援助應(yīng)該同貿(mào)易、投資等商業(yè)活動(dòng)區(qū)分開來，因?yàn)樯虡I(yè)活動(dòng)是為了謀求援助國狹隘的自身利益(徐佳君，2012)。在“雙贏”理念下，中國利用投資、援助和貿(mào)易三者相結(jié)合的方式開展國際發(fā)展合作。

新的籌資形式和渠道的出現(xiàn)也體現(xiàn)了這種籌資理念的轉(zhuǎn)變。為彌補(bǔ)傳統(tǒng)的區(qū)域性金融機(jī)構(gòu)在發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資領(lǐng)域的巨大缺口，完善其在亞太地區(qū)的投融資和國際援助職能，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行(以下簡稱“亞投行”)在中國的主導(dǎo)下于2014年10月在北京成立。亞投行的投資重點(diǎn)主要聚焦在鐵路、公路、港口、電氣電網(wǎng)、通信，以及油氣運(yùn)輸?shù)炔块T。截至2015年3月，法國、德國、意大利、盧森堡、瑞士和英國等傳統(tǒng)援助國相繼同意加入亞投行。與類似擬議成立的區(qū)域多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)，如金磚國家開發(fā)銀行、上合組織開發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)在地緣和經(jīng)濟(jì)互聯(lián)性等方面并不完全相同，亞投行將在合作共贏的理念下運(yùn)作。亞投行側(cè)重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，其著力朝著降低投融資成本和為經(jīng)濟(jì)合作伙伴的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供最亟須和強(qiáng)有力資金支持的融資目的方向發(fā)展。

20世紀(jì)90年代初制定的千年發(fā)展目標(biāo)(Millennium Development Goals, MDGs)于2015年到期。2012年召開的“里約+20”可持續(xù)發(fā)展大會(huì)制定了可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(Sustainable Development Goals, SDGs)，涵蓋2015年后發(fā)展議程(Post-2015 Development Agenda)的全部內(nèi)容，建立在千年發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)上，并將其擴(kuò)展成17個(gè)，實(shí)現(xiàn)這些具體目標(biāo)需要更多的資金支持。上述國際經(jīng)濟(jì)形勢的轉(zhuǎn)變、新興經(jīng)濟(jì)主體和籌資形式所帶來的新的籌資理念，迫切要求重新梳理國際發(fā)展融資理念，建立一個(gè)更寬泛和更加適應(yīng)國際環(huán)境和形勢的發(fā)展援助體系。

本文研究的問題是國際發(fā)展融資如何由官方發(fā)展援助向廣義發(fā)展援助(廣義官方發(fā)展援助)(Total Official Support for Development, TOSD)演變的，這些演變體現(xiàn)了怎樣的發(fā)展融資理念的轉(zhuǎn)變？為了回答這些問題，本文采用文獻(xiàn)研究法，對(duì)國際發(fā)展援助的籌資理念及其演變進(jìn)行分析。

一、官方發(fā)展援助的發(fā)展和演變

(一)官方發(fā)展援助制度的建立

1948年，馬歇爾領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)造歐洲經(jīng)濟(jì)合作組織(OEEC)，目的是援助歐洲戰(zhàn)后重建，監(jiān)督援助資金分配。官方發(fā)展援助成為國際政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重要合作形式。1958年，在瑞士日內(nèi)瓦舉辦的世界基督教會(huì)聯(lián)合會(huì)上提出了“……至少將1%的國民收入用于一些(特殊的)目的，這個(gè)世界會(huì)是一片更有希望的圖景”的倡議，這應(yīng)該算是第一個(gè)有關(guān)官方發(fā)展援助數(shù)量的目標(biāo)。值得注意的是，1%的目標(biāo)包含了私人的部分，但在當(dāng)時(shí)并沒有精確的手段度量援助數(shù)量，也預(yù)測不了私人領(lǐng)域的資本流動(dòng)量，而這部分私人部門的援助資金幾乎占到現(xiàn)在援助總量的一半以上。

1961年，在歐洲經(jīng)濟(jì)合作組織的基礎(chǔ)上，成立了經(jīng)濟(jì)合作組織(OECD)和發(fā)展援助委員會(huì)(DAC)來協(xié)調(diào)援助政策、制定國際發(fā)展援助規(guī)則，并通過“同行評(píng)議”的方式來促進(jìn)“最佳的”援助政策的實(shí)施(OECD, 2013)。

為了測量和評(píng)價(jià)各國的援助，發(fā)展援助委員會(huì)于1969年正式啟用官方發(fā)展援助這一概念，并于1972年明確了官方發(fā)展援助的幾個(gè)特征：一是由官方機(jī)構(gòu)提供(包括州和地方政府及其執(zhí)行機(jī)構(gòu))；二是主要目的是促進(jìn)發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)福利；三是優(yōu)惠特征，贈(zèng)予比例不低于25%(使用10%的基準(zhǔn)貼現(xiàn)率)；四是發(fā)展援助委員會(huì)規(guī)定的受援國名單；五是包括雙邊援助和多邊援助。這標(biāo)志著官方發(fā)展援助制度的正式建立。

(二)援助規(guī)模規(guī)則的確定

荷蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家(諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者)，時(shí)任聯(lián)合國發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)主席的Jan Tinbergen估算了到1972年為止，發(fā)展中國家要達(dá)到預(yù)期增長率所需要的資金數(shù)量，同時(shí)提出包括優(yōu)惠和非優(yōu)惠資金在內(nèi)的官方援助資金目標(biāo)應(yīng)當(dāng)占各國GNP總量的0.75%。這個(gè)目標(biāo)隨后被皮爾遜委員會(huì)修訂，最終確立了除去非優(yōu)惠資金援助凈值占GNP總量0.7%的援助籌資規(guī)則。至此，官方發(fā)展援助的籌資目標(biāo)被正式確定(OECD，2010)。

“0.7%規(guī)則”的承諾在1970年的聯(lián)合國大會(huì)上得到了正式承認(rèn)，即“每一個(gè)發(fā)達(dá)國家都應(yīng)當(dāng)逐漸增加他們對(duì)發(fā)展中國家的官方發(fā)展援助數(shù)量，最低限度也要在20世紀(jì)70年代中期達(dá)到0.7%的目標(biāo)”。截至2010年，只有瑞典、荷蘭、挪威和丹麥四個(gè)國家達(dá)到了這一目標(biāo)。2012年，發(fā)展援助委員會(huì)成員國提供的發(fā)展援助數(shù)量的加權(quán)值為0.29%。

直到冷戰(zhàn)結(jié)束之前，官方發(fā)展援助的統(tǒng)計(jì)口徑基本上是按照1972年的定義執(zhí)行的。冷戰(zhàn)結(jié)束之后，特別是蘇聯(lián)的解體，東歐社會(huì)主義國家紛紛轉(zhuǎn)型，援助國大規(guī)?？s減了援助資金規(guī)模。官方發(fā)展援助委員會(huì)于1993年對(duì)官方發(fā)展援助進(jìn)行了口徑上的重新定義，除了按照1972年的定義外，明確兩部分援助資金不計(jì)入官方發(fā)展援助：一部分是對(duì)“更先進(jìn)”的發(fā)展中國家和東歐國家的援助不計(jì)入ODA，并將這部分援助資金稱之為“官方援助(Official Aid，OA)”，以區(qū)別于針對(duì)“傳統(tǒng)”受援國的ODA；另一部分是其他官方資金(Other Official Flows，OOF)，主要指受援國雖然符合受援國名單條件，但援助不是以“發(fā)展”為主要目的，如軍事援助、和平援助等，或資金不符合“優(yōu)惠”條件。并再次明確，針對(duì)傳統(tǒng)的發(fā)展中國家，其援助數(shù)量目標(biāo)是達(dá)到捐助國國民收入0.7%的目標(biāo)。

官方發(fā)展援助理念和統(tǒng)計(jì)口徑的變化，實(shí)質(zhì)上反映了官方發(fā)展援助更加強(qiáng)調(diào)“發(fā)展”，并明確把“軍事”援助和對(duì)東歐原社會(huì)主義國家“政治轉(zhuǎn)型”的援助不計(jì)入官方發(fā)展援助。這套標(biāo)準(zhǔn)于2005年停止使用，但有五項(xiàng)源于1972年的ODA概念的核心元素依然定義著當(dāng)前的ODA：資金類型(包括股權(quán)、贈(zèng)款、貸款或技術(shù)合作)；資金來源(援助國的官方機(jī)構(gòu))；受援國(符合DAC制定的受援國家名單)；與發(fā)展或福利目的相關(guān)的援助活動(dòng)；優(yōu)惠特征。

(三)當(dāng)前援助體系的構(gòu)成

目前，國際社會(huì)針對(duì)ODA體系存在諸多爭議，但是爭論的焦點(diǎn)，比如公共和私人資源、優(yōu)惠特點(diǎn)等均在1972年所確定的上述核心元素中有所體現(xiàn)。2012年，發(fā)展援助體系由四個(gè)部分構(gòu)成：一是官方發(fā)展援助(ODA)，1 268.81億美元，占捐助國國民收入的0.29%，其中雙邊官方發(fā)展援助885.50億美元，多邊機(jī)構(gòu)383.31億美元；二是其他官方資金(OOF)97.92億美元；三是私人志愿組織贈(zèng)款297.53億美元；四是在市場方面的私人資金(長期)3 079.90億美元；總資金流4 744.15億美元，占捐助國國民收入的1.07%。

(四)官方發(fā)展援助的數(shù)量變化

官方發(fā)展援助體系的確立，起到了動(dòng)員援助資金由發(fā)達(dá)國家流向發(fā)展中國家，并促進(jìn)千年發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與0.7%規(guī)則相結(jié)合，以達(dá)到運(yùn)用官方發(fā)展援助共同推動(dòng)全球發(fā)展的重要作用。2000年，千年發(fā)展目標(biāo)在聯(lián)合國千年峰會(huì)上的制定，促使官方發(fā)展援助的數(shù)量呈現(xiàn)出穩(wěn)定增長的趨勢；2000年至2010年的十年時(shí)間里，ODA的數(shù)量由780億美元增加到了1 255億美元，增長了63%(見下圖)。

圖 OECD DAC官方發(fā)展援助(ODA)(1970—2012)

資料來源：經(jīng)合組織關(guān)于發(fā)展援助總的官方和私人資金，http://www.oecd.org/statistics

2005年，8國集團(tuán)首腦在格倫伊格爾斯召開峰會(huì)，確定了援助時(shí)間表并決定截至2010年增加500億美元官方發(fā)展援助，且明確將其中的250億美元投向非洲，加上當(dāng)年對(duì)尼日利亞和伊拉克的大幅度債務(wù)減免和人道主義援助的因素，2005年的ODA數(shù)量一度達(dá)到了峰值；在隨后的2008年，由于全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，食品和石油價(jià)格的飆升使得傳統(tǒng)援助國的ODA占GNI比重的平均份額下降至不及0.3%。近年來，傳統(tǒng)的OECD DAC 國家不再是國際發(fā)展援助中的“一枝獨(dú)秀”，實(shí)際上從2000年起，有記錄的非DAC成員國(主要是新興經(jīng)濟(jì)體)的發(fā)展援助數(shù)量一直在穩(wěn)定增長。

二、TOSD對(duì)“優(yōu)惠性”標(biāo)準(zhǔn)的討論與改進(jìn)

除贈(zèng)款之外，ODA的另一個(gè)組成部分是“優(yōu)惠貸款?！?現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)體系下，這部分符合“贈(zèng)款元素”標(biāo)準(zhǔn)的貸款占ODA總量的30%。這部分官方援助資金主要是指符合25%的贈(zèng)款(以10%的貼現(xiàn)率計(jì)算)比例的貸款。由“貼現(xiàn)率”“優(yōu)惠貸款比例” 兩個(gè)指標(biāo)決定的“贈(zèng)款元素”所涉及的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)自20世紀(jì)70年代援助規(guī)則確立以來，幾乎未做過改進(jìn)(IMF, 2003)。*實(shí)際上，自20世紀(jì)80年代早期，旨在改進(jìn)ODA的“優(yōu)惠性”這類“約束”發(fā)展援助理念的標(biāo)準(zhǔn)的新概念，如官方發(fā)展融資和官方發(fā)展基金等陸續(xù)提出，但始終未能得到廣泛使用。

越來越多針對(duì)ODA資金使用有效性的質(zhì)疑集中在其“優(yōu)惠性”是否真正實(shí)現(xiàn)了幫助最需要的國家并使之受益的問題上。一方面，最不發(fā)達(dá)國家(LICs)需要更多的優(yōu)惠資源幫助他們實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)；另一方面，盡管流向最不發(fā)達(dá)國家的贈(zèng)款比例不斷增加，但是ODA中40%的贈(zèng)款依然不斷流向中等收入國家(MICs)(Dadi, A.A. et al., 2011)。因此，需要更具有甄別性的標(biāo)準(zhǔn)，如根據(jù)一國的經(jīng)濟(jì)情況決定“優(yōu)惠貸款”的配置，或是將更多的“贈(zèng)款”瞄準(zhǔn)最不發(fā)達(dá)國家，提高援助資金使用的有效性。目前的贈(zèng)款元素(GE)所確定的資金“優(yōu)惠性”能夠在多大程度上決定援助效果，并沒有明確的結(jié)論(OECD, 2011)。下面以金磚(BRIC)國家*傳統(tǒng)意義上的金磚國家包括巴西、俄羅斯、印度和中國。這里的討論將俄羅斯除外。與發(fā)展中國家之間的經(jīng)濟(jì)合作為例，對(duì)此進(jìn)行說明。

與傳統(tǒng)援助國家注重“社會(huì)性支出”*發(fā)達(dá)國家所倡導(dǎo)的發(fā)展援助資金類型不同(多以食品援助、緊急救援和人道主義等強(qiáng)調(diào)“慈善”特性的資金為主。的援助資金類型不同，巴西、印度和中國等新興經(jīng)濟(jì)體在國際合作中更多強(qiáng)調(diào)“發(fā)展合作伙伴”，而非“捐助者”，國際貨幣基金組織的研究報(bào)告(IMF，2012)指出，金磚四國的援助活動(dòng)集中在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，以支持生產(chǎn)性活動(dòng)的籌資較為常見，更多地使用了“非優(yōu)惠”屬性的貸款，甚至是利用外國直接投資對(duì)發(fā)展中國家進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支援。但是，與貸款是否“優(yōu)惠”并沒有關(guān)系，低收入國家的政策制定者對(duì)中國等金磚國家將他們視作貿(mào)易和投資伙伴，而非援助接收方的做法表示了肯定。*詳見衛(wèi)報(bào)關(guān)于盧旺達(dá)總統(tǒng)、尼日利亞和贊比亞官員的觀點(diǎn)的陳述。Agenor et al.(2006)、Guasch 和Straub(2008)的研究也表明，基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的改進(jìn)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長具有顯著的促進(jìn)作用，尤其是通信、電力、交通網(wǎng)絡(luò)的改善能夠?qū)?jīng)濟(jì)增長起到最大限度的促進(jìn)作用。而投資規(guī)模的擴(kuò)大也可以通過提高生產(chǎn)率提高外部競爭力。*當(dāng)然，一些有關(guān)援助的研究闡述到，在提高通貨膨脹和貨幣升值壓力方面，國際援助也有可能在出口競爭力上施加相反的作用。但也有學(xué)者指出，目前，新興經(jīng)濟(jì)體對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的援助活動(dòng)的數(shù)量仍處在減輕受援國的國內(nèi)生產(chǎn)成本，提高生產(chǎn)效率，進(jìn)而正面影響供給的階段。比如，提高鐵路運(yùn)輸能力與農(nóng)業(yè)投資結(jié)合在一起，將對(duì)受援國的農(nóng)業(yè)出口起到重要的正面促進(jìn)作用。這種建立在“南南合作”所確立的平等、團(tuán)結(jié)、互利等特征的合作關(guān)系基礎(chǔ)上以“雙贏”為特點(diǎn)的合作方式，超越了官方發(fā)展援助，將投資特別是社會(huì)資本考慮在內(nèi)的發(fā)展合作方式，越來越被認(rèn)為更有利于促進(jìn)發(fā)展[1]。因此，有研究報(bào)告指出，ODA中對(duì)于“優(yōu)惠性”的判別準(zhǔn)則實(shí)際上并沒有劃分明顯界限的必要(Anna Thomas等, 2011)。

除了對(duì)“援助效果”沒有實(shí)質(zhì)性影響以外，資金的“優(yōu)惠性”實(shí)際上對(duì)援助行為中的重要因素“援助動(dòng)機(jī)”也缺乏明確界定。這是因?yàn)?，援助?dòng)機(jī)不一往往會(huì)導(dǎo)致各援助國對(duì)“優(yōu)惠性”的不同理解，而這實(shí)際上也使得界定“優(yōu)惠性”本身成了一個(gè)難題；另外，動(dòng)機(jī)不一容易導(dǎo)致各國在發(fā)展資金的使用和歸屬方面存在差異，從而不能在“是否是有效(解決發(fā)展領(lǐng)域問題的)援助”這一問題上達(dá)成一致。2011年幾類有爭議的資金，如為本國國內(nèi)的難民以及為海外學(xué)生所支付的學(xué)費(fèi)等補(bǔ)貼的類型的支出占ODA總量的5%，其中難民支出為45億美元，留學(xué)生學(xué)費(fèi)等的支出為23億美元，其他還有一些資金；再如以低利率獲得，再以符合贈(zèng)款元素標(biāo)準(zhǔn)的“優(yōu)惠貸款”提供給受援國的資金，實(shí)際上并沒有在發(fā)展領(lǐng)域起到實(shí)質(zhì)性作用，但實(shí)際上也被算作ODA(William Hynes, 2014)的一類資金。這說明，對(duì)于“貸款”的屬性的度量，重點(diǎn)不在于支付、償還的標(biāo)準(zhǔn)和行為本身，能夠加強(qiáng)援助有效性的標(biāo)準(zhǔn)及使用規(guī)則才是新的衡量“優(yōu)惠性”的方法，以及為這一方法提供指導(dǎo)的援助理念所必須思考的方面。

2014年1月27日，在DAC成員國召開的高水平會(huì)議上，針對(duì)“優(yōu)惠性”標(biāo)準(zhǔn)提出了三種可供選擇的方案(OECD, 2014; David Roodman, 2014)。*具體做法是采用差異貼現(xiàn)率對(duì)10%的基準(zhǔn)貼現(xiàn)率標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行替代，摒棄原有的“闕值衡量”理念(Working Party on Development Finance Statistics和Expert Reference Group)。具體地說，TOSD將采用“差異貼現(xiàn)率”替代贈(zèng)款元素中的基準(zhǔn)貼現(xiàn)率，即使用國際貨幣基金組織的貼現(xiàn)率(5%)作為“基準(zhǔn)因子”，并附加“調(diào)整因子”，其中高水平中等收入國家為1%，低水平中等收入國家為2%，最不發(fā)達(dá)國家以及其他低收入國家則為4%。同樣，對(duì)于最不發(fā)達(dá)和其他低收入國家來說，援助國所提供的貸款中優(yōu)惠資金的比例最低要達(dá)到45%，對(duì)于低水平中等收入國家來說為15%，而高水平中等收入國家則為10%。

然而，“差異貼現(xiàn)率”對(duì)“優(yōu)惠性”標(biāo)準(zhǔn)的改進(jìn)更多地體現(xiàn)在“精準(zhǔn)”的規(guī)定上，根據(jù)國家收入水平的不同使用不同優(yōu)惠程度貸款的新標(biāo)準(zhǔn)，確實(shí)將更多發(fā)展援助資金引向最不發(fā)達(dá)及其他低收入國家，從而起到加強(qiáng)援助有效性的作用，但是，發(fā)展融資的巨大缺口依然需要?jiǎng)訂T更多的主體參與國際發(fā)展領(lǐng)域。

三、TOSD轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)和動(dòng)員潛力巨大的私人部門資源

ODA在概念上強(qiáng)調(diào)援助資金的優(yōu)惠性與官方性質(zhì)，*詳見OECD官方網(wǎng)站，http://www.oecd.org/investment/stats/officialdevelopmentassistancedefinitionandcoverage.htm。因此不鼓勵(lì)市場化籌資工具的使用，如擔(dān)保和股權(quán)等(OECD, 2014)。新興經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)證明，市場化的融資工具*如擔(dān)保、夾層貸款和股權(quán)等融資手段。確實(shí)起到了撬動(dòng)更多公共及私人部門資金、填補(bǔ)巨大的融資空白的作用。2002年，《墨西哥蒙特雷發(fā)展籌資國際會(huì)議報(bào)告》明確將“外國直接投資”和“其他私人資本流動(dòng)”列為“除了公私儲(chǔ)蓄等國內(nèi)金融資源以外，促進(jìn)發(fā)展籌資渠道中的重要組成部分”，并在會(huì)議決議中指出“支持為發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)國家建立新的公共部門/私營部門籌資機(jī)制，即可以通過舉債和股本參與等方式，讓小企業(yè)家以及中小型企業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施受益”。2008年的《多哈宣言》也重申了“私人國際資本流動(dòng)是對(duì)國家和國際發(fā)展努力至關(guān)重要的補(bǔ)充”的觀點(diǎn)，同時(shí)指出“蒙特雷會(huì)議以來，許多發(fā)展中國家并未出現(xiàn)私人國際資本流量增加的情況”的事實(shí)(United Nations, 2008)。然而，一些研究直接指出，在過去的幾十年時(shí)間里，國際發(fā)展籌資領(lǐng)域最為巨大的變化就是流向發(fā)展中國家的私人部門資金的迅速增加(Girishankar和Navin , 2009; World Bank, 2013)。

通常所說的發(fā)展籌資領(lǐng)域的私人部門并沒有統(tǒng)一的定義，從事商業(yè)活動(dòng)的企業(yè)、*發(fā)展領(lǐng)域的商業(yè)企業(yè)是具有“逐利”行為的組織，可以依照規(guī)模和所有權(quán)的區(qū)別劃分為中小型企業(yè)、大型國有和跨國公司。社會(huì)企業(yè)、慈善家、公民社會(huì)，以及學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)等非公共部門主體均被包含在內(nèi)(Paula Lucci, 2012)。這些私人部門的資金通過外國直接投資、國際證券投資和匯款等形式流入受援國，盡管由于具有獲利傾向，或較少受公共部門控制的特點(diǎn)而不被鼓勵(lì)使用，但這類資金在有記錄的統(tǒng)計(jì)體系中數(shù)量巨大。比如，從2004年至今，OECD DAC成員國有統(tǒng)計(jì)的私人部門資金一直保持在發(fā)展援助領(lǐng)域資金總量的一半以上。2012年，DAC成員國發(fā)展援助支出中，用作發(fā)展目的的私人部門資金約為3 077.7億美元，占官方和私人部門總額的64.86%(其中直接投資占該部分總額的67.02%)。

而未被ODA體系記錄的私人部門資金，如2010年，外國直接投資一半以上流向了發(fā)展中國家，總額共計(jì)5 740億美元(UNCTAD , 2011)，是當(dāng)年ODA總量(1 280億美元)的4倍(OECD，2012)。私人部門能夠在其產(chǎn)業(yè)鏈上開展活動(dòng)，如提供給企業(yè)家金融資本和技術(shù)支持、幫助當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)或者為員工提供培訓(xùn)和健康福利；除了尋找商業(yè)利益與發(fā)展目標(biāo)的契合點(diǎn)，通過市場渠道惠及更多的窮人；直接采用瞄準(zhǔn)低收入群體的方式開展商業(yè)活動(dòng)，也是一種將私人部門資金納入發(fā)展籌資領(lǐng)域的方法。研究表明，盡管大部分的FDI集中在金磚國家，但是非洲2011年吸引了800億美元的直接投資，尤其是處于最不發(fā)達(dá)國家之列的安哥拉、莫桑比克、烏干達(dá)以及贊比亞，這些國家逐漸成為吸引投資最為活躍的國家(Ernst和Young，2011)。“援助”通常是最不發(fā)達(dá)國家最大的外部資金來源，但安哥拉、幾內(nèi)亞、馬達(dá)加斯加、緬甸、尼日爾以及蘇丹在近年來出現(xiàn)了例外，這些國家的FDI已經(jīng)超過援助成為本國外部資金的主要來源(UNCTAD, 2012)。除此之外，商業(yè)目標(biāo)的短期性，一些與發(fā)展有關(guān)的長期性目標(biāo)，如有關(guān)健康、氣候變化、環(huán)境污染等議題的領(lǐng)域，需要從企業(yè)社會(huì)責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)的制定和執(zhí)行等方面加強(qiáng)。由于不發(fā)達(dá)國家往往缺乏健全的政策法規(guī)，在國際發(fā)展援助活動(dòng)中存在一定程度的濫用和腐敗現(xiàn)象。因此，公共部門依然作為國際發(fā)展援助領(lǐng)域的主體對(duì)私人部門資金的使用進(jìn)行監(jiān)管，并通過與私人部門建立合作伙伴關(guān)系以共同應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。

私人部門能夠分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)，及高效的資金使用方式，使得“動(dòng)員并利用潛力巨大的私人部門資源”成為這次TOSD概念中強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)。無論是通過加強(qiáng)多、雙邊發(fā)展機(jī)構(gòu)之間的合作，還是通過擔(dān)保、混合金融和公私合作伙伴關(guān)系等形式開展的發(fā)展領(lǐng)域合作活動(dòng)，TOSD對(duì)ODA來說應(yīng)該是一種補(bǔ)充和完善，而并非替代(Jon Lomey，2015)。

結(jié) 論

TOSD作為應(yīng)對(duì)新的發(fā)展融資理念的需求所提出的概念，并非要將ODA取而代之。*正如上文Jon Lomey(2015)對(duì)TOSD之于ODA的關(guān)系的論述，筆者在對(duì)OECD DAC官員的訪談中，也得到了類似的確認(rèn)(筆者注)。一方面，對(duì)“優(yōu)惠屬性”標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整實(shí)際是對(duì)國際社會(huì)一直以來存在的針對(duì)官方發(fā)展援助的“碎片化”“援助依賴”等有效性問題的改進(jìn)；另一方面，則是由于潛力巨大卻未被記錄在當(dāng)前援助體系內(nèi)的私人部門資金的使用需要得到重視。

與1969年官方發(fā)展援助概念提出時(shí)的國際背景不同，目前，傳統(tǒng)意義上的援助國面臨巨大的籌資壓力，新的援助主體如雨后春筍般涌出并發(fā)揮著不可替代的作用。從收入水平看，與發(fā)達(dá)國家相比，新興經(jīng)濟(jì)體對(duì)外國直接投資有更大的吸引力(Romilly Greenhill 和Annalisa Prizzon, 2012)，中等收入國家為促進(jìn)國家發(fā)展，能夠從私人部門籌措資金，并轉(zhuǎn)向逐漸依賴私人部門資源的趨勢愈加明顯；而低收入國家則仍舊主要是依靠傳統(tǒng)援助意義上的贈(zèng)款，*2005—2010年所有的官方援助贈(zèng)款中，60%的贈(zèng)款流向低收入國家(Abebe Adugna等，2011)。同時(shí)從非傳統(tǒng)援助主體，如金磚國家等新興經(jīng)濟(jì)主體持續(xù)獲得諸如國外直接投資等的資金。原有的贈(zèng)款元素所決定的優(yōu)惠性并不能確保援助效果，并缺乏對(duì)援助國動(dòng)機(jī)的約束。

要保證發(fā)展援助有效性，將資金流引向最有需要的區(qū)域或國家，在目前的經(jīng)濟(jì)形勢和格局下尤為必要。因此，需要改進(jìn)援助體系中的“優(yōu)惠性”標(biāo)準(zhǔn)，并動(dòng)員包括企業(yè)、非政府組織等活躍的市場主體和社會(huì)組織參與到發(fā)展領(lǐng)域的活動(dòng)中，撬動(dòng)更多發(fā)展資金，保證發(fā)展所需要籌集的資金。除此之外，發(fā)達(dá)國家必須全面開放市場、消除不公平競爭，履行《蒙特雷共識(shí)》和《多哈承諾》，新興經(jīng)濟(jì)體也需要在這個(gè)過程中與發(fā)達(dá)國家協(xié)調(diào)一致地解決發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中遇到的問題，確保新時(shí)期的減貧與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

“2015后發(fā)展議程”將“可持續(xù)發(fā)展”和“減貧”相結(jié)合，其中包含了更多的目標(biāo)，需要更多的資金支持。對(duì)比傳統(tǒng)和新興援助國的發(fā)展籌資理念，前者更注重“社會(huì)領(lǐng)域”，是一種以“施舍”為導(dǎo)向的發(fā)展籌資理念；后者則注重“共贏”。這其中最具代表性的是“金磚”國家(俄羅斯除外)以擴(kuò)大生產(chǎn)及經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)設(shè)施投資為主的發(fā)展籌資方式，這種理念在幫助低收入水平的國家減輕基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸、增強(qiáng)出口競爭力，以及對(duì)受援國本國的消費(fèi)者提供商品和服務(wù)的能力等方面的成功實(shí)踐已經(jīng)得到了驗(yàn)證，這種援助有利于減貧和長期可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。

自“蒙特雷共識(shí)”建立以來，國內(nèi)、國際、公共以及私人部門的資金總量均有所增加，盡管如此，流向最不發(fā)達(dá)國家的ODA整體上卻有所降低。新興經(jīng)濟(jì)體逐漸在國際發(fā)展領(lǐng)域嶄露頭角，堅(jiān)持官方發(fā)展援助仍需強(qiáng)調(diào)發(fā)達(dá)國家的援助責(zé)任，而不是用新興經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展合作來取代發(fā)展援助的觀念，是新的國際局勢下必須明確的觀點(diǎn)；另外，可以將積極推動(dòng)“南南合作”的發(fā)展作為“南北對(duì)話”的有益補(bǔ)充，即發(fā)展中國家合作應(yīng)以“雙向共贏”為基本理念開展合作。

[1] 王小林，劉倩倩.中非合作：提高發(fā)展有效性的新方式[J].國際問題研究，2012，(5)：69-81.

[責(zé)任編輯：房宏琳，曾 博]

2016-09-20

國家自然科學(xué)基金國際合作項(xiàng)目(71261140371)

余漫(1986—)，女，講師，博士研究生，從事國際發(fā)展合作、國際減貧和多維貧困測量研究；夏慶杰(1966—)，男，教授，從事收入差距與貧困測算、勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究；王小林(1969—)，男，研究員，從事國際減貧與國際合作、多維貧困與測量、減貧項(xiàng)目影響評(píng)估研究。

F831

A

1002-462X(2016)12-0104-06