郝千婷，魏斌*，于淼，李詩瑤

（1. 環(huán)境保護(hù)部信息中心，北京100029；2. 清華大學(xué)，北京 100084）

我國污染源監(jiān)管業(yè)務(wù)流程研究

郝千婷1,2，魏斌1*，于淼1，李詩瑤1

（1. 環(huán)境保護(hù)部信息中心，北京100029；2. 清華大學(xué)，北京 100084）

本文通過梳理我國污染源監(jiān)管的歷史沿革和日益嚴(yán)峻的環(huán)境污染問題，理清我國現(xiàn)階段在污染源整個(gè)生命周期的不同階段由不同環(huán)境部門主導(dǎo)的污染源監(jiān)管模式和在此模式下形成的數(shù)出多源的數(shù)據(jù)庫基本情況。從時(shí)間、空間、參與者三個(gè)角度分析該模式的缺點(diǎn)，針對環(huán)境統(tǒng)計(jì)、排污申報(bào)、排污收費(fèi)等多個(gè)污染源數(shù)據(jù)庫進(jìn)行分析比較，列表找出各自數(shù)據(jù)的特點(diǎn)。通過分析指出我國污染源管理存在的不足，主要體現(xiàn)在污染源信息管理碎片化、多元化，數(shù)據(jù)互通性差，難以實(shí)現(xiàn)交換和共享，導(dǎo)致環(huán)境部門數(shù)據(jù)可靠性不高，信息公開不全面，社會(huì)公信力缺失。究其根本原因是我國目前缺乏一整套統(tǒng)一的、緊密銜接的污染源協(xié)同監(jiān)管模式以及順暢的污染源全過程管理數(shù)據(jù)流程。文章從實(shí)行排污許可證一證式管理制度、污染源企業(yè)報(bào)告制度、信息公開制度、加強(qiáng)違法處罰力度和完善企業(yè)環(huán)境信用等方面提出政策建議。

污染源；監(jiān)管；排污許可證

引言

從20世紀(jì)70年代開始，我國針對環(huán)境污染防治做了大量工作，盡管取得了一些成果，但仍未能從根本上解決環(huán)境污染的問題。1971年以來，針對污染問題，國家先后成立了“三廢”利用領(lǐng)導(dǎo)小組，派代表出席第一屆人類環(huán)境會(huì)議，召開全國環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議，制定我國第一部環(huán)境保護(hù)法規(guī)，直到1974年5月，國務(wù)院成立了環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，隨后各地的環(huán)境保護(hù)管理機(jī)構(gòu)開始陸續(xù)建立，并對主要江河海域和城市逐步開展污染調(diào)查，初步掌握了全國環(huán)境污染的狀況。

面對日益嚴(yán)重的環(huán)境污染問題，1978年以后，國務(wù)院加強(qiáng)了以行政手段治理環(huán)境的力度，逐步建立了“預(yù)防為主、防治結(jié)合”、“誰污染誰治理”和“強(qiáng)化環(huán)境管理”三大環(huán)境政策體系。1979年9月13日，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組制定并發(fā)布了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行草案）》，以法律形式防治環(huán)境污染和破壞，確立了環(huán)境影響評價(jià)、排污收費(fèi)和“三同時(shí)”三項(xiàng)環(huán)境管理制度。1989年4月，我國召開第三次全國環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議,正式推出強(qiáng)化環(huán)境管理的新五項(xiàng)制度和措施,即環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、城市環(huán)境綜合整治定量考核、排污許可證制度、污染物集中控制和污染源限期治理制度。與之前的三項(xiàng)制度合并形成環(huán)境保護(hù)八項(xiàng)制度。“十五”、“十一五”期間，我國環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)逐步健全，環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)逐步完善，環(huán)境監(jiān)測預(yù)警體系初見成效，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系基本建立。截至2013年年底，全國共建成省、地市級污染源監(jiān)控中心344個(gè)，有80 845家企業(yè)安裝了自動(dòng)監(jiān)控設(shè)備。2015年1月1日起，新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》將重點(diǎn)污染物總量控制制度和排污許可管理制度納入污染防治條例。這些政策和措施的有效實(shí)施，在一定程度上減輕了環(huán)境污染的危害，使我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展極速前進(jìn)的形勢下避免了環(huán)境狀況的過度惡化。然而我國的環(huán)境問題依然形勢嚴(yán)峻，污染源排放治理工作刻不容緩。

1 我國污染源監(jiān)管狀況

1.1 我國污染源監(jiān)管流程

在我國現(xiàn)有的污染源管理模式下，不同環(huán)境業(yè)務(wù)部門針對污染源各個(gè)階段發(fā)揮著不同的監(jiān)管作用，整個(gè)污染源生命周期面臨以下幾個(gè)階段：

第一階段，首先由環(huán)評管理部門負(fù)責(zé)新建項(xiàng)目的審批與環(huán)境準(zhǔn)入，確認(rèn)污染源基本信息，在項(xiàng)目試生產(chǎn)和驗(yàn)收時(shí)，由環(huán)境監(jiān)測部門確認(rèn)排污口的規(guī)范化管理，然后由環(huán)境監(jiān)察部門負(fù)責(zé)核實(shí)企業(yè)每個(gè)排污口的排污因子、排放標(biāo)準(zhǔn)，再由監(jiān)測部門進(jìn)行監(jiān)測驗(yàn)收。

第二階段，由污染防治部門對污染源進(jìn)行分類，確認(rèn)管轄屬性，根據(jù)企業(yè)的申請（排污申報(bào)）發(fā)放排污許可證，并對排污許可證進(jìn)行日常管理。

第三階段，由環(huán)境監(jiān)測部門及環(huán)境監(jiān)察部門對企業(yè)的日常監(jiān)督進(jìn)行管理，包括排污收費(fèi)、限期治理、限期整改、行政處罰、污染源監(jiān)測等。

根據(jù)以上階段分析，當(dāng)前污染源生命周期流程如圖1所示。

圖1 污染源生命周期流程

從時(shí)間的角度，具有排污活動(dòng)行為的單位建立后要經(jīng)過建設(shè)項(xiàng)目審批、排污許可、排污申報(bào)、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境監(jiān)察、行政處罰和排污收費(fèi)等各項(xiàng)業(yè)務(wù)管理工作。但各項(xiàng)業(yè)務(wù)只是在污染防治的某個(gè)階段發(fā)揮作用，其管理目標(biāo)和要求并不一致，業(yè)務(wù)之間缺乏有機(jī)的聯(lián)系。

從空間的角度，目前環(huán)境保護(hù)受制于行政體系剛性的分割模式[1]。由于污染源排污的影響具有跨域的屬性，而單個(gè)地方環(huán)境管理部門不可能也沒有能力有效地跨區(qū)域治理，造成跨區(qū)域的污染事件頻發(fā)，并且跨行政區(qū)域間的污染物流轉(zhuǎn)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

從參與者的角度，我國對污染源的監(jiān)管僅限于環(huán)保監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，其他職能部門如工商、銀行等還未能對污染源起到監(jiān)管作用；企業(yè)本身并未以主人翁的使命感對自身排污進(jìn)行嚴(yán)格把控；社會(huì)公眾由于知情不足也無法對污染源進(jìn)行監(jiān)管。

1.2 我國污染源數(shù)據(jù)管理現(xiàn)狀

由于污染源管理在不同時(shí)期由不同部門主導(dǎo)，針對污染源的排放量及排放行為，環(huán)保部門先后建立了環(huán)境影響評價(jià)、污染源自動(dòng)監(jiān)控、環(huán)境統(tǒng)計(jì)、排污收費(fèi)、排污申報(bào)登記、監(jiān)督性監(jiān)測、污染源普查、信訪投訴、行政處罰等業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，各系統(tǒng)獨(dú)自維護(hù)其污染源信息，雖然優(yōu)化了單個(gè)業(yè)務(wù)管理流程，提高了工作效率，但形成了多套數(shù)據(jù)來源、多個(gè)數(shù)據(jù)庫。

1.2.1 污染排放數(shù)據(jù)庫

（1）環(huán)境影響評價(jià)

環(huán)境影響評價(jià)共享平臺(tái)數(shù)據(jù)庫涉及全國建設(shè)項(xiàng)目、規(guī)劃項(xiàng)目、驗(yàn)收項(xiàng)目的基本信息、生產(chǎn)總量及預(yù)測排放量，此外還包括大量評估報(bào)告等非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)。

（2）環(huán)境統(tǒng)計(jì)

環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)由總量部門進(jìn)行維護(hù)，涉及工業(yè)污染源和生活污染源，其中工業(yè)污染主要是調(diào)查占排污總量85%以上的重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)，而在生活污染方面，包括所有社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及公共設(shè)施的經(jīng)營活動(dòng)[2]。自2013年起，國控企業(yè)每季度通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行數(shù)據(jù)直報(bào)，各級環(huán)境總量控制部門通過監(jiān)測數(shù)據(jù)法、產(chǎn)排污系數(shù)法和物料衡算法等逐級進(jìn)行審核。整體來看，環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫在生活污染源方面較為全面，工業(yè)污染源僅涉及重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)，數(shù)據(jù)更新機(jī)制尚可，但受投入不足和統(tǒng)計(jì)方法、統(tǒng)計(jì)范圍及總量控制的影響，環(huán)境統(tǒng)計(jì)所反映的各項(xiàng)污染物排放多小于實(shí)際排放量[3]。

（3）排污申報(bào)登記

排污申報(bào)內(nèi)容不僅包括排放污染物的種類、數(shù)量、濃度，還包括排放去向、排放地點(diǎn)、排放方式等，由企業(yè)自行填報(bào)并校驗(yàn)后上報(bào)至環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)。各級環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)再結(jié)合往年排污申報(bào)數(shù)據(jù)、自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)、監(jiān)督監(jiān)測數(shù)據(jù)、物料衡量數(shù)據(jù)、抽樣測算數(shù)據(jù)以及現(xiàn)場監(jiān)督檢查資料來核定排放污染物的種類、數(shù)量。因此，排污申報(bào)登記能夠提供一個(gè)最原始又較為全面的排污信息庫，數(shù)據(jù)通常一年登記一次。但由于排污申報(bào)登記數(shù)據(jù)作為排污收費(fèi)和排污許可的共同數(shù)據(jù)來源，不同的申報(bào)目的導(dǎo)致排污申報(bào)數(shù)據(jù)本身難以客觀存在[4,5]。

（4）排污收費(fèi)

排污收費(fèi)依據(jù)排污申報(bào)登記表，通過自動(dòng)監(jiān)控儀器所得數(shù)據(jù)、監(jiān)督性監(jiān)測數(shù)據(jù)、物料衡算數(shù)據(jù)、抽樣測算數(shù)據(jù)等對排污單位污染物排放種類和數(shù)量進(jìn)行核定，將排污口排放的各種污染物量折合成為當(dāng)量值，再將各種污染物的當(dāng)量值合計(jì)計(jì)算排污費(fèi)。但通常排污收費(fèi)針對同一個(gè)排污口中污染負(fù)荷排前三位的污染物，對其他污染物的關(guān)注度并不高。由于排污收費(fèi)工作受監(jiān)察部門政績利益驅(qū)動(dòng)、企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)以及地方政府保護(hù)主義影響，經(jīng)常受到人為干擾，協(xié)議收費(fèi)現(xiàn)象較為普遍，并不能完全真實(shí)地反映企業(yè)實(shí)際排污狀況[4]。

（6）自動(dòng)監(jiān)控

自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的運(yùn)用，把監(jiān)測周期壓縮至小時(shí)、分鐘甚至秒，如實(shí)記錄各排污因子各個(gè)微小時(shí)段的濃度及流量變化，生成了龐大的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，經(jīng)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)剔除明顯不合理數(shù)據(jù)后，可得到精確可靠的污染物排放數(shù)據(jù)。但是目前，安裝在線監(jiān)測設(shè)備的主要為國控企業(yè)和造紙等重污染企業(yè)，大量使用燃煤和排放廢水的省、市、縣控企業(yè)僅占極少部分。

（6）監(jiān)督性監(jiān)測

監(jiān)督性監(jiān)測是由省-市-縣環(huán)境監(jiān)測部門對國控源的人工監(jiān)督監(jiān)測，對企業(yè)污染點(diǎn)位進(jìn)行采集、監(jiān)測，并回到實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行檢測?，F(xiàn)行的監(jiān)督性監(jiān)測一般以月或季度為核算周期，個(gè)別地方甚至以年為核算周期，數(shù)據(jù)通常用來與企業(yè)報(bào)送數(shù)據(jù)進(jìn)行比對，時(shí)間跨度長，數(shù)據(jù)的精確度較差。

（7）污染源普查

2007年全國第一次污染源普查形成了一個(gè)較為健全的污染源數(shù)據(jù)庫，由環(huán)境總量部門進(jìn)行維護(hù)。其對象包括我國境內(nèi)排放污染物的所有工業(yè)污染源、農(nóng)業(yè)污染源、生活污染源和集中式污染治理設(shè)施，普查內(nèi)容包括各類污染源的基本情況、主要污染物的產(chǎn)生和排放數(shù)量、污染治理情況等。但由于后續(xù)維護(hù)及更新機(jī)制不足，污普數(shù)據(jù)庫實(shí)用性較差。

1.2.2 企業(yè)違法數(shù)據(jù)庫

（1）010-12369環(huán)保熱線

010-12369環(huán)保熱線系統(tǒng)共覆蓋部本級、全國31個(gè)省份及新疆建設(shè)兵團(tuán)2009—2015年的案件信息數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)不對外開放。

（2）環(huán)境信訪

環(huán)境信訪信息系統(tǒng)覆蓋了中央以及30個(gè)省份（西藏除外）、415個(gè)地市2011年以來的信訪舉報(bào)及辦理信息，數(shù)據(jù)來源于國家信訪局，本部門來信、來訪，部分12369電話舉報(bào)信息，數(shù)據(jù)不對外開放。

（3）微信平臺(tái)

為減少12369環(huán)保舉報(bào)熱線的工作人員在環(huán)境事件突發(fā)時(shí)期的工作壓力，增加環(huán)境事件舉報(bào)接報(bào)受理率，增加群眾對環(huán)保事業(yè)的關(guān)注度，2015年應(yīng)急中心開通12369環(huán)保微信舉報(bào)管理平臺(tái)，數(shù)據(jù)來源于公眾互聯(lián)網(wǎng)舉報(bào)，服務(wù)于社會(huì)公眾和環(huán)保自身用戶。

（4）行政處罰案件辦理

環(huán)境行政處罰案件辦理信息系統(tǒng)共覆蓋全國31個(gè)省份及新疆建設(shè)兵團(tuán)2011年起的全部行政處罰案件信息數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)由各級環(huán)保部門填報(bào)，服務(wù)于各級環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)，不對公眾開放。表1列出了各污染源數(shù)據(jù)庫比較情況。

表1 污染源數(shù)據(jù)庫比較

2 我國污染源監(jiān)管存在的不足

在我國傳統(tǒng)政府管理模式中，一元主體下的行政壟斷與各個(gè)部門間的行政碎片化，使得政府在面對共同公共事務(wù)中的復(fù)雜難題時(shí)顯得力不從心，尤其是解決人民群眾日益增加的環(huán)境質(zhì)量訴求和環(huán)境服務(wù)產(chǎn)品短缺這一轉(zhuǎn)型期突出矛盾時(shí)，雖然投入巨大，效果并不盡如人意[6]。

2.1 污染源監(jiān)管業(yè)務(wù)職能分散

我國監(jiān)管能力的提升大都是單線業(yè)務(wù)能力的提升，只能在污染防治的某一個(gè)階段發(fā)揮作用，在整個(gè)管理體系中表現(xiàn)得較為獨(dú)立和分散，功能較為單一，相互之間缺乏有效的整合與銜接，在應(yīng)對控制污染物總量排放、改善環(huán)境質(zhì)量、防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、處置環(huán)境污染事件等方面，污染源監(jiān)管各領(lǐng)域缺乏有效整合與聯(lián)動(dòng)，跨領(lǐng)域集成不足，環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察與應(yīng)急在系統(tǒng)集成、信息共享等方面無法滿足協(xié)同工作的需求，仍然是一種分散、分段的管理模式，導(dǎo)致整個(gè)污染控制體系未能很好地形成統(tǒng)一的整體，未能發(fā)揮整體功能的優(yōu)勢。

2.2 缺乏統(tǒng)一污染源數(shù)據(jù)庫

環(huán)境保護(hù)工作的重點(diǎn)之一是對污染源的管理與控制，而最能直觀反映污染控制績效的指標(biāo)是污染源的產(chǎn)排污數(shù)據(jù)。然而，由于污染源信息由多部門分頭采集、分散管理，各部門針對不同需求與政績對數(shù)據(jù)擅自更改，各自使用，數(shù)據(jù)不統(tǒng)一的弊端越來越嚴(yán)重，此外系統(tǒng)間數(shù)據(jù)庫建設(shè)的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，數(shù)據(jù)互通性差，難以實(shí)現(xiàn)交換和共享，因此造成了污染源信息碎片化、多元化。

2.3 信息公開不全面

由于我國污染源數(shù)據(jù)多方采集，各自使用甚至擅自更改，導(dǎo)致環(huán)境部門數(shù)據(jù)可靠性不高，難以進(jìn)行信息公開。此外，公開信息的組織不夠系統(tǒng)，社會(huì)公眾獲取信息不夠方便，公眾參與環(huán)境保護(hù)程度較低，從而進(jìn)一步導(dǎo)致公信力缺失。

究其根本原因在于我國目前缺乏一整套統(tǒng)一的、緊密銜接的污染源協(xié)同監(jiān)管模式以及順暢的污染源全過程管理數(shù)據(jù)流程。

3 政策建議

3.1 實(shí)行排污許可證一證式污染源監(jiān)管

實(shí)行排污許可證一證式污染源管理制度，有效整合建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評審批、“三同時(shí)”驗(yàn)收、排污收費(fèi)、總量控制、排污交易、限期治理等制度，將環(huán)境統(tǒng)計(jì)、總量減排與核算、風(fēng)險(xiǎn)源管理、違法處罰等環(huán)境管理要求全部體現(xiàn)在排污許可證管理中。針對不同排污單位，在排污許可證中，明確環(huán)境管理的具體要求，實(shí)施差別化、精準(zhǔn)化管理。

3.2 實(shí)行污染源企業(yè)報(bào)告制度

實(shí)行排污單位環(huán)境報(bào)告制度，依靠排污單位自行如實(shí)申報(bào)污染物排放量。排污單位按照排污許可證的有關(guān)規(guī)定，定期自行如實(shí)申報(bào)主要污染物名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標(biāo)排放情況等內(nèi)容。環(huán)保部門綜合運(yùn)用污染源監(jiān)督性監(jiān)測數(shù)據(jù)、污染源自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)，以及產(chǎn)排污系數(shù)、物料衡算等技術(shù)方法和手段，對排污單位申報(bào)的數(shù)據(jù)進(jìn)行核實(shí)、核定，最后形成一套權(quán)威的排污單位污染物數(shù)據(jù)，用于環(huán)境統(tǒng)計(jì)、排污收費(fèi)、總量核算以及違法處罰[7]。

3.3 加強(qiáng)信息公開，接受輿論監(jiān)督

完善信息公開、公眾參與環(huán)境保護(hù)等基礎(chǔ)性制度，依法公開環(huán)境信息，完善公眾參與機(jī)制，切實(shí)保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、舉報(bào)權(quán)。這不僅是為了維護(hù)社會(huì)公眾和利益相關(guān)方的知情權(quán)，以及獲取環(huán)境信息的合法權(quán)益，也為政府部門監(jiān)管企業(yè)提供依據(jù)，為社會(huì)公眾監(jiān)督政府和企業(yè)提供可能，督促企業(yè)履行環(huán)境義務(wù)，約束違法行為，引導(dǎo)企業(yè)自律。

3.4 加強(qiáng)環(huán)境違法處罰管理，完善企業(yè)環(huán)境信用制度

多年來，我國環(huán)境“守法成本高、違法成本低”，導(dǎo)致環(huán)境違法嚴(yán)重。要遏制環(huán)境違法行為，必須加大環(huán)境違法處罰的力度，完善企業(yè)環(huán)境信用制度。環(huán)保部門要與銀行、工商等部門協(xié)力合作，為誠信企業(yè)提供優(yōu)良的服務(wù)和待遇，讓違法企業(yè)得到應(yīng)有的懲戒，在銀行貸款、商品出口、專項(xiàng)資金補(bǔ)助、新改擴(kuò)建項(xiàng)目環(huán)評等方面受到限制。企業(yè)不敢違法排污，從而使被動(dòng)治理污染逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)治理污染。

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Study on the Process of Pollution Source Supervision in China

HAO Qiangting1,2, WEI Bin1*, YU Miao1, LI Shiyao1
(1. Information Center, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100029; 2. Tsinghua University, Beijing 100084)

In this article, through combing the historical evolution of pollution sources supervision and the increasingly serious environmental pollution problems in China, the current pollution source supervision modes of different leading environmental agencies in each stages of the entire pollution life cycle, and the related multisource databases status were clarified. The disadvantage of current modes was analyzed from aspects of time, space and participant, and then the characteristics of different databases such as environmental statistics, pollution discharge declarations and charges were found out. The results showed that the deficiency of pollution source management in China mainly lies in fragmentation and diversification of sources information management, short of data interoperability and difficult to exchanging and sharing, which lead to an ineffective environmental information disclosure. The fundamental reason is that there is no uniform co-regulatory sources control mode in China. Suggestions for the pollutant discharge permit management system, pollution sources report system, information disclosure system, and strengthening the illegal punishment and improving the credit enterprise environment were put forward.

pollution source; supervision; discharge permit

X321

1674-6252（2016）06-0086-04

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.06.086

郝千婷（1986—），女，工程師，主要從事環(huán)境信息化方面研究，E-mail: haoqianting@mep.gov.cn。

*責(zé)任作者： 魏斌（1965—），男，研究員，博士，主要從事環(huán)境信息化管理研究。