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丹麥反腐敗制度體系、政策和行為準(zhǔn)則對(duì)中國的啟示

2017-01-12 05:15趙紅軍杜其航
學(xué)習(xí)與探索 2016年12期
關(guān)鍵詞:丹麥廉政腐敗

趙紅軍,杜其航,胡 敏

(1.上海師范大學(xué) 商學(xué)院,200234;2.上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué) 經(jīng)貿(mào)學(xué)院,201620)

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丹麥反腐敗制度體系、政策和行為準(zhǔn)則對(duì)中國的啟示

趙紅軍1,杜其航2,胡 敏2

(1.上海師范大學(xué) 商學(xué)院,200234;2.上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué) 經(jīng)貿(mào)學(xué)院,201620)

中國改革開放三十多年來,經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了很大成就,人民生活水平顯著提高,但經(jīng)濟(jì)發(fā)展中也出現(xiàn)了一些腐敗問題。中共十八大以來加大了反腐的力度,此次十八屆六中全會(huì)更是著重從制度層面解決問題,是反腐敗的治本之策。如何完善我們的制度設(shè)計(jì),我們認(rèn)為丹麥的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。

一、丹麥的反腐歷史之路

在“透明國際”2013年12月3日公布的《2013年度全球腐敗指數(shù)報(bào)告》中,丹麥和新西蘭并列第一名,成為全球最清廉和最幸福的國家。事實(shí)上,在1995年以來歷次的全球清廉指數(shù)排行榜中,丹麥曾經(jīng)多次榮登榜首。丹麥之所以能獲得世界上最廉潔國家的稱號(hào),原因是多方面的,但有一點(diǎn)是不可忽視的,那就是這個(gè)國家在歷史上所擁有的統(tǒng)治、國家建設(shè)、行政和法律傳統(tǒng),為這個(gè)國家今天反腐的成功奠定了非常堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

1660年之后,丹麥引進(jìn)了許多反腐敗機(jī)制和措施,包括建立法治社會(huì)和重點(diǎn)培養(yǎng)忠于國王和國家的公務(wù)員隊(duì)伍。盡管一開始這些條件是為了鞏固丹麥君主專制的霸權(quán)地位,但這些條件也被作為國家建設(shè)的一部分而逐步建立起來。第一,公務(wù)員要絕對(duì)效忠于國王,他們的官職無論有多高多低,但都要忠實(shí)地執(zhí)行國王的命令。第二,丹麥在一定程度上借鑒了韋伯的官僚主義模型,一方面國家不斷引進(jìn)那些能夠改變公務(wù)員工作條件的法律改革;另一方面,國家也采取了很多確保弊政最小化的法律和監(jiān)督舉措,這樣就有效地將丹麥的行政管理轉(zhuǎn)變成為韋伯式官僚的理想境界。

在具體的政府和行政管理部門改革的過程之中,國王、政府主要是在以君主為中心、法律統(tǒng)治為基礎(chǔ)的高度等級(jí)的體系下,重新組織了政府和行政管理部門。為了鞏固剛剛形成的絕對(duì)王權(quán),丹麥國王剝奪了前任政治權(quán)力中的貴族身份。1660年之后,等級(jí)差別逐漸變小,所有公民都被視為在國王的絕對(duì)統(tǒng)治下?lián)碛型鹊牡匚?。與此同時(shí),貴族在土地、民政管理方面的高級(jí)官職和軍事服役方面的壟斷均相繼被廢除。王室工作者或者公務(wù)員要想得到職位,就必須親自向國王宣誓忠誠,并承諾按照國王的法律和規(guī)定履行職責(zé)。按照規(guī)定,公務(wù)員必須誠實(shí)、勤勞、勤奮,時(shí)刻為國王盡忠職守,確保國家的財(cái)富安全。到了17世紀(jì)末期,諸如賄賂、挪用公款和欺詐行為被定為刑事犯罪。尤其對(duì)公務(wù)員而言,國王向他們下達(dá)了大量越來越細(xì)致的如何執(zhí)行行政管理的指示。

1736年,哥本哈根大學(xué)的入學(xué)考試中就設(shè)置了法律考試,同時(shí)決定此后的法官必須擁有正式的法律學(xué)位。法學(xué)院的設(shè)立目的就是為了提高官員的素質(zhì)和整個(gè)社會(huì)的法律知識(shí)。自此,法學(xué)院的畢業(yè)生就逐漸占據(jù)了行政管理崗位,從而促成了丹麥公務(wù)員隊(duì)伍的專業(yè)化。

到了19世紀(jì)初期,一系列新的改革方案相繼出臺(tái)。比如,1803—1830年,國家建立了針對(duì)公務(wù)員賬目的詳細(xì)控制;1840年,完成了私人和公共賬號(hào)的分離;1850年,提高了公務(wù)員的薪水,使之成為富裕的中產(chǎn)階級(jí);1849年,制訂憲法保障了公務(wù)員的養(yǎng)老金。這一套政策加上譴責(zé)公務(wù)員不道德行為和法律和行政改革,使得按照法律工作并取得養(yǎng)老金更令人信賴,而不是通過腐敗手段增加收入,這就使得丹麥的行政管理更加接近韋伯所描述的理想的官僚模型。

二、丹麥全面反腐體系和制度建設(shè)

丹麥的反腐敗重在體系和制度建設(shè),在教育體系中植入廉潔因素,旨在造就人們的清廉意識(shí),防患于未然;完善的司法體系,旨在擴(kuò)大反腐敗的司法宣傳,造就“不能腐”的法治網(wǎng)絡(luò);而國家廉政體系,旨在構(gòu)建反腐敗的廉政網(wǎng)絡(luò),造就丹麥最廉潔國家的監(jiān)管體系。

(一)系統(tǒng)的反腐敗教育體系

在丹麥人看來,風(fēng)清氣正、沒有腐敗才是正常的政治和社會(huì)現(xiàn)象,在他們的文化中似乎就沒有送禮、走后門、貪污這些腐敗的概念,清正廉潔很自然地就形成一種社會(huì)公德。如此良好的社會(huì)意識(shí)的形成當(dāng)然離不開丹麥強(qiáng)大而透徹的教育體系所發(fā)揮的積極作用。

首先,丹麥的學(xué)校非常重視道德、廉潔和法治教育,而且這一教育理念貫穿于小學(xué)至大學(xué)教育的全過程。這十幾年心智成長的過程,也是人生觀、價(jià)值觀形成的關(guān)鍵階段,政府不斷地以法治觀念、道德培養(yǎng)、廉潔教育熏陶與打磨一代代人,其目的就是為了使道德觀念、廉潔和法治意識(shí)深植于每一個(gè)國民心中。除了在學(xué)校階段的相關(guān)教育,社會(huì)成員在步入社會(huì)、進(jìn)入工作崗位后,政府還更具有針對(duì)性地進(jìn)行相應(yīng)的廉政教育。大學(xué)畢業(yè)生初入公務(wù)員系統(tǒng),便會(huì)接受各種與廉政相關(guān)的培訓(xùn),使他們更加清楚自己將要面臨的崗位與腐敗的界限,明確什么是合法的,什么是不合法的;什么該做,什么不該做。

其次,丹麥政府也高度重視教育體系本身的反腐敗建設(shè),有針對(duì)性地制定了一系列完備的政策,從而保證了丹麥教育體系的高效和清廉。第一,監(jiān)察官機(jī)構(gòu)對(duì)教育體系形成了有力的監(jiān)督,監(jiān)察官受理投訴,對(duì)高校董事進(jìn)行獨(dú)立調(diào)查。第二,大學(xué)機(jī)構(gòu)也是丹麥國家審計(jì)委員會(huì)辦公室重要的審計(jì)對(duì)象。審計(jì)辦有20多人專門負(fù)責(zé)對(duì)大學(xué)的審計(jì)工作,審計(jì)方式包括財(cái)政審計(jì)和效益審計(jì)。第三,除了外部審計(jì)之外,大學(xué)董事會(huì)也要雇用有執(zhí)照的會(huì)計(jì)所作為內(nèi)部的審計(jì)機(jī)構(gòu),這有效地減少了丹麥大學(xué)的腐敗。第四,丹麥的科技創(chuàng)新部代表政府對(duì)大學(xué)實(shí)施管理和一般性監(jiān)督。為達(dá)到對(duì)大學(xué)有效管理的目的,丹麥科技創(chuàng)新部代表政府與大學(xué)簽訂合同(3~4年)并監(jiān)督合同的執(zhí)行。合同的主要內(nèi)容為大學(xué)的戰(zhàn)略目標(biāo)、發(fā)展重點(diǎn)和發(fā)展規(guī)劃,大學(xué)每年要向部里報(bào)告合同進(jìn)展情況。第五,丹麥大學(xué)的經(jīng)費(fèi)由政府提供,為使撥款產(chǎn)生最大效益,政府為大學(xué)建立了“出租車跳表體系”。以教學(xué)為例,教學(xué)的跳表體系根據(jù)學(xué)生活動(dòng)表現(xiàn),以通過考試率和畢業(yè)率為標(biāo)準(zhǔn)決定撥款額。這種撥款體系具有競(jìng)爭(zhēng)性,使大學(xué)和學(xué)生更具競(jìng)爭(zhēng)能力,促進(jìn)大學(xué)合同效益的落實(shí)。

(二)完善的反腐敗司法體系

丹麥的司法體系奠基于1849年6月5日,當(dāng)時(shí)的菲德烈七世國王頒布了丹麥第一部自由憲法,通過它建立了君主立憲制并宣告丹麥成為一個(gè)民主國家。這部憲法對(duì)丹麥的司法機(jī)構(gòu)、立法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力進(jìn)行了明確劃分,規(guī)定獨(dú)立的司法機(jī)構(gòu)對(duì)立法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督,正是這樣的三權(quán)分立,有力地制約了權(quán)利的濫用,并對(duì)之后建立有效的反腐司法體系產(chǎn)生重大的影響。在此后的歷史發(fā)展進(jìn)程中,丹麥逐步建立了《刑法典》《政黨法》《公共資金法》《公務(wù)員行為規(guī)范》等一系列涉及反腐的法律法規(guī),并不斷改進(jìn)和完善司法體系的反腐敗能力建設(shè)。

丹麥《刑法典》和國際公約里將腐敗定義為“濫用權(quán)力以牟取個(gè)人私利”。丹麥將腐敗劃分為三個(gè)級(jí)別:發(fā)生在公民個(gè)人與公職人員和權(quán)力部門之間的個(gè)人腐??;發(fā)生在企業(yè)與公職人員和權(quán)力部門之間的商業(yè)腐?。话l(fā)生在較高級(jí)別公共管理和政治層面的政治腐敗,并對(duì)于不同等級(jí)的腐敗具有相對(duì)應(yīng)的明確法律界定和量化刑罰標(biāo)準(zhǔn)。

《刑法典》中對(duì)個(gè)人受賄行為的相關(guān)條款中規(guī)定:“丹麥、國外或國際上的政府官員毫無根據(jù)地接收、要求或被承諾禮物或其他好處,應(yīng)當(dāng)重則被判處有期徒刑上至六年,輕則罰款?!睘榱烁玫貜脑搭^遏制賄賂行為,《刑法典》還對(duì)個(gè)人行賄行為做出了相關(guān)規(guī)定予以限制:“任何毫無根據(jù)地贈(zèng)送、承諾或提供給工作在丹麥或國外的政府部門官員禮物或其他好處,以引誘其濫用職能做或不做一些事情的行為都應(yīng)當(dāng)接受罰款或三年以下有期徒刑?!本唧w明確的法律規(guī)定配合高度透明的行政體系,使得丹麥的腐敗行為無處遁形,再加上政府的“零容忍”政策,最大限度地保證了法律的絕對(duì)實(shí)施,使腐敗行為代價(jià)高昂,這就使得腐敗在丹麥這樣一個(gè)人均年收入37 300美元的超高福利國家變得不值得也沒有意義。

除了本國以憲法和刑法典為核心的相關(guān)反腐法律外,丹麥作為歐盟成員國,還接受了一系列國際法規(guī)來避免與懲治腐敗行為。2000年,丹麥認(rèn)可了歐洲委員會(huì)的《歐洲委員會(huì)反腐敗公約》,開始全面打擊國內(nèi)外公共及私人領(lǐng)域的官員及共犯的腐敗行為;2002年,丹麥通過了經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的“國際商業(yè)交易中反對(duì)外國官員腐敗公約”,開始在全國采取措施懲罰并有可能起訴賄賂國外官員的人;2003年,丹麥簽署了《聯(lián)合國防腐敗公約》,不僅對(duì)國內(nèi)外官員的腐敗行為定罪,還對(duì)私營部門及其中的共犯腐敗行為定罪。隨著歐盟范圍內(nèi)乃至全世界范圍內(nèi)對(duì)抵抗腐敗力度的加大,丹麥更加完善了自身的法律體系,與世界各國加強(qiáng)協(xié)作,最大限度地遏制腐敗行為的發(fā)生。

(三)健全的國家廉政體系

丹麥國家廉政體系構(gòu)成類似于一個(gè)神廟結(jié)構(gòu),見下圖所示。由立法、政府部門、司法、公共部門、執(zhí)法機(jī)構(gòu)、選舉管理機(jī)構(gòu)、監(jiān)察官、最高審計(jì)機(jī)構(gòu)、政黨、媒體、社會(huì)公眾和商人分別構(gòu)成各大支柱,各支柱都充分而有力地發(fā)揮著自身的作用,共同支撐著國家的廉政建設(shè)。在整個(gè)的丹麥國家廉政體系中,除了完善的司法和有力的執(zhí)法外,以監(jiān)察官制度為主導(dǎo)、結(jié)合媒體監(jiān)督與公眾輿論所共同構(gòu)建的監(jiān)督機(jī)制也發(fā)揮了強(qiáng)有力的作用。

圖 丹麥的國家廉政體系圖示

1.丹麥的監(jiān)察官制度。該制度確立于1955年,旨在保證民眾免受政府部門的不公正待遇。監(jiān)察官由議會(huì)選舉產(chǎn)生,在議會(huì)的支持下工作,只對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé),且獨(dú)立行使職權(quán)時(shí),議會(huì)不得干涉。監(jiān)察官的主要工作包括:接受公民投訴并展開調(diào)查;從媒體等其他渠道獲取信息,對(duì)認(rèn)為需要調(diào)查的事項(xiàng)展開調(diào)查;定期實(shí)地考察監(jiān)獄、兒童收留所、精神疾病醫(yī)院等弱勢(shì)群體集中的機(jī)構(gòu),以確保他們的基本人權(quán)。任何人只要對(duì)政府行政或官員個(gè)人行為有質(zhì)疑都可以直接向監(jiān)察官投訴,可以從丹麥的任何地方乘四個(gè)小時(shí)火車到達(dá)哥本哈根直接與監(jiān)察官接觸,也可以通過寫信或電話與監(jiān)察官聯(lián)系。監(jiān)察官每年會(huì)收到5 000件左右的投訴,及時(shí)給政府或個(gè)人以可行性的處理建議。由于監(jiān)察官的特有權(quán)力加上丹麥的強(qiáng)大傳統(tǒng),一般情況下政府都會(huì)遵循監(jiān)察官的建議做出響應(yīng)。因此,監(jiān)察官制度是一個(gè)讓政府糾錯(cuò)的強(qiáng)力工具,很好地起到了監(jiān)督政府行政、保證社會(huì)公正的作用,也就最大限度地控制了腐敗行為的產(chǎn)生。

2.在丹麥社會(huì)對(duì)腐敗行為的監(jiān)督中,媒體具有核心作用。丹麥廉潔的社會(huì)文化使民眾對(duì)于腐敗行為深惡痛絕,媒體從業(yè)人員更是對(duì)腐敗行為保持高度的敏銳性,對(duì)公共部門毫不客氣地進(jìn)行監(jiān)督披露,只要公務(wù)員有絲毫的出軌,媒體就會(huì)敏銳發(fā)現(xiàn)并且大肆報(bào)道,在全社會(huì)迅速掀起輿論浪潮,從而對(duì)官員腐敗形成強(qiáng)大威懾。例如,丹麥文化大臣的“裙帶門”事件就是媒體強(qiáng)大社會(huì)監(jiān)督效應(yīng)的體現(xiàn)。2012年11月30日,丹麥有媒體爆料,文化大臣烏菲·埃爾貝克任職后在其配偶工作的一所藝術(shù)學(xué)校舉辦了5場(chǎng)文化活動(dòng),花費(fèi)18萬丹麥克朗(約合3萬美元)。除了一些藝術(shù)表演花費(fèi),其余大部分款項(xiàng)都用在了公款吃喝上。丹麥的法律對(duì)公務(wù)用餐開支上限有明確規(guī)定,人均消費(fèi)最高限額為1 000丹麥克朗(約合1 000人民幣),只有在如首相接待外賓來訪等一些特殊情況下才能超出這個(gè)限額。而賬目顯示埃爾貝克的公務(wù)用餐人均開銷在1 800克朗以上,且埃爾貝克將5場(chǎng)活動(dòng)全部放在了其配偶所在學(xué)校,這一行為引發(fā)丹麥各界齊聲質(zhì)疑和憤怒聲討。丹麥國家審計(jì)局主席彼得·拉爾森迅速做出公開表態(tài):“埃爾貝克的這種行為有失公平公正,屬于法律禁止的利用職務(wù)之便向特定對(duì)象輸送利益,盡管這中間埃爾貝克沒有得到直接的經(jīng)濟(jì)利益?!辈坏揭恢?,這位內(nèi)閣大臣即因“利益輸送”嫌疑而被迫引咎辭職。

3.除了來自社會(huì)各界嚴(yán)格而嚴(yán)厲的監(jiān)督以外,政府部門、公共部門、政黨及選舉過程主動(dòng)的信息公開和透明也構(gòu)成了丹麥國家廉政體系的重要環(huán)節(jié)。法律法規(guī)的有效實(shí)施和全國范圍的有力監(jiān)督都需要及時(shí)準(zhǔn)確地獲取政府行政和公職官員的財(cái)務(wù)信息,也就是以高度的行政透明為支撐。丹麥政府向所有公眾提供隨時(shí)調(diào)閱檔卷的服務(wù),民眾可以根據(jù)需要查看相關(guān)行政信息,評(píng)價(jià)政府施政優(yōu)劣。丹麥政府部門的預(yù)算首先要得到財(cái)政部認(rèn)可和議會(huì)批準(zhǔn),之后審計(jì)署根據(jù)其有權(quán)直接獲取的各政府機(jī)構(gòu)的賬號(hào)及公司信息對(duì)資金使用和分配情況進(jìn)行審計(jì),并將結(jié)果公布于每年的年度預(yù)算白皮書中供所有公民審閱,所有的公共開支信息也會(huì)在互聯(lián)網(wǎng)上公布,以供民眾監(jiān)督。

三、丹麥反腐敗的政策和行為準(zhǔn)則

(一)丹麥反腐的基本政策

1.“零容忍”原則

丹麥的廉政建設(shè)舉世公認(rèn),腐敗現(xiàn)象幾乎絕跡,這離不開這個(gè)國家對(duì)于腐敗現(xiàn)象的“零容忍”。丹麥對(duì)各種形式的腐敗現(xiàn)象實(shí)現(xiàn)“零容忍”政策,此政策適用于所有的社會(huì)成員。對(duì)腐敗現(xiàn)象的“零容忍”作為一條基本原則滲透于丹麥各部門、各行業(yè)的法律法規(guī)中,在最大程度上保證了現(xiàn)存反腐法律的絕對(duì)實(shí)施,并為員工面對(duì)腐敗行為、腐敗想法及致力于防腐時(shí)的行為提供了指導(dǎo)。該原則也是丹麥外交部國際開發(fā)署反腐的一條重要原則,按照這一原則,每個(gè)人都有義務(wù)舉報(bào)同事或者其他可疑的或有證據(jù)證明的腐敗行為,并且應(yīng)首先舉報(bào)給頂頭上司。為了進(jìn)一步指導(dǎo)該原則的應(yīng)用,丹麥外交部國際開發(fā)署還設(shè)立了反腐敗電子學(xué)習(xí)課程,并制定了打擊腐敗的行動(dòng)計(jì)劃。另外,同業(yè)公會(huì)還警告丹麥企業(yè),不管當(dāng)?shù)貤l件如何,都禁止行賄受賄,并且積極協(xié)助企業(yè)進(jìn)行反腐敗風(fēng)險(xiǎn)管理,當(dāng)同業(yè)公會(huì)懷疑或知曉公會(huì)內(nèi)的行賄受賄行為時(shí),就會(huì)采取行動(dòng)。

丹麥用完備的法律法規(guī)制度向外界宣告了對(duì)于腐敗的“零容忍”,同時(shí)還采取了許多行之有效的措施防止貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。例如,丹麥國際開發(fā)署建立了一個(gè)電子郵件報(bào)告系統(tǒng),使公眾可以對(duì)濫用開發(fā)署資金的行為進(jìn)行監(jiān)督和舉報(bào)。丹麥和其他國家政府還共同資助成立了“全球商務(wù)反腐門戶”,專注于商業(yè)反腐和腐敗風(fēng)險(xiǎn)管理。

2.公開透明原則

公開透明原則是丹麥的一個(gè)主要原則,也是丹麥煉成“世界上第一清廉國”的重要原因之一?!兜湽补芾矸ā泛汀兜溤L問公共管理文件途徑法》中規(guī)定:關(guān)于公共領(lǐng)域的信息一般情況下要對(duì)大眾開放,公民可以通過政府的“經(jīng)濟(jì)與成果”、丹麥貿(mào)易委員會(huì)反腐咨詢服務(wù)、丹麥“欺詐與腐敗”網(wǎng)站、丹麥?zhǔn)姑W(wǎng)站等獲取信息。丹麥的廉政體系具有高度透明度的特征,政府制定了完善的信息公開方面的法律,基本實(shí)現(xiàn)了信息公開的法治化。丹麥所有的公共機(jī)構(gòu)以及一些私營公司都擁有高度的透明度,大部分機(jī)構(gòu)通過更新網(wǎng)站將大量信息向外界傳遞,公眾獲取信息非常方便和快捷,這就有效預(yù)防了腐敗現(xiàn)象的滋生。

在財(cái)務(wù)方面,丹麥政府每年發(fā)布預(yù)算白皮書,將公共資金的分配和使用情況向外界公開。丹麥規(guī)定國家公職人員必須按規(guī)定公開財(cái)產(chǎn),內(nèi)閣大臣必須公開每月的公務(wù)用餐開支、出訪費(fèi)用及收到的禮物等情況,所有的公共部門也都必須公開他們的預(yù)算和開支情況。除了對(duì)政府財(cái)政信息的充分披露外,丹麥還建立了完善的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度,所有人的住房、財(cái)產(chǎn)、土地都要在財(cái)產(chǎn)登記部門注冊(cè)登記,且不允許任何瞞報(bào)。為更好地防止高級(jí)官員的腐敗行為,丹麥議會(huì)在2009年通過了一項(xiàng)《透明制度》法案,規(guī)定內(nèi)閣大臣必須公開每月的公務(wù)用餐開支、出訪費(fèi)用及收到的禮物等情況,以進(jìn)一步提高官員的財(cái)務(wù)透明度。此外,丹麥議會(huì)在提高部長花銷的透明度方面也樹立了良好的榜樣。它制定了“公開機(jī)制”,即不同政黨之間達(dá)成的協(xié)議。該協(xié)議鼓勵(lì)部長們申報(bào)其每月的支出、差旅費(fèi)、接受的禮物與其他相關(guān)信息。在自愿的基礎(chǔ)上,部長們還在總理辦公室網(wǎng)站上公開自己的個(gè)人和財(cái)務(wù)利益。在政黨籌款方面,法律規(guī)定個(gè)人向候選人捐款有明確限額并向社會(huì)公開,所有的公共開支信息也會(huì)在互聯(lián)網(wǎng)上公布。不僅公職人員,丹麥所有公民的住房、財(cái)產(chǎn)、土地都要經(jīng)過注冊(cè)登記,不容許謊報(bào)瞞報(bào)。

3.平等公正原則

丹麥有句諺語:“不要認(rèn)為你有什么特殊,你和我們每個(gè)人都一樣。”平等公正原則也是丹麥反腐的原則之一。丹麥政府規(guī)定,工作中不應(yīng)當(dāng)在性別、膚色、宗教、文化、教育、社會(huì)地位、種族或者國籍方面有任何歧視色彩。丹麥的法律法規(guī)對(duì)所有的公司也都是平等的,這有利于建立一個(gè)更加自由并有競(jìng)爭(zhēng)力的市場(chǎng),成立公司或申請(qǐng)證書也無需支付任何額外的費(fèi)用。丹麥對(duì)公職人員采取許多限制特權(quán)的措施,因此他們擁有的特權(quán)很少。即使是丹麥?zhǔn)紫嗪蜕贁?shù)高官,在他們離職當(dāng)天就得從官邸搬出,政府也不再給他們配備警衛(wèi)和司機(jī)。丹麥對(duì)出差的公職人員同樣有許多保持平等的規(guī)矩。比如,除了大臣以外,副大臣以下的公職人員出差一般住在四星級(jí)以下的普通單間;乘飛機(jī)出差時(shí),飛行時(shí)間在5小時(shí)以內(nèi)的,一般坐經(jīng)濟(jì)艙;伙食補(bǔ)貼大家都一樣,外交官離任回國帶汽車入境必須像普通人一樣納稅。政府還要求在丹麥的外國人也要遵守平等原則,在這樣平等公正的社會(huì)中,貪污腐敗很難滋生。

(二)丹麥反腐敗的行為準(zhǔn)則

在個(gè)人與公司、公共機(jī)關(guān)、事業(yè)單位以及外國人打交道的過程中,丹麥政府對(duì)以下行為進(jìn)行了清楚的界定,并對(duì)相關(guān)的行為準(zhǔn)則進(jìn)行了清楚的說明,其目的就是為腐敗行為劃出了清晰明確的邊界。

1.“利益沖突”的界定與行為準(zhǔn)則

當(dāng)個(gè)人的一己私利可能影響公務(wù)公正、客觀運(yùn)行時(shí),利益沖突便會(huì)發(fā)生。所謂個(gè)人利益,包括給予自己、家庭、親屬、朋友,或者與其有商業(yè)往來或政治關(guān)系的伙伴或組織的任何好處。避免利益沖突是每個(gè)人和每個(gè)企業(yè)、每個(gè)機(jī)構(gòu)的責(zé)任,因此,丹麥政府要求公民警惕任何實(shí)際的或者潛在的利益沖突現(xiàn)象,并積極采取措施避免此類沖突的發(fā)生。

2.“賄賂”的界定與行為準(zhǔn)則

丹麥拒絕任何形式的行賄受賄,包括主動(dòng)和被動(dòng)賄賂。所謂賄賂,是指通過向他人提供現(xiàn)金、服務(wù)或其他貴重物品來說服其采取做出回報(bào)的行為,包括接受禮品或收取其他好處,例如免費(fèi)或減價(jià)旅行。特別需要指出的是,即使利益給了配偶或子女等親屬,也同樣屬于賄賂的范疇。

在丹麥,賄賂行為屬于刑事犯罪。當(dāng)一個(gè)人、一個(gè)組織被給予不正當(dāng)?shù)暮锰帟r(shí),就應(yīng)當(dāng)試圖找到提供好處的人的身份,并盡快向上級(jí)報(bào)告該事宜,以及采取其他措施保護(hù)自己。丹麥立法明確指出,任何形式的不恰當(dāng)好處都會(huì)受到國內(nèi)以及國際公共官員條例的法律制裁。

3.“欺詐”的界定與行為準(zhǔn)則

所謂欺詐,主要是指涉及欺騙、詭計(jì)與假意的經(jīng)濟(jì)犯罪,也就是通過欺騙、設(shè)計(jì)圈套,或者通過虛假的信息等騙取公司或者個(gè)人的經(jīng)濟(jì)好處。按照這一定義,丹麥政府宣布,欺詐屬于非法行為,屬于刑事犯罪的范疇,政府禁止任何人利用欺詐手段獲得個(gè)人利益、職位優(yōu)勢(shì)或相關(guān)財(cái)產(chǎn)。

4.“禮品”與相關(guān)的行為準(zhǔn)則

不能直接或間接地送禮或接受送禮是丹麥反腐的重要行為準(zhǔn)則之一,因?yàn)檫@會(huì)影響公職人員正確地履行職責(zé)和做出判斷。其中,禮物包括現(xiàn)金、娛樂、服務(wù)、物質(zhì)的東西或好處,以及作為禮物贈(zèng)送的資產(chǎn)以及政治性質(zhì)或慈善性質(zhì)的捐款。但這并不包括傳統(tǒng)的好客之道或小禮物。在很多國家,邀請(qǐng)貿(mào)易伙伴一起進(jìn)餐,或者贈(zèng)送禮物是很正常的事情。但是,禮節(jié)和腐敗之間越來越難以區(qū)分,因此有必要建立一套準(zhǔn)則。接受禮物和殷勤容易助長腐敗現(xiàn)象。在丹麥,公職人員接受請(qǐng)客吃飯、賓館住宿、飛行航班以及娛樂或運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的殷勤招待都屬于腐敗行為。丹麥“透明國際”致力于使高層官員對(duì)禮物清單進(jìn)行登記并公開化,同時(shí)還要求官員對(duì)接受的禮物清單要予以清楚說明,這樣的清單包含相關(guān)花費(fèi)的信息,差旅費(fèi)、收到的禮物、官方代表的任務(wù)和下個(gè)月的活動(dòng)等等。另外,丹麥政府還有關(guān)于政府收禮送禮政策的培訓(xùn),時(shí)刻告誡公民和官員什么是合適的行為準(zhǔn)則。

5.“裙帶關(guān)系”的界定與行為準(zhǔn)則

丹麥嚴(yán)禁在招聘、采購、提供援助和其他情況下偏向朋友、家人或其他親近的人。為了在采購中避免偏袒于裙帶關(guān)系,丹麥政府制定了一系列政策措施。例如,丹麥計(jì)劃生育協(xié)會(huì)制定了《采購手冊(cè)》以及總體透明程序以供遵循。

6.“濫用權(quán)力”的界定和行為準(zhǔn)則

權(quán)利濫用會(huì)導(dǎo)致腐敗產(chǎn)生。丹麥法律規(guī)定所有有關(guān)各方必須誠實(shí)守信,杜絕濫用職位獲取個(gè)人利益。例如,為了謀取個(gè)人私利,利用職權(quán)開取虛假證明,謊報(bào)資質(zhì)。丹麥政府提供相關(guān)培訓(xùn)和指導(dǎo),以及利用反腐網(wǎng)站,確保每位員工熟知反腐條例,加強(qiáng)對(duì)公職人員權(quán)力的監(jiān)督。

四、丹麥反腐體系、原則和行為準(zhǔn)則對(duì)中國的啟示

(一)教育在反腐敗體系建設(shè)中的作用亟待發(fā)揮,教育部門的反腐行動(dòng)急需開展。教育是“百年大計(jì)”,更是關(guān)系到國家長遠(yuǎn)發(fā)展、穩(wěn)定,關(guān)系到子孫后代健全人格塑造的國家大計(jì)。對(duì)此,我們應(yīng)該有非常清楚的認(rèn)識(shí)。但當(dāng)前中國的教育體系在塑造人的基本道德、價(jià)值觀和健全人格方面卻沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。丹麥反腐敗系統(tǒng)教育對(duì)于中國的啟示是,我們急需正視和糾正教育在健全人格、公正道德、清正廉潔等方面內(nèi)容的缺失,盡快在幼兒園、小學(xué)、中學(xué)、大學(xué)等各個(gè)環(huán)節(jié)植入這些內(nèi)容,使公正廉潔、健全人格和公正道德的觀念盡早成為中國教育的核心內(nèi)容和要素。其次是中國教育部門的壟斷,教育產(chǎn)品和教育服務(wù)的供給不足,教育層次的單一化和均質(zhì)化也已經(jīng)在很大程度上使得教育領(lǐng)域成為腐敗的重災(zāi)區(qū)。對(duì)此,我們應(yīng)該盡快在教育領(lǐng)域適度引入競(jìng)爭(zhēng),增加教育產(chǎn)品和服務(wù)的供給層次,破除教育產(chǎn)品和服務(wù)的單一化和均質(zhì)化,同時(shí),應(yīng)該加大在教育部門和教育領(lǐng)域的反腐敗力度,使教育部門成為反腐敗建設(shè)的推動(dòng)者、反腐敗教育的提供者和中國健全人格、良好美德、公正廉潔公德的塑造者。

(二)大量的反腐敗行政命令和條例急需上升到司法層面,反腐敗的國民司法體系急需建立。中國當(dāng)前的問題是,行政對(duì)于企業(yè)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)的干預(yù)過多,很多部門存在著大量的行政命令和條例,這些條例,遠(yuǎn)沒有上升到法律層面,因而其對(duì)于社會(huì)公眾和黨員干部的約束作用就相對(duì)較小。丹麥反腐司法體系對(duì)我們的啟示是,我們應(yīng)該盡快頒布實(shí)施《政黨法》《公共資金法》《公務(wù)員行為規(guī)范》,同時(shí)借鑒中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)的相關(guān)紀(jì)律和廉潔從政的若干規(guī)定,盡快制定適用于全社會(huì)范圍的《反腐敗法》,盡快將黨內(nèi)行之有效的反腐敗條例和紀(jì)律處分等上升為全社會(huì)共同遵守的法律規(guī)范,從而從行動(dòng)上落實(shí)十八屆三中、四中、六中全會(huì)的決定,早日將中國建設(shè)成法治社會(huì)。

(三)中國特色的國家廉政體系目標(biāo)和建設(shè)也應(yīng)該盡快提上議事日程,中國特色的廉政體系理論研究也急需強(qiáng)化?!巴该鲊H”是一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)反腐敗斗爭(zhēng)的全球公民組織,其在全球設(shè)有90多個(gè)辦事處。應(yīng)該說,“透明國際”在全球反腐敗的研究、有關(guān)反腐敗的破壞性影響的認(rèn)識(shí),全球有關(guān)反腐敗對(duì)于國家長治久安中重要性的認(rèn)識(shí)等方面都發(fā)揮了積極的作用。中國特色的國家廉政體系是什么樣子?與“透明國際”倡導(dǎo)的國家廉政體系之間存在著什么樣的關(guān)聯(lián)關(guān)系?中國特色的國家廉政體系的優(yōu)缺點(diǎn)是什么?我們?cè)趺唇梃b透明國際的國家廉政體系建構(gòu)中國特色的廉政體系?如此等等,我們應(yīng)該盡快對(duì)這些重要問題開展研究,因?yàn)檫@些乃是建構(gòu)中國國家廉政體系的重要內(nèi)容,也是中國特色廉政體系理論建設(shè)的重要研究課題。同時(shí),應(yīng)該允許“透明國際”在中國開設(shè)辦事處,與相關(guān)的部門展開一定程度的合作,深化中國反腐敗領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)借鑒和國際宣傳。

(四)中國反腐敗的政策原則有待總結(jié),各個(gè)部門的反腐行為規(guī)范急需建立。中國目前的反腐敗基本原則以及結(jié)合各個(gè)部門的反腐敗行為規(guī)范遠(yuǎn)沒有形成,相關(guān)的原則和適合各個(gè)部門的反腐敗行為規(guī)范也急需制定。另外,中國各個(gè)部門,如外交部、教育部、國防部、財(cái)政部、稅務(wù)總局等相關(guān)的權(quán)力機(jī)關(guān)、政府部門,到底應(yīng)該出臺(tái)什么樣的反腐敗行為規(guī)范,也應(yīng)該盡早研究。

(五)中國反腐敗斗爭(zhēng)應(yīng)該成為中華民族文化建設(shè)的重要組成部分。馬克斯·韋伯在《新教倫理與資本主義精神》一書中提出了一個(gè)重要的論點(diǎn)——只有在有新教倫理的國家才有可能建設(shè)成功基于理性基礎(chǔ)上的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。這個(gè)問題今天幾乎成了一道難以逾越的理論定論。但中國過去三十多年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐充分證明,在儒家文化環(huán)境中建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不僅是可能的,而且也是可行的。但我們?cè)谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中所面臨的腐敗災(zāi)難式爆發(fā)、權(quán)力與經(jīng)濟(jì)的多重交織以及中國缺乏法治傳統(tǒng)和反腐敗長期面臨的空前困難等等,卻不止一次提醒我們馬克斯·韋伯的預(yù)言并不是完全沒有道理的。這意味著在中國這個(gè)缺乏法治傳統(tǒng)的文化環(huán)境中,要建設(shè)法治國家和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的任務(wù)的確非常艱巨,當(dāng)然更需要幾代人長期堅(jiān)持不懈的努力,需要在政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)三方面都取得進(jìn)展。

[責(zé)任編輯:修 磊]

2016-08-17;

2016-12-01

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“中國的長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展:政府治理與制度演進(jìn)的視角”(14WJL008);教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“氣候變化對(duì)我國宏觀經(jīng)濟(jì)與社會(huì)穩(wěn)定的時(shí)空影響研究”(13YJA790159)

趙紅軍(1970—),男,教授,特約研究員,經(jīng)濟(jì)學(xué)博士,從事政府治理、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)與中國經(jīng)濟(jì)研究。

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