鼓勵(lì)“雙創(chuàng)”：如何把錢花在刀刃上？

話題嘉賓

葉青：第十、十一屆全國人大代表，湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長，湖北省政協(xié)常委，人口資源環(huán)境委員會副主任，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)博士生導(dǎo)師林江：中山大學(xué)嶺南學(xué)院財(cái)政稅務(wù)系主任、教授，港澳珠江三角洲研究中心副主任，主要研究財(cái)稅理論與政策等鄧淑蓮：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授，研究方向?yàn)楣差A(yù)算理論與實(shí)踐肖鵬：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院院長助理，教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，全國政府預(yù)算研究會秘書長，中國會計(jì)學(xué)會政府與非營利組織會計(jì)專業(yè)委員會理事，研究領(lǐng)域?yàn)楣差A(yù)算和政府會計(jì)，教育部視頻公開共享課《財(cái)政學(xué)》課程的主講教師之一

翟繼光：中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授，北京大學(xué)法學(xué)博士，研究領(lǐng)域?yàn)榻?jīng)濟(jì)法、財(cái)政法、稅法等

主持人

阮靜：《財(cái)政監(jiān)督》雜志編輯

背景材料：

“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”正如火如荼展開，政府如何不缺位、不越位則是面臨的一項(xiàng)新挑戰(zhàn)。

近日，上海市科學(xué)技術(shù)委員會、發(fā)改委和財(cái)政局共同制定的《上海市創(chuàng)業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)救助專項(xiàng)資金管理辦法》（以下簡稱《辦法》），規(guī)定天使投資損失可獲財(cái)政補(bǔ)償?！掇k法》出臺后，輿論一片嘩然。上海市有關(guān)部門表示，這一舉措是為了加快上海具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心建設(shè)，促進(jìn)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，壯大天使投資規(guī)模，引導(dǎo)社會資本加大對種子期、初創(chuàng)期科技型企業(yè)投入力度。然而也有不少聲音認(rèn)為，天使投資是由市場自發(fā)培育起來的投資機(jī)構(gòu)，理應(yīng)遵循市場化的評價(jià)機(jī)制篩選初創(chuàng)企業(yè)，讓真正的“獨(dú)角獸”脫穎而出，若政府為所有投資失敗的天使機(jī)構(gòu)當(dāng)“天使”，應(yīng)算作濫用公共財(cái)政。

實(shí)際上，出臺鼓勵(lì)“雙創(chuàng)”風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償辦法上海并非第一家。北京、廣東、江蘇、浙江等多地早已陸續(xù)推出。北京市規(guī)定，投資機(jī)構(gòu)和委托管理的補(bǔ)貼管理公司，投資中關(guān)村示范區(qū)企業(yè)或生物醫(yī)藥領(lǐng)域企業(yè)，滿足一定條件的給予不超過15%、單筆不超過45萬元風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼，單獨(dú)機(jī)構(gòu)年度補(bǔ)償上限為150萬元；廣東省出臺《關(guān)于科技企業(yè)孵化器創(chuàng)業(yè)投資及信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金試行細(xì)則》，規(guī)定創(chuàng)投企業(yè)投資科技企業(yè)孵化器內(nèi)的初創(chuàng)期科技型中小微企業(yè)，若失敗給予合計(jì)50%、單個(gè)項(xiàng)目最高不超過200萬元風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償；江蘇省出臺《天使投資引導(dǎo)資金管理暫行辦法》，天使首輪投資種子期或初創(chuàng)期科技型小微企業(yè)，若發(fā)生損失，按實(shí)際損失額50%從風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金中補(bǔ)償、最高金額不超過300萬元。

“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”是本屆政府的重大舉措，被寄予厚望，在這一“雙創(chuàng)”背景下，從中央到地方都出臺了相應(yīng)的鼓勵(lì)扶持政策，上海市出臺的財(cái)政補(bǔ)償天使投資損失，即為其中一例。應(yīng)當(dāng)注意的是，天使投資本指富有的個(gè)人出資協(xié)助具有專門技術(shù)或獨(dú)特概念的原創(chuàng)項(xiàng)目或小型初創(chuàng)企業(yè)，實(shí)施前期投資。近年來，在國內(nèi)這一概念雖有泛化趨勢，但是，在各類投融資活動(dòng)中，天使投資仍極具市場化特性。因此在“雙創(chuàng)”大潮之下厘清政府與市場界限，正確使用行政之手尤為關(guān)鍵。如何評價(jià)上海市天使投資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償新政？政府補(bǔ)貼“天使”究竟引導(dǎo)市場還是濫用財(cái)政？風(fēng)險(xiǎn)投資失敗找政府報(bào)銷是否能真正鼓勵(lì)創(chuàng)新？鼓勵(lì)“雙創(chuàng)”如何把錢花在刀刃上？本期監(jiān)督沙龍聚焦各方熱議的上海市天使投資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償新規(guī)，就財(cái)政應(yīng)如何鼓勵(lì)“雙創(chuàng)”展開探討。

“天使”虧本政府補(bǔ)償引爭議

主持人：對于背景材料中提及的上海市天使投資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償新政，您作何評價(jià)？（可從地域、行業(yè)等特點(diǎn)來談）

葉青：值得一試，有激勵(lì)、鼓勵(lì)創(chuàng)新的意義。也是為天使投資分擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn)。在客觀上可以起到擴(kuò)大天使投資、吸引天使投資的作用。天使投資的補(bǔ)償機(jī)制，已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)鼓勵(lì)創(chuàng)新的重要手段。同時(shí)，從區(qū)域發(fā)展來看，也應(yīng)該看到，這種制度將會導(dǎo)致區(qū)域競爭的不公平性。在上海之前，北京、廣東、江蘇、浙江等多地早已陸續(xù)推出。這說明不夠發(fā)達(dá)地區(qū)由于缺乏財(cái)政能力，一時(shí)間沒有建立這種制度，將會留不住天使投資，或者吸引不到天使投資?？梢?，任何問題都是有兩面性的。

林江：我認(rèn)為上海市天使投資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償新政的政策用意是相當(dāng)清晰的，也是相當(dāng)好的，相關(guān)新政很顯然是針對激勵(lì)“雙創(chuàng)”而產(chǎn)生。事實(shí)上，國際經(jīng)驗(yàn)表明，風(fēng)險(xiǎn)投資是推動(dòng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最重要也是最有效的手段之一，當(dāng)然，美國、德國等風(fēng)險(xiǎn)投資比較發(fā)達(dá)國家無需政府出臺風(fēng)險(xiǎn)投資補(bǔ)償?shù)恼叽胧?，而風(fēng)險(xiǎn)投資的活動(dòng)空間也足夠大，然而，中國的國情不太一樣，由于我國的市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還處于初級階段，風(fēng)險(xiǎn)投資市場失靈的情形比比皆是，例如風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)在我國有不少還是屬于政府注資甚至占控股地位的，而接受風(fēng)險(xiǎn)投資的初創(chuàng)型企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)還不甚完善，存在著嚴(yán)重的信息不對稱的情況，一般商業(yè)銀行甚至私募融資不太愿意涉足這些初創(chuàng)型企業(yè)，結(jié)果造成為數(shù)相當(dāng)眾多的風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)對初創(chuàng)企業(yè)其實(shí)屬于“葉公好龍”，不愿意在企業(yè)的初創(chuàng)階段介入投資，而都希望在企業(yè)的成長期甚至成熟期介入投資，一定程度上削弱了風(fēng)險(xiǎn)投資應(yīng)該發(fā)揮的作用，因此，上海市政府通過出臺風(fēng)險(xiǎn)投資的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償政策，試圖糾正相關(guān)的市場失靈現(xiàn)象，引導(dǎo)和鼓勵(lì)更多的風(fēng)險(xiǎn)投資公司介入初創(chuàng)企業(yè)的投資，值得點(diǎn)贊。

鄧淑蓮：任何政府補(bǔ)貼都是對市場經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。只有當(dāng)市場中的供需出現(xiàn)不平衡而通過市場的自發(fā)力量無法矯正時(shí)，政府干預(yù)才是必要的，否則將扭曲市場行為，造成效率損失和不公平問題。

肖鵬：上海市天使投資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償新政，定位于補(bǔ)償投資機(jī)構(gòu)投資種子期、初創(chuàng)期科技型企業(yè)，最終回收的轉(zhuǎn)讓收入與退出前累計(jì)投入該企業(yè)的投資額之間的差額部分。目標(biāo)在于鼓勵(lì)投資機(jī)構(gòu)加大對種子期、初創(chuàng)期科技型企業(yè)的資金投入，可以定位于“財(cái)政資金支持科技型企業(yè)發(fā)展的一大創(chuàng)新”，避免財(cái)政資金直接補(bǔ)償種子期、初創(chuàng)期科技型企業(yè)，而以市場化的天使投資機(jī)構(gòu)作為中介，由天使投資機(jī)構(gòu)對企業(yè)進(jìn)行天使投資，財(cái)政對于天使投資發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)予以補(bǔ)償。因?yàn)榉N子期、初創(chuàng)期企業(yè)一般而言風(fēng)險(xiǎn)大，收益回報(bào)不明確，爭取不到銀行資本的資金支持，只能獲得來源于天使投資的VC資本。本辦法定位于財(cái)政資金補(bǔ)償市場化的天使資本在投資種子期、初創(chuàng)期科技型企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，而避免了政府財(cái)政直接選擇種子期、初創(chuàng)期企業(yè)可能帶來的尋租和低效率問題，更好地發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的效果，帶動(dòng)更多的天使資金支持種子期、初創(chuàng)期企業(yè)。中國創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新不足，原因有很多。應(yīng)該深入分析其中的原因，特別是主要原因，之后對癥下藥，方可取得良好效果。政府補(bǔ)貼能否推動(dòng)“雙創(chuàng)”需要進(jìn)行深入的調(diào)查和分析，在確定其對“雙創(chuàng)”的決定性影響后方可付諸實(shí)踐。

翟繼光：上海天使投資補(bǔ)償新政的出發(fā)點(diǎn)和政策導(dǎo)向值得肯定。其所產(chǎn)生的效果并不僅僅局限于具體的補(bǔ)償額，更重要的是其鼓勵(lì)和支持天使投資的態(tài)度。上海新政仍然定位于試驗(yàn)性政策，有效期僅兩年，由此帶來的財(cái)政支出壓力基本可控。對地方政府的這種嘗試性政策創(chuàng)新應(yīng)予鼓勵(lì)。

主持人：顯而易見的是《辦法》的出臺體現(xiàn)出激勵(lì)“雙創(chuàng)”的良好初衷，一些專家人士認(rèn)為這是給投資者的“強(qiáng)心針”、有助于彌補(bǔ)科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)早期市場投資的不足、有助于增強(qiáng)投資者的投資意愿、迸發(fā)青年人的“雙創(chuàng)”活力，有利于在全社會確立寬容創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)失敗的風(fēng)尚，對此您是否認(rèn)同？

葉青：同意這個(gè)觀點(diǎn)。按道理，“雙創(chuàng)”應(yīng)該以市場導(dǎo)向?yàn)橹?。但是，在市場機(jī)制不夠健全的情況下，政府適當(dāng)介入，彌補(bǔ)一部分市場不足，也是可以的。另外，這種投資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償還可以看作是創(chuàng)新補(bǔ)貼制度的一種變更。原來就有各種研發(fā)補(bǔ)貼制度?，F(xiàn)在有了強(qiáng)大的、市場提供的天使投資，替代了一部分政府的補(bǔ)貼。這樣的話，把一部分補(bǔ)助變更為天使投資補(bǔ)償，也未嘗不可。提高補(bǔ)助效率最為關(guān)鍵。

林江：我認(rèn)為上述觀點(diǎn)有一定的道理。的確，政府出臺政策給予風(fēng)險(xiǎn)投資一定的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，一定程度上會鼓勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)，包括風(fēng)險(xiǎn)投資家更愿意把資金投入到初創(chuàng)型企業(yè)和項(xiàng)目，然而，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)某潭却笮τ谡叩挠行詫⒂休^大的影響。本人研讀了《辦法》的相關(guān)內(nèi)容，其實(shí)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償是封頂?shù)?，而且還需要經(jīng)過比較嚴(yán)格的篩選程序才能夠最終獲得風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，如果篩選程序比較復(fù)雜，加上風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金額與項(xiàng)目的實(shí)際損失如果不成比例的話，也會削弱《辦法》的政策效力。因此，本人對于相關(guān)政策出臺的良好初衷表示敬意，但是也有些擔(dān)心在實(shí)際操作層面上《辦法》的真正成效有可能會打折扣。

鄧淑蓮：不完全認(rèn)同此觀點(diǎn)。當(dāng)然，對于真正的創(chuàng)新，政府的鼓勵(lì)和支持確有必要。因?yàn)閯?chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)大，成本高，正外部性強(qiáng)。但如何界定創(chuàng)新以及政府以何種方式鼓勵(lì)和支持創(chuàng)新等都是必須首先解決的問題。政府的鼓勵(lì)和支持不只政府補(bǔ)貼一種方式。實(shí)際上，政府補(bǔ)貼不應(yīng)是首先選擇使用鼓勵(lì)和支持的手段。只有當(dāng)放松管制等非資金扶持方式失效時(shí)，才可以使用該方式。因?yàn)檎a(bǔ)貼的原理是私人行為產(chǎn)生了正外溢性，在市場機(jī)制作用下，由于私人不能獲得其活動(dòng)帶來的全部收益，因而私人活動(dòng)提供的產(chǎn)品數(shù)量，如創(chuàng)新將小于社會需求量，從而造成效率損失。此時(shí)，需要政府補(bǔ)貼彌補(bǔ)私人的收益，私人才能提供與社會需求量相適應(yīng)的產(chǎn)品數(shù)量。政府補(bǔ)貼的效率就在于能夠準(zhǔn)確計(jì)算出私人活動(dòng)的正外溢性是多少，并根據(jù)外溢性提供補(bǔ)貼數(shù)額。多或少的政府補(bǔ)貼，要么造成公共資金的浪費(fèi)，要么導(dǎo)致效率損失。但截至目前，如何準(zhǔn)確計(jì)量外溢性仍然是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的一大難題。對于一項(xiàng)創(chuàng)新發(fā)明，其外溢性有多大，涉及的因素多而雜，很難確認(rèn)并準(zhǔn)確計(jì)算。在這種情況下，政府補(bǔ)貼當(dāng)慎之又慎，不可輕易為之。

肖鵬：創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的過程中，會面臨著各種類型的風(fēng)險(xiǎn)，包括市場風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)等，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)過程中不可避免會遇到失敗。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成功，其技術(shù)外溢效應(yīng)、市場外溢與聯(lián)動(dòng)效應(yīng)可能給某些產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來突破性的影響，因此，在宣傳創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成功的同時(shí)，還需要容忍創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)過程中的失敗。本辦法的出臺，依托市場化天使投資機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展，也是財(cái)政資金使用方式的一大創(chuàng)新。

翟繼光：我在整體上支持這種觀點(diǎn)，政府此舉是對大眾創(chuàng)業(yè)全面的肯定，對創(chuàng)業(yè)成功者應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)，對創(chuàng)業(yè)失敗者應(yīng)鼓勵(lì)，當(dāng)然政府的鼓勵(lì)不能僅停留在口頭上，應(yīng)該有實(shí)際表示，財(cái)政補(bǔ)貼是一種比較實(shí)際的支持，可以在一定程度上降低天使投資虧損的風(fēng)險(xiǎn)。這比一些空洞的減免稅來得實(shí)際，因?yàn)榇蠖喽愂諆?yōu)惠政策是針對投資收益的，投資虧損往往無法實(shí)際享受稅收優(yōu)惠政策。

主持人：然而更多的矛頭指向了補(bǔ)貼之弊，擔(dān)心出現(xiàn)“天使投資跟著補(bǔ)貼走、市場繞著政府轉(zhuǎn)”、惡意虧損、騙補(bǔ)套利的“反向激勵(lì)”；認(rèn)為存在借補(bǔ)償之名行貪腐之實(shí)等權(quán)力尋租空間；甚至質(zhì)疑有關(guān)部門能否對補(bǔ)貼項(xiàng)目審核、發(fā)放程序和結(jié)果等實(shí)施有效監(jiān)督。對此您又怎么看？

葉青：這些質(zhì)疑是難免的，也是應(yīng)該的。畢竟是納稅人的錢。但是，可能存在這些問題，并不等于我們就不去做這件事情。嚴(yán)格程序、嚴(yán)格范圍、加強(qiáng)監(jiān)督，就能夠避免這些問題的出現(xiàn)，把好事辦好。首先，補(bǔ)償?shù)姆秶窍薅ǖ?。種子期企業(yè)是指成立時(shí)間不超過3年、職工人數(shù)不超過50人，且資產(chǎn)總額不超過500萬元人民幣、年銷售額或營業(yè)額不超過500萬元人民幣。初創(chuàng)期企業(yè)是指職工人數(shù)不超過200人，且資產(chǎn)總額不超過2,000萬元人民幣、年銷售額或營業(yè)額不超過2,000萬元人民幣?？萍夹推髽I(yè)是指按照上海市科技企業(yè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)界定的企業(yè)。其次，補(bǔ)償?shù)慕痤~是有限的。對投資機(jī)構(gòu)投資種子期科技型企業(yè)項(xiàng)目所發(fā)生的投資損失，可按不超過實(shí)際投資損失的60%給予補(bǔ)償。對投資機(jī)構(gòu)投資初創(chuàng)期科技型企業(yè)項(xiàng)目所發(fā)生的投資損失，可按不超過實(shí)際投資損失的30%給予補(bǔ)償。而且，每個(gè)投資項(xiàng)目的投資損失補(bǔ)償金額不超過300萬，單個(gè)投資機(jī)構(gòu)每年度獲得的投資損失補(bǔ)償金額不超過600萬元。第三，機(jī)構(gòu)是完整的。由上海市科委、市發(fā)展改革委和市財(cái)政局組成的工作小組負(fù)責(zé)管理和實(shí)施。

林江：我認(rèn)為相關(guān)的質(zhì)疑之聲有一定的道理。實(shí)際上，我們不能排除有些天使投資會沖著補(bǔ)貼而來，從而難免會產(chǎn)生權(quán)力尋租的現(xiàn)象。但是我認(rèn)為，不能夠因?yàn)橛锌赡墚a(chǎn)生權(quán)力尋租而不去出臺一些鼓勵(lì)“雙創(chuàng)”的政策措施。我認(rèn)為，只要加強(qiáng)對補(bǔ)貼項(xiàng)目的審核管理，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)投資補(bǔ)貼的程序化，是完全有可能克服補(bǔ)貼之弊的。然而，我擔(dān)心的倒不是補(bǔ)貼之弊，而是相關(guān)辦法的行政成本會不會相當(dāng)高。因?yàn)榘凑铡掇k法》的規(guī)定，其對風(fēng)險(xiǎn)投資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償需要走不少行政審批程序，如果審批過程冗長，手續(xù)繁瑣，加上補(bǔ)償?shù)谋壤鄬τ趯?shí)際損失的比例可能不對稱，會不利于相關(guān)政策的推行。

鄧淑蓮：這些擔(dān)心不無道理。除了上述補(bǔ)貼困境之外，由于財(cái)政信息公開不充分、信息不對稱與公共資源使用的“公地悲劇”性質(zhì)相結(jié)合等問題將使對政府補(bǔ)貼的過程及其結(jié)果的監(jiān)督、審查、評估和處置等都存在困難。由此將不可避免地出現(xiàn)設(shè)租、尋租、惡意虧損、騙補(bǔ)套利的現(xiàn)象，最近曝光的節(jié)能車騙補(bǔ)套利的案例也反映了這方面的問題。

肖鵬：財(cái)政補(bǔ)償性資金的管理過程中，針對可能存在的一些套取財(cái)政資金的行為，要加大資金管理力度，提高違規(guī)的成本。以“天使投資機(jī)構(gòu)和主要技術(shù)創(chuàng)新企業(yè)的法人代表”為主體，完善數(shù)據(jù)庫，建立“黑名單”制度，提高違規(guī)企業(yè)的成本。對于天使投資機(jī)構(gòu)套取財(cái)政資金的行為，將機(jī)構(gòu)信息進(jìn)入到全國企業(yè)信用體系數(shù)據(jù)庫。

翟繼光：這種質(zhì)疑和懷疑是有道理的，好政策不一定有好效果。一項(xiàng)文件上的政策要落到實(shí)處并發(fā)揮其應(yīng)有的效果需要經(jīng)過一系列過程，還要具備一定的傳導(dǎo)機(jī)制，否則該政策始終只能停留在文件上，前些年老百姓有“政策不出中南?！钡恼f法，實(shí)際上就是用來形容一些惠民的好政策無法落地的問題。當(dāng)然，不僅中央的政策存在“最后一公里”問題，地方政策也存在這個(gè)問題。政策執(zhí)行者的素質(zhì)對政策的落實(shí)至關(guān)重要。中國的很多政策與發(fā)達(dá)國家并無差異，但效果常常大不相同，主要問題就出在執(zhí)行上。就像穿上西裝并不一定就能變成紳士、設(shè)計(jì)漂亮的外觀并不一定能提高汽車質(zhì)量一樣，內(nèi)在的品質(zhì)才是決定人品和質(zhì)量的關(guān)鍵。很多發(fā)達(dá)國家很早就開始鼓勵(lì)和支持天使投資，效果非常好。他們的好政策之所以能執(zhí)行好主要得益于三點(diǎn):一是法治化，他們有完善的法律制度來保障政策的執(zhí)行;二是公開透明，補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)、評審的過程和結(jié)果都是公開的;三是政策制定執(zhí)行建立在有效監(jiān)督問責(zé)之上，中國這些方面與發(fā)達(dá)國家還有一定差距，執(zhí)行效果不如發(fā)達(dá)國家的原因可能在此。

主持人：應(yīng)當(dāng)注意的是，補(bǔ)貼之潮正在逐步向下延伸，廣東惠州市惠城區(qū)擬制定天使投資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金政策，對天使投資失敗項(xiàng)目，由區(qū)財(cái)政按損失額的一定比例給予補(bǔ)償，區(qū)財(cái)政對單個(gè)項(xiàng)目的本金風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償不超過50萬元。而在天使投資發(fā)展迅猛的部分地區(qū)，自上而下分層級的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼也在悄然形成規(guī)模。有學(xué)者擔(dān)心，將來是否會造成各地政府借助補(bǔ)貼“爭搶”天使投資甚至進(jìn)入惡性競爭。對此，您怎么看？對于“雙創(chuàng)”背景之下可能將形成的補(bǔ)貼之潮您持何種觀點(diǎn)？談?wù)勀目捶ā?/p>

葉青：在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，政府要承擔(dān)一定的責(zé)任。天使投資在極大地改善供給側(cè)結(jié)構(gòu)，天使投資人在尋找最小風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，尋求一些損失補(bǔ)償，也是情有可原的。只要不是欺詐就可以。天使投資引出了一部分社會資金，這是天使投資的關(guān)鍵性作用。這對一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展來說，是非常需要的。PPP項(xiàng)目也有重要的引導(dǎo)作用，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，也可以看成是一種特殊的PPP。

林江：我認(rèn)為要有效避免各級政府借助補(bǔ)貼“爭搶”天使投資甚至進(jìn)入惡性競爭的情形出現(xiàn)，應(yīng)該采取以下措施：一，盡可能協(xié)調(diào)各級地方政府的補(bǔ)貼政策，避免一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)投資項(xiàng)目獲得多次補(bǔ)貼現(xiàn)象的出現(xiàn)，這有點(diǎn)類似十年前廣東珠三角地區(qū)出現(xiàn)不少企業(yè)為了取得政府科技專項(xiàng)補(bǔ)貼，就用同一個(gè)項(xiàng)目在不同的地市申請同一類的專項(xiàng)補(bǔ)貼，導(dǎo)致重復(fù)補(bǔ)貼情況，這是我們需要盡量避免的；二，地方政府愿意出臺對風(fēng)險(xiǎn)投資失敗項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)政策，本來是一件好事，證明地方政府對于雙創(chuàng)還是充滿熱情的，關(guān)鍵在于許多地方政府對于風(fēng)險(xiǎn)投資其實(shí)并不是太了解，特別是歐美的風(fēng)險(xiǎn)投資的方式如何與中國國情相結(jié)合，這里有一個(gè)認(rèn)識的過程，換言之，相關(guān)的補(bǔ)貼政策不應(yīng)該千篇一律，而是應(yīng)該結(jié)合地方的實(shí)際，特別是風(fēng)險(xiǎn)投資與地方經(jīng)濟(jì)、行業(yè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)合的程度來綜合評估風(fēng)險(xiǎn)投資對于地方雙創(chuàng)所帶來的影響，并按照這種影響來制定補(bǔ)償?shù)恼叽胧?，包括補(bǔ)償?shù)哪Ｊ竭x擇；三，即使是財(cái)政予以風(fēng)險(xiǎn)投資補(bǔ)償，理想的狀況是不同層級的地方政府予以分級的補(bǔ)償，例如省級、市級、縣級財(cái)政如果能夠建立分層補(bǔ)貼機(jī)制的話，就可以最大限度避免財(cái)政補(bǔ)貼全部由一個(gè)層級的地方政府承擔(dān)，在經(jīng)濟(jì)下行壓力和財(cái)政收入壓力均較大的情況下，由單一層級的地方政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)投資的補(bǔ)償?shù)淖龇ㄊ请y以持續(xù)的。

鄧淑蓮：這種情況可能存在。如果缺乏公開透明的財(cái)政信息披露機(jī)制和行之有效的監(jiān)督約束和評估機(jī)制，就可能存在爭搶設(shè)租、尋租的機(jī)會和空間，導(dǎo)致資金的濫用和浪費(fèi)。

肖鵬：天使投資補(bǔ)貼是一個(gè)雙刃劍。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過高，可能會對本地區(qū)財(cái)力帶來較大的壓力，補(bǔ)償過低，可能存在地區(qū)間爭取天使投資的競爭問題。對此，確定適合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)力水平的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和管理程序。另外，天使投資機(jī)構(gòu)所投資的種子期、初創(chuàng)期企業(yè)可能遍布全國各地，由天使投資機(jī)構(gòu)所在地財(cái)政補(bǔ)償天使投資機(jī)構(gòu)投資其他地區(qū)企業(yè)失敗帶來的本金損失，從地區(qū)間財(cái)政關(guān)系而言，也不盡合理。因此，這個(gè)問題，我覺得關(guān)鍵在于確定適合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)力水平的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和管理程序，并定期對此政策的實(shí)施效果進(jìn)行第三方評估。

翟繼光：市場競爭有利于提高市場效率，同樣，政府競爭也會提高政府提供公共物品的效率。因此，從整體來看，政府競爭是好事。目前僅從各地出臺的政策本身來看，尚無惡性競爭的跡象。但這些政策在執(zhí)行中是否會演變成惡性競爭，目前還不好說。因此，問題的關(guān)鍵還是如何落實(shí)這些政策的問題，只要各地能公平公正公開地執(zhí)行補(bǔ)貼政策就不會形成惡性競爭。

財(cái)政如何鼓勵(lì)“雙創(chuàng)”

主持人：花費(fèi)巨大公共財(cái)政，是否能夠起到預(yù)想的效果是公眾的主要憂慮。此外，上海市明確該項(xiàng)補(bǔ)貼列入財(cái)政預(yù)算，一方面，公眾也擔(dān)心此舉是否經(jīng)過法定程序，是否有違政府預(yù)算的規(guī)范性；另一方面，當(dāng)前受經(jīng)濟(jì)形勢影響，各地財(cái)政收入增速放緩，而財(cái)政支出則剛性增長，養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等公共產(chǎn)品的提供壓力倍增，更要求財(cái)政的每一分錢都花在刀刃上。結(jié)合當(dāng)前形勢從預(yù)算的規(guī)范性、財(cái)政支出績效評價(jià)等角度來談補(bǔ)貼天使投資損失是否應(yīng)為。

葉青：對天使投資損失進(jìn)行一定的補(bǔ)償，是為了吸引更多的天使投資。天使投資多了，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)稅增加，才有保障。因此，對天使投資予以補(bǔ)償，是以天使投資能夠帶來創(chuàng)新為前提的。對天使投資的損失補(bǔ)償，遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于創(chuàng)新成功帶來的就業(yè)、稅收、居民收入等的增長。當(dāng)然，列入預(yù)算是非常必要的，經(jīng)過人大代表的審核批準(zhǔn)，才是合法的程序。同時(shí)，建議審計(jì)部門對這一項(xiàng)資金的申請、使用予以專項(xiàng)的審計(jì)。

林江：我認(rèn)為上海市的做法是非常明智的，也是正確的選擇。因?yàn)榘言擁?xiàng)補(bǔ)貼列入財(cái)政預(yù)算，需要經(jīng)過市人大的審議，而此舉需要市政府向人大及其常委會作出說明，爭取人大的支持和通過，這一方面符合預(yù)算法有關(guān)所有涉及納稅人的錢的相關(guān)支出都需要經(jīng)過人大的審批通過的精神，另一方面，也對于地方政府動(dòng)用納稅人資金作為風(fēng)險(xiǎn)投資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償時(shí)采取更加審慎的態(tài)度，并且一定程度上產(chǎn)生財(cái)政的硬約束，也需要市財(cái)政向公眾問責(zé)。在此過程中，地方政府必須要收集相當(dāng)詳實(shí)的資料數(shù)據(jù)去說服納稅人、說服人大代表去接納風(fēng)險(xiǎn)投資及其政府對于風(fēng)險(xiǎn)投資的補(bǔ)貼。如果補(bǔ)貼政策是長期實(shí)行的一項(xiàng)政策，地方政府就必須每年向公眾公布相關(guān)的財(cái)政補(bǔ)貼的績效如何。換言之，相關(guān)的財(cái)政補(bǔ)貼將與其他的財(cái)政支出一樣，都要接受公眾的監(jiān)督，長期下去，將有助于地方政府有效建立現(xiàn)代財(cái)政制度。嚴(yán)格來講，補(bǔ)貼天使投資損失不應(yīng)該是地方政府財(cái)政最主要的支出領(lǐng)域，但是在目前我國的國情下，如果財(cái)政補(bǔ)貼能夠?qū)Α半p創(chuàng)”起到獨(dú)特的鼓勵(lì)作用，從而對地方經(jīng)濟(jì)和地方創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新環(huán)境產(chǎn)生積極的影響，我認(rèn)為財(cái)政補(bǔ)貼也是符合政府的財(cái)政支出目標(biāo)的，是符合公共利益原則的。

肖鵬：公共財(cái)政是彌補(bǔ)市場失效的財(cái)政類型或模式，市場失效的領(lǐng)域，就是政府應(yīng)該干的、財(cái)政要做的。初創(chuàng)期、種子期企業(yè)確實(shí)是市場化主體，財(cái)政資金是否應(yīng)該支持市場化企業(yè)，存在一定理論爭議。但從企業(yè)生命周期和技術(shù)創(chuàng)新理論而言，企業(yè)初創(chuàng)期、技術(shù)創(chuàng)新初期，風(fēng)險(xiǎn)比較大，爭取不到銀行資本的支持，而創(chuàng)新成功可能帶來關(guān)鍵共性產(chǎn)業(yè)技術(shù)的突破，帶來巨大的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。從這個(gè)角度而言，財(cái)政適度介入企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新是有充分的理論依據(jù)的。從預(yù)算的規(guī)范性而言，本項(xiàng)資金納入到本級政府某部門的項(xiàng)目預(yù)算中，匯總至本級政府總預(yù)算提交本級人大審查批準(zhǔn)，程序上已經(jīng)完成了立法的過程。另外，需要定期對本政策的實(shí)施效果，通過設(shè)定合理的指標(biāo)體系，進(jìn)行第三方評估，針對政策實(shí)施中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行改進(jìn)。

翟繼光：自2015年1月1日開始實(shí)施的新《預(yù)算法》明確規(guī)定政府的全部收支都要納入預(yù)算，天使投資虧損財(cái)政補(bǔ)貼也不例外。因此，不管各地政策是否明確規(guī)定列入財(cái)政預(yù)算，事實(shí)上都是要列入的，否則就是違法行為。只要列入財(cái)政預(yù)算并經(jīng)過人大審批就是合法的。至于人大是否有能力審查該項(xiàng)補(bǔ)貼的合理性和科學(xué)性，那是另外一個(gè)問題。至少從形式來看，我們說該項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼是合法的、是經(jīng)過選民同意的是沒有問題的。至于績效的問題應(yīng)通過事后的績效考核來解決。不過目前中國尚未有對政府進(jìn)行績效考核的科學(xué)方法和制度，由此導(dǎo)致政府決策主要靠拍腦袋，這也是社會質(zhì)疑該政策效果的重要原因。從政策本身來看，對天使投資虧損進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼是值得的。雖然當(dāng)前政府財(cái)政壓力比較大，但用于鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)的資金不能省。創(chuàng)業(yè)可以解決就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等一系列問題，最根本的是可以帶來更多的稅收。財(cái)政支持天使投資就像農(nóng)民在種子上花錢一樣，是非常值得的。沒有稅源，政府根本無法運(yùn)作下去。因此，無論財(cái)政壓力有多大，用來增加稅源的錢不能省，但應(yīng)提高效率，起到四兩撥千斤的效果。

主持人：就扶持“雙創(chuàng)”而言，財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)遵循什么原則？行政之手應(yīng)伸向何方才是真正鼓勵(lì)創(chuàng)新之策？基于十八屆三中全會提出的“市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用”談?wù)勀南敕ńㄗh。

葉青：財(cái)政補(bǔ)貼要體現(xiàn)公共性。為了公共利益而補(bǔ)貼，就是必要的。要從兩個(gè)方面鼓勵(lì)“雙創(chuàng)”才有效果，一個(gè)方面是降低“雙創(chuàng)”的門檻，予以補(bǔ)貼，減少審批，等等。另一個(gè)方面，是對天使投資損失進(jìn)行的補(bǔ)償。這似乎是一種“雙保險(xiǎn)”。當(dāng)然，并不是全額補(bǔ)償，天使投資人自身還是要承擔(dān)一部分損失的。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場經(jīng)濟(jì)的完善，“雙創(chuàng)”機(jī)制的完善，地方政府可以逐步降低補(bǔ)償?shù)谋壤?/p>

林江：我認(rèn)為，就扶持雙創(chuàng)而言，財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)該遵循的原則是，最大限度發(fā)揮市場對資源的配置作用，例如對于風(fēng)險(xiǎn)投資補(bǔ)貼的認(rèn)證過程，完全可以委托市場第三方來進(jìn)行，盡量避免政府部門親力親為；其次，政府部門還可以委托第三方對于財(cái)政補(bǔ)貼的績效進(jìn)行評價(jià)，政府部門參考第三方的評價(jià)結(jié)果來不斷調(diào)整財(cái)政補(bǔ)貼的政策和程序；最后，財(cái)政部門可以與保險(xiǎn)公司繼續(xù)合作，讓保險(xiǎn)資金進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)投資項(xiàng)目，從而最大限度減少財(cái)政補(bǔ)貼的數(shù)額，讓有限的財(cái)政資金發(fā)揮更大的可持續(xù)的作用。

鄧淑蓮：市場失靈是政府使用包括補(bǔ)貼在內(nèi)的干預(yù)手段的緣由。同樣，政府也會失靈。政府失靈的原因就在于公共資源和公共事務(wù)的公共性導(dǎo)致的“公地悲劇”。也就是通常所說的“花別人的錢，辦別人的事”在全部四種花錢方式中是最沒有效率的方式。由于市場失靈，我們需要政府；由于政府失靈，我們首先需要將政府干預(yù)控制在必要的范圍之內(nèi)。其次，在必要的政府干預(yù)范圍內(nèi)，或公共領(lǐng)域內(nèi)，我們需要建立起控制、監(jiān)督和約束政府行為的有效機(jī)制，包括公開透明機(jī)制、績效評估機(jī)制、監(jiān)督懲罰機(jī)制等。對“雙創(chuàng)”的政府補(bǔ)貼而言，也必須走這樣一條道路。是否應(yīng)該補(bǔ)貼、補(bǔ)貼的對象是誰、補(bǔ)貼多少等都必須經(jīng)由人大審批，經(jīng)民主決策。整個(gè)補(bǔ)貼過程，包括決策、執(zhí)行及評估及其結(jié)果和處理意見都必須公開透明，接受公眾的監(jiān)督。只有這樣，政府補(bǔ)貼才有可能取得預(yù)期的效果。

翟繼光：財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)遵循民主法治以及公平公正公開的原則。要確保行政之手不干預(yù)市場之手的決定性作用，在補(bǔ)貼天使投資中就不應(yīng)設(shè)置有投資傾向的條件，如地域性、產(chǎn)業(yè)性、經(jīng)營模式性的條件，應(yīng)讓天使投資基金自主決定投資方向。政府補(bǔ)貼的只是虧損，而不限于某個(gè)地區(qū)或某個(gè)領(lǐng)域的虧損。當(dāng)然，財(cái)政補(bǔ)貼也并非無任何條件，其主要條件是真正的創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)。單純?yōu)槿〉醚a(bǔ)貼的假創(chuàng)新假創(chuàng)業(yè)不能獲得補(bǔ)貼。即使是因?yàn)榻?jīng)驗(yàn)不足的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)也值得支持，只要其是真正創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

肖鵬：就扶持“雙創(chuàng)”而言，財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)遵循“依據(jù)充分、公開透明、標(biāo)準(zhǔn)合理、市場化管理、第三方評估，有進(jìn)有退”的原則來進(jìn)行。首先，財(cái)政補(bǔ)貼的立項(xiàng)依據(jù)充分，符合公共財(cái)政的理論要求；其次，財(cái)政補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)要和本地區(qū)財(cái)力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)；再次，財(cái)政補(bǔ)貼的項(xiàng)目需要清單式的方式列示出來，做到公開透明；第四，財(cái)政補(bǔ)貼盡量采取市場化方式運(yùn)作，避免政府部門直接管理。本辦法扶持雙創(chuàng)，就是依托市場化天使投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行。第五，財(cái)政補(bǔ)貼的效果需要定期開展第三方評估，杜絕補(bǔ)貼終身制，改進(jìn)財(cái)政補(bǔ)貼管理過程中存在的問題?！?/p>

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）