劉秀麗　孫偉東　張軍偉

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)、工業(yè)技術(shù)的迅速發(fā)展，我國(guó)食品工業(yè)也迅速崛起，食品添加劑、農(nóng)藥、獸藥等在農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)中的應(yīng)用也越來(lái)越廣范。同時(shí)現(xiàn)代工業(yè)的發(fā)展對(duì)環(huán)境和食品的污染日益嚴(yán)重，食品在生產(chǎn)加工、儲(chǔ)藏運(yùn)輸中存在含有有毒有害物質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)日漸突出。食品是人類(lèi)生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，食品安全關(guān)系到廣大人民群眾的生命安全和生活保障。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度是各國(guó)保障食品安全的長(zhǎng)效治理機(jī)制，是保障食品安全的有效方式。而我國(guó)食品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估才剛剛起步，本文對(duì)中、美國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的法律基礎(chǔ)進(jìn)行了研究，對(duì)構(gòu)建和完善我國(guó)食品風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制及食品安全法治具有重要意義。

中國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的法律基礎(chǔ)

我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估起步于20世紀(jì)90年代中后期，2002年，農(nóng)業(yè)部畜牧獸醫(yī)局建立了“動(dòng)物疫病風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組”，開(kāi)啟了我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。但是當(dāng)時(shí)并沒(méi)有食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)法律文件，可以說(shuō)在這方面的法律屬于空白區(qū)域。直到2006年，隨著《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的發(fā)布實(shí)施，明確規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的法律地位，并規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果是制定農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的重要依據(jù)。

隨著經(jīng)濟(jì)和世界貿(mào)易的發(fā)展，以及我國(guó)食品安全問(wèn)題頻發(fā)，食品安全監(jiān)管也逐漸被重視。為了從制度上更好的解決食品安全監(jiān)管問(wèn)題，我國(guó)也逐漸采用在國(guó)際食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制方面通行的做法——食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析。在2009年頒布的《食品安全法》中對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估的基本原則和保障體系做出了明確規(guī)定。2015年新修訂的《食品安全法》對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估進(jìn)行了更細(xì)致的規(guī)定和補(bǔ)充。如明確規(guī)定和增加了六大需要進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的具體情況。以及相應(yīng)發(fā)布的《中華人民共和國(guó)食品安全法實(shí)施條例》和《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理規(guī)定（試行）》，較為具體的規(guī)定了食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主體以及工作的開(kāi)展，使其更具有規(guī)范性和可操作性。

我國(guó)在食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度建設(shè)上，成立了食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體是國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)，具體工作由下屬的國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專(zhuān)家委員會(huì)、國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心以及農(nóng)業(yè)部下屬的國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專(zhuān)家委員會(huì)來(lái)實(shí)行，承擔(dān)國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的具體實(shí)施，參與制定與食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)的監(jiān)測(cè)和評(píng)估計(jì)劃，擬定國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)規(guī)則，解釋食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估交流，以及承擔(dān)衛(wèi)生部委托的其他風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)任務(wù)。但是目前我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的構(gòu)建仍然不夠完善，要使食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在我國(guó)發(fā)揮長(zhǎng)效機(jī)制作用，還需要法律法規(guī)的進(jìn)一步明確和細(xì)化。

美國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的法律基礎(chǔ)

美國(guó)對(duì)食品安全的監(jiān)管采用食品分類(lèi)“鏈條式”的監(jiān)管模式，不同部門(mén)負(fù)責(zé)不同食品種類(lèi)自上而下垂直監(jiān)管，相互之間分工明確，避免空白和交叉，形式既獨(dú)立又合作的“以品種監(jiān)管為主，分段監(jiān)管為輔助”的監(jiān)管形式。其法律法規(guī)種類(lèi)繁多、覆蓋面廣，與食品安全相關(guān)的法律體系有法令、法規(guī)等多種立法形式，涵蓋了食品、藥品、禽類(lèi)、家畜類(lèi)、動(dòng)保保健、消費(fèi)者安全等諸多方面，形成了比較健全的法律體系。為食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)行奠定了法律基礎(chǔ)。

目前，美國(guó)的食品安全法律包括：《FDA食品安全現(xiàn)代化法案》（FSMA）、《聯(lián)邦食品、藥品與化妝品法》、《公共衛(wèi)生服務(wù)法》（又稱(chēng)美國(guó)檢疫法）、《聯(lián)邦肉類(lèi)檢驗(yàn)法》、《禽肉制品檢驗(yàn)法》、《蛋制品檢驗(yàn)法》、《食品質(zhì)量保護(hù)法》、《公共健康服務(wù)法》等。在食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度方面的法律主要以《食品安全現(xiàn)代化法案》、《聯(lián)邦食品、藥品與化妝品法》、《美國(guó)食品法典》為法律基礎(chǔ)。

食品安全現(xiàn)代化法案?！妒称钒踩F(xiàn)代化法案》（Full Text of the Food Safety Modernization Act （FSMA））于2011年1月4日奧巴馬總統(tǒng)簽署后生效，是美國(guó)70多年來(lái)食品安全法的最全面改革，此法案標(biāo)志著從關(guān)注污染到預(yù)防污染的轉(zhuǎn)變，旨在確保美國(guó)食品供應(yīng)安全。其中涉及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主要有第103節(jié)、104節(jié)、106節(jié)、107節(jié)、108節(jié)、110節(jié)、112節(jié)、201節(jié)、202節(jié)和204節(jié)十個(gè)章節(jié)，詳細(xì)地規(guī)定了危害分析涵蓋的范圍和具體內(nèi)容。要求工廠所有者、經(jīng)營(yíng)者以及代理人在進(jìn)行危害分析的時(shí)候，識(shí)別和評(píng)估與企業(yè)相關(guān)的已知或者可以合理預(yù)見(jiàn)的危害，包括生物、化學(xué)、物理和放射性危害；天然毒素、農(nóng)藥、藥物殘留、腐爛、寄生蟲(chóng)、過(guò)敏源，未經(jīng)批準(zhǔn)的食品和色素添加劑；以及可能蓄意引進(jìn)的危害，如通過(guò)恐怖主義活動(dòng)而引進(jìn)的危害，并要編寫(xiě)危害書(shū)面分析。法案從績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政、國(guó)力、進(jìn)出口、實(shí)驗(yàn)室和可追溯記錄等方面對(duì)食品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的建立做出了詳細(xì)規(guī)定。

聯(lián)邦食品、藥品與化妝品法?！堵?lián)邦食品、藥品與化妝品法》規(guī)定采用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的方法來(lái)制定食品中農(nóng)藥殘留的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，是美國(guó)眾議院制定、美國(guó)聯(lián)邦政府頒布的“永久性綜合性法典”，第7卷（農(nóng)業(yè)）、第9卷（動(dòng)物與動(dòng)物產(chǎn)品）和第21卷（食品與藥品）分別規(guī)定了與食品相關(guān)的內(nèi)容。其中涉及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法案》第IV章主要有：錯(cuò)誤標(biāo)識(shí)的食品、食物中毒害物容許條例、殺蟲(chóng)劑化學(xué)殘留物的容許和豁免以及食品添加劑。法規(guī)規(guī)定添加到任何食品中的任何有毒或有害物質(zhì)應(yīng)當(dāng)被視為是不安全的，除非這種物質(zhì)是生產(chǎn)必需的或按照良好生產(chǎn)規(guī)范仍無(wú)法避免的；但即使這種物質(zhì)是必需的或不可避免的，部長(zhǎng)也應(yīng)當(dāng)頒布條例限制其用量，任何超過(guò)規(guī)定限量的用量均應(yīng)被視為是不安全的。

美國(guó)食品法典。《美國(guó)食品法典》在注重規(guī)范零售領(lǐng)域食品安全同時(shí)，將食品安全、食品衛(wèi)生、正確標(biāo)注食品標(biāo)簽內(nèi)容有機(jī)地結(jié)合一起，實(shí)現(xiàn)了保障食品安全的基本目標(biāo)。其中與食品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)的內(nèi)容如：1.食源性疾病評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)因素和干預(yù)措施；2.PHS模型代碼歷史、目的和職權(quán)；3.食品保護(hù)經(jīng)理認(rèn)證和手消毒劑；4.關(guān)于食品的輻照生肉和肉制品標(biāo)簽指南、添加劑和安全食品、冷熱保持時(shí)間/溫度控制；5.設(shè)備、食品接觸表面、非食品接觸表面和餐具；6.開(kāi)展基于風(fēng)險(xiǎn)的檢驗(yàn)。涵蓋內(nèi)容全面具體，要求嚴(yán)格，比如：其規(guī)定須對(duì)食品添加劑進(jìn)行嚴(yán)格地監(jiān)管。過(guò)量使用或應(yīng)用范圍未經(jīng)批準(zhǔn)，添加劑會(huì)對(duì)消費(fèi)者造成危害。無(wú)意的污染物或殘留也會(huì)進(jìn)入食品供應(yīng)鏈中。此類(lèi)化學(xué)物質(zhì)所指定的容許限或安全限是根據(jù)基于毒性研究和預(yù)估食用量的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估確定的。

通過(guò)中美兩國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法律制度的研究，發(fā)現(xiàn)我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法律體系還不夠完善，我國(guó)雖然已經(jīng)出臺(tái)了一些規(guī)定食品安全風(fēng)險(xiǎn)計(jì)估制度的法律法規(guī)，但是處于法律層面的《食品安全法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》以及處于行政法規(guī)位階的《食品安全實(shí)施條例》僅僅對(duì)食品安全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度做了些概括性的規(guī)定，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估各階段的具體規(guī)定只在《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理規(guī)定（試行）》中有說(shuō)明，缺乏法律效力。同時(shí)，我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估執(zhí)行程序不完善，比如機(jī)構(gòu)設(shè)置缺乏統(tǒng)一性和獨(dú)立性。本文對(duì)美國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法律基礎(chǔ)進(jìn)行了介紹，從中借鑒美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家寶貴經(jīng)驗(yàn)和法律體系，對(duì)構(gòu)建和完善我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度具有重要的意義。

基金項(xiàng)目：山東檢驗(yàn)檢疫局科技計(jì)劃項(xiàng)目（編號(hào)：SK201632）

（作者單位：煙臺(tái)出入境檢驗(yàn)檢疫局）