■ 金學慧 夏勇琪 付宏

北京市科學技術情報研究所 北京 100048

情報機構參與智庫建設的SWOT分析與策略選擇*

■ 金學慧 夏勇琪 付宏

北京市科學技術情報研究所 北京 100048

[目的/意義]情報機構具備進軍智庫建設的先天條件和潛力，但也有自身的不足之處。[方法/過程]為了系統(tǒng)分析情報機構參與智庫建設的時機和優(yōu)劣勢，本文采用SWOT分析框架，從內外部積極因素、消極因素方面進行全面的梳理和匹配，并提出了相應的策略選擇。[結果/結論] SO、ST是當下情報機構參與智庫建設的最佳策略。

情報機構 智庫 SWOT

在我國，對“情報”的認知，其源頭一般都會追溯到春秋戰(zhàn)國時期，《孫子兵法》中的“諜報”大體上就等于情報，并將諜報人員視為“人君之寶” ?，F如今，我們所說的情報早已不同于此，但其服務決策的功能毋庸置疑[1-2]。雖然智庫與情報機構在機構性質、建設宗旨、研究對象上存在明顯的差異，但在機構職能、研究方法甚至研究內容上卻存在交叉和重疊，智庫自身的工作就帶有顯著的情報工作特點。例如很多著名的智庫都專門設立有信息情報服務部門、專職的信息協調主管、專題特色數據庫等[3]。當下情報機構的智庫功能主要體現在哪些方面？存在哪些不足？情報機構要想躋身我國智庫體系，其優(yōu)劣勢是什么？其決策咨詢能力建設需要如何加強？帶著這些問題，在SWOT分析框架下，本文進行了系統(tǒng)梳理與分析。

1 情報與智庫的服務功能對比分析

情報的3種功能概括起來為：信息基礎條件保障、戰(zhàn)術情報服務、戰(zhàn)略情報服務，其中后兩者之間是一種遞進的關系，沒有絕對的界限。為了更好地區(qū)分情報與智庫二者之間的功能差異，本文首先從二者服務的特質出發(fā)，說明兩點：①情報與“競爭”是分不開的，傳統(tǒng)意義上甚至將情報定義為戰(zhàn)爭（推而廣之就是“競爭”）環(huán)境下的信息活動，而公共決策服務于公共利益，從理性上來說不存在敵我之分；②我們的情報服務更多地奉行情報是科研活動的“耳目、尖兵”這一觀念，偏離甚至否定情報的“參謀、智囊”功能[4]，在實際的情報工作中，更多地偏向于技術決策咨詢、企業(yè)決策咨詢，它與公共政策決策咨詢不能完全等同。

在決策者和政策家看來，政策決策一定是同時在政治上和技術上都有意義的。一項決策要想順利合法化，一方面需要用分析的語言、數據、信息以及簡單的經驗事實等從科學上來包裝自己，從而確保議題的技術充分性、必要性和可行性；另一方面又需要權衡社會民眾的接受程度、社會條件的成熟程度，從而確保有足夠的“安全邊際”。由此可見，政策研究（出思想）與咨詢（出對策）需要考慮的因素相當復雜，而它確是智庫的核心工作職責。圍繞這一職責，智庫的其他相關工作職能還包括：思想宣傳與輿論引導、搭建多方對話平臺，其服務對象主要是政策制定者。與此同時，由于利益集團、選民、媒體等作為影響政策制定及落地的重要力量,他們也構成了智庫直接或間接的服務對象。

圖1 情報與智庫的服務職能及服務對象比較Figure 1 The comparison of the functions and service objects between intelligence research institutions and think tanks

2 情報機構參與智庫建設的SWOT分析

SWOT分析法也叫態(tài)勢分析法，該方法是將組織所面臨的戰(zhàn)略環(huán)境分為內部的優(yōu)勢因素（Strengths）、劣勢因素（Weaknesses）和外部的機會因素（Opportunities）、威脅因素（Threats），對每類因素進行調查分析羅列，并依照一定的次序按矩陣形式排列，以便于對各種因素進行兩兩匹配并加以分析，從而得出一系列相應的結論。它是組織戰(zhàn)略決策的常用方法，在圖書情報領域也廣為利用。

2.1 內部優(yōu)勢

2.1.1 具備資政服務屬性和先期服務經驗 戰(zhàn)略情報工作的重要性在我國科技情報工作機構中早已形成共識[5]。戰(zhàn)略情報中的“戰(zhàn)略”一詞源于軍事，通常指將帥指揮軍隊的謀略，其本質特點是“高瞻遠矚”，正所謂“不謀全部者不足以謀一域，不謀長久者不足以謀一時”。隨著時代的推移，戰(zhàn)略研究的領域不斷拓展，大至一個國家或地區(qū)經濟、科技謀篇布局，小至一個機構、一個企業(yè)、一個集團的戰(zhàn)略規(guī)劃，都需要戰(zhàn)略情報予以保障。可以說，戰(zhàn)略情報是領導者變革的工具，帶有天然的政策咨詢色彩。

2.1.2 科技信息資源優(yōu)勢 我國情報機構有兩類典型：一類是圖書館等信息情報機構，所謂“國情不分家”，這類機構本身就有豐富的印本館藏資源和電子數據資源，如中國科學院文獻情報中心、上海科學技術情報研究所；第二類是隸屬于地方科技廳的科技情報研究所，如廣東省科學技術情報研究所、湖北省科技信息研究院、黑龍江省科學技術情報研究院等，我國大多數情報機構都屬于這一類，承擔著地方科技信息資源建設與服務的職責，信息資源優(yōu)勢是其機構性質和機構使命所決定的。此外，像國家部委或中央科技型企業(yè)直屬的情報信息機構或部門，如中國科學技術信息研究所、中國化工信息中心、北京航天情報與信息研究所、中國機械工業(yè)信息研究院等，無一例外，都有自己獨特的科技信息資源，包括館藏圖書、會議資料、特種文獻、特色數據庫等。

2.1.3 信息采集、處理優(yōu)勢 與豐富的科技信息資源相配套的是，情報機構在信息采集、處理方面存在的優(yōu)勢：一是先進的信息采集、處理技術和設備；二是具備經驗豐富、技能熟練的信息采集加工人員。

2.1.4 情報分析優(yōu)勢 情報分析也叫情報研究，是情報服務增值的關鍵環(huán)節(jié)。情報研究是指借用一定的方法和技術，在原始信息基礎上進行信息的再加工，從而形成新的增值的情報產品，這種產品可能是一種思想或建議，或是若干方案或報告，情報的“智囊”功能主要通過情報分析來實現。情報分析技能優(yōu)勢也體現在兩個方面：完備的情報分析方法體系和現代化的情報分析技術與工具（見圖2）；熟練掌握情報分析方法與工具的情報分析人員。

圖2 情報方法體系Ficture 2 Intelligence method system

2.2 內部劣勢

2.2.1 認知觀念偏差，理論準備不足 我國情報機構主要從事科技領域的信息服務，將服務于決策的戰(zhàn)略情報局限在科技領域[6]，提供的戰(zhàn)略情報產品主要是科技前沿跟蹤、科技發(fā)展態(tài)勢分析、技術預見等，偏重于技術性的整體掃描跟蹤與分析。但技術咨詢與政策建議不是一回事，技術性建議主要是站在專業(yè)技術的角度、從專業(yè)人員的視角，對技術發(fā)展趨勢進行預判。但政策要復雜得多，政治是一門妥協的藝術，需要實踐理性、政治妥協、法治等核心價值一道維持著民主的均衡[7]。因此在政策研究與咨詢過程中，要想具備綜合性視野和相對理性的判斷，光有某學科專業(yè)背景或情報學背景是不夠的，還需要加強公共管理學、政治學、社會學、經濟學等相關理論的認知，將新的理論引入情報學，同時，也將情報思維帶入到思想庫研究，從理論高度實現彼此交融互補。

2.2.2 專深數據資源不足 情報機構雖然具有一定的信息資源優(yōu)勢，但這種優(yōu)勢并不是絕對的，主要體現在兩個方面：一是從情報機構自身信息的資源建設情況來看，情報機構的信息資源主要以學術型資源為主，資源面寬而不精，資源建設沿用了傳統(tǒng)圖書館的做法，按學科體系來設置資源，且主要通過付費方式直接從外部購買獲得，并沒有自己的特色資源累積。這種情況在我國情報機構中普遍存在。二是從智庫信息資源建設來看，智庫雖然不是專門的信息服務機構，但享有世界聲譽的智庫基本上都有自己獨有的數據，許多西方專業(yè)智庫原本就是為解決某一特定問題而誕生的，因而其信息資源建設多以研究項目為導向[8]。這種基于項目和任務的數據資源建設模式，成就了某些智庫在權威資源上獨一無二的地位。

2.2.3 公共媒體、大眾宣傳經驗匱乏 人們經常用“資政”“啟民”來簡要概括智庫的使命和功能，這就要求智庫必須充當“政府決策與社會思想的連接器、翻譯器，以及各階層訴求與相應反饋的催化劑、調和劑”[9]。但如何在人聲嘈雜的輿論場中爭取話語權，甚至成為意見領袖，這顯然是我國情報機構的短板。我國情報機構自成立以來，多以公益型科研信息服務機構的姿態(tài)為政府和科技創(chuàng)新主體提供綜合性的情報研究和文獻服務工作,并不承擔公共傳播職責，情報產品有專門的遞送渠道。其機構性質、服務范疇、服務對象等決定了情報機構對外公關經驗缺乏，參與社會輿論爭辯、制造輿論、引領輿論等增加曝光度和輿論影響力的活動幾乎空白，而社會影響力或者說輿論影響力是智庫的核心能力之一。

2.2.4 缺乏市場競爭意識和市場經驗 在經濟學家看來，市場經濟是建立在各種要素市場和產品市場基礎上的，生產要素包括土地、資本、勞動力和知識。和知識相對應的要素市場就是思想市場，為了民主制度有效運作，就必須有一個不受政府管制的思想市場[10]。思想市場與商品市場差異顯著，但有一個共性是無疑的，即有市場的地方就有競爭。智庫作為思想市場中的一種業(yè)態(tài)存在，需要智庫企業(yè)家和職業(yè)經理人。而身居體制之中的科技情報機構，競爭意識和市場經驗的缺失是必然的。之前如此[11]，2014年左右企事業(yè)單位改革之后更是如此，絕大多數劃歸為公益一類，主要靠國家或地方財政給養(yǎng)，競爭意識淡薄。

2.2.5 公共決策咨詢經驗不足 咨詢有多種類別之分，如決策咨詢、管理咨詢、工程咨詢、技術咨詢等。決策咨詢簡單來說就是決策者就決策問題向內部力量（如內部特設機構、顧問）、外部力量（外部專家、學者、業(yè)界人士甚至大眾）征詢意見的過程，帶有戰(zhàn)略性和綜合性。公共決策咨詢在政策過程中充當著“政策設計”和“公益表達”的雙重作用，而科技情報服務側重于“有針對性地對科技文獻中獲得的信息與通過其他途徑獲得的情報信息進行對比、分析、判斷、濃縮、綜合，在此基礎上提出綜述或述評形式的研究報告”[12]，一直圍著“科學問題”或“技術問題”打轉?？茖W咨詢悖論告訴我們“盡管幾乎沒有一個重大的國家問題缺少某種技術的成分或維度，但實際上卻又沒有哪個問題完全或主要是由科學或技術上的考慮而單獨決定的”[7]。從這個意義上來說，情報機構出品的“國際態(tài)勢分析”“科技前沿掃描”“技術評估預警”等，僅僅是站在科學技術人員的角度對科技發(fā)展趨勢進行跟蹤預測，“公共利益訴求表達”是缺失的，這不是真正意義上的政策咨詢報告。

2.3 外部機會

2.3.1 政策環(huán)境 通過CNKI檢索發(fā)現，20世紀末現代智庫的思想已經被國內學者提起。1981年我國有幾位國際關系問題研究領域的專家、情報專家等發(fā)表了共6篇有關智庫的文章，對國外智庫進行了首批引入介紹，但其后數十年一直發(fā)展緩慢。自2012年以來，中央多次強調建設“中國特色新型智庫”的重要性；2013年11月15日黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出要“加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢制度”；2015年1月20日國務院進一步出臺了中國特色新型智庫建設指導意見——《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》；自此，智庫建設被推入一個國家戰(zhàn)略的高度。政策的推動極大地鼓舞了智庫研究和智庫實踐，在智庫研究方面，情報學者與管理學、政治學、決策學等學者一起構成了智庫研究的主力；在實踐方面，情報機構也是我國科技智庫建設的重要一員。

2.3.2 需求增加 “知識經濟”一詞在我國被廣泛利用，20世紀末中央政府開始提倡知識是一種經濟資源。發(fā)展至今，隨著社會的進步，知識不光是一種經濟資源，也是一種政治資源。在社會開放程度越來越高的信息化時代，科學決策需要信息、知識、思想、邏輯、理性等因素的支持，這就迫使以往相對封閉的官僚系統(tǒng)必須主動或被動地聽取來自外部的聲音，與此同時，又要在紛紛擾擾的外界輿論和訴求中保持克制、理性，而政治領袖不太可能掌握具體的科學事務的細節(jié)，也不可能掌握完全的信息。如此一來，手上握有更多信息和知識并熱心于公共事務的所謂精英組織和團體就順理成章地成為政府部門青睞的對象。

隨著科學技術的快速發(fā)展，科學技術在公共事務中的重要性不斷加強，這就為掌握專業(yè)知識的科學家參與政治提供了邏輯必要性；但并不是所有的政策咨詢一定需要咨詢組織在技術層面發(fā)揮核心作用。在很多情況下，智庫的核心作用在于為政治領袖提供核心活動話語和理念，引導教育公眾，或者測試社會輿論反響，力爭在政策出臺前盡可能掃清一些阻礙因素，從而保障政策的合法性。這就為掌握有豐富信息資源的情報機構進入我國決策咨詢體系打開了一個窗口。而情報機構自身的機構屬性、服務經驗等也為其介入決策咨詢體系累積了資本。

2.3.3 受眾基礎 技術改變了權力的分配，基于互聯網技術的革命正在開啟人類第三次工業(yè)革命，互聯網尤其是社會化媒體技術的突飛猛進，改變了人們的生活方式?；ヂ摼W構建的時代，是一個去權威化、去中心化、個性化空前解放的時代，在理性主義政治生態(tài)中，這必然會影響民主政治的運作方式和實現模式[13]。網絡社會出現了政治權力的轉移——組織結構由科層制向扁平化發(fā)展，權力結構由控制型向分權型發(fā)展，決策結構由垂直式向交互式發(fā)展。互聯網為全世界民主的發(fā)展提供了最有效的工具[14]。

然而任何事物都有兩面性，社會學領域的學者對網絡民主研究所分化出來的樂觀派與悲觀派正說明了這一點。網絡民主一方面打破了“權力中心”對信息的壟斷，鼓舞了人們參與公共事務的熱情和意愿；但另一方面由于網絡的匿名性、虛擬性以及信息泛濫和監(jiān)管困難等原因，與網絡的普及相伴隨的日益嚴重的無政府狀態(tài)泛濫。一方面網絡向大眾、草根、弱勢群體甚至是少數派提供了參與政治生活的捷徑；但另一方面又使得民主抉擇的深思熟慮和謹慎實施受到了嚴峻考驗。在這種情況下，急需要保持客觀、中立、理性的第三方，在民眾的感性訴求和政治的實踐理性之間尋求平衡。因此，從官民雙方對智庫都存在切實需求的角度出發(fā)，網絡極大地拓寬了“話語圈子”的范圍和邊界，為智庫生存發(fā)展打下了堅實的受眾基礎。

2.3.4 專家咨詢困境為情報機構介入公共事務決策咨詢留下了空間 科學家在咨詢中主要發(fā)揮著提供技術性建議的角色，但公共決策并不是圍繞著解決一個科學問題或技術問題而存在的，由于涉及多方利益，它要復雜得多。從科學咨詢的歷史來看，科學與政策的結合過程經歷了一場糾結：一方面，科學家希望與政治保持距離從而保證自己的獨立性；另一方面，為了獲得更多話語權，科學家又會表現出對政客向其伸出的橄欖枝無法抗拒的一面。布魯斯·斯密斯將專家在咨詢過程中所面臨的困局描述為“咨詢者會濫用其接觸到的信息和政府內部的想法而推進其自身的特殊利益或小團體利益，即使科技專家力圖表現出無私利性，但他們也是有著自身利益和弱點的人”[7]。

專家在咨詢過程中面臨的困局，對咨詢者而言具有普遍性，情報機構雖然也難以免俗，但為什么仍然將其看作是情報機構介入咨詢界的一個機會呢？原因有二：（1）情報專家與科學家不同，情報專家并不從事具體領域的科學研究，更易于在科技政策咨詢中保持客觀和中立者態(tài)度；（2）既然在咨詢游戲中存在無法避免的陷阱，那么增加咨詢群體的多樣性則成了在這場游戲中彼此制衡的利器，而情報機構無論是從機構性質、機構職責等方面來說，何嘗不是平衡各方關系的好人選呢。從機構性質來看，我國情報機構主要為科技廳或科學院下屬的事業(yè)單位，與科研機關、與官方既有一定的親緣關系，又彼此間仍然留有距離。此外，作為公益型服務機構，情報機構具有長期與大眾保持密切聯系的傳統(tǒng)，這有利于其在決策咨詢過程中堅持“公共利益”原則。

同時，情報機構可以憑借自身的非官方身份，對新聞出版廣電媒體不便深入報道、探析的敏感話語進行解讀、宣傳。

2.4 外部威脅

2.4.1 各類智庫競爭激烈 隨著國家政策的出臺，智庫在我國迅速“熱”了起來，官方智庫、半官方智庫、高校智庫、民間智庫、媒體型智庫雨后春筍般冒頭，積極吸引著決策者和公眾的眼球。為了盡快培育中國智庫品牌，中央推出了“國家高端智庫建設試點”工作，遴選了首批25家試點單位，形成了第一撥“智庫國家隊”，這一做法足以將智庫競爭快速推向高潮。

2.4.2 信息壟斷問題 “信息壟斷伴隨著信息社會的發(fā)展已經成為一個較為嚴重的社會問題”[15],政治、經濟、文化、社會、科技等各個領域幾乎都存在著信息壟斷。而公共政策具有公共利益屬性，從事政策研究與咨詢需要各種數據尤其是公共數據的支持，面對信息公開困境，對官方渠道不暢的大多數智庫而言，數據資源不足是常態(tài)，這將極大地制約智庫的發(fā)展。

2.4.3 咨詢管理制度建設問題 政策咨詢是存在風險的，公共決策中專家角色具有兩面性——“理性強化”與“角色錯位”[16]，因此需要從法律法規(guī)、制度以及倫理道德上加強管理和規(guī)范，咨詢管理制度建設是一個既棘手又難以把握分寸的問題。 美國對咨詢制度進行的第一次立法——《聯邦顧問委員會法》，該法的艱難出臺和此后的執(zhí)行不力佐證了這一點[17]。我國智庫發(fā)展還處在起步階段，還遠遠沒有發(fā)展到對這一業(yè)態(tài)進行法律法規(guī)規(guī)范和引導的成熟階段，這對智庫行業(yè)的健康發(fā)展具有一定的制約性。

圖3 情報機構智庫建設的SWOT分析Ficture 3 The SWOT analysis of the construction of think tank oriented functions in intelligence research institutions

3 情報機構建設智庫的最佳拓展策略

SWOT分析方法根據輕重緩急、趨利避害、立足當前、著眼未來等原則，提出了SO（優(yōu)勢-機會）拓展型策略、ST（優(yōu)勢-威脅）多元發(fā)展策略、WO（弱點-機會）轉變型策略、WT（弱點-威脅）防御型策略。

一是SO拓展策略。對于情報機構來說，就是將戰(zhàn)術情報、戰(zhàn)略情報服務在縱深兩方面提升：縱向突破技術分析層面，增加技術對社會、經濟、政治等諸多方面影響的考量；深度上突破信息收集、加工、掃描、后期成果整理等這種前端、善后的輔助性服務層次，將服務深入到政策過程，加強在出思想、出對策、出建議、出方案、出聲音等方面的能力建設。

二是ST多元發(fā)展策略。在發(fā)揮內部優(yōu)勢的同時，盡量規(guī)避或減輕外部威脅造成的影響，情報機構開展傳統(tǒng)服務的同時，根據自身條件，有選擇的開展智庫服務。

三是WT防御策略。這種策略側重于對外部威脅的規(guī)避和防御，這種對策當下對情報機構來說是不成立的，這是因為智庫競爭不可避免，信息壟斷問題的解決以及咨詢管理制度的完善是一個長期工程，無法回避，也不可能坐等問題改善再進行智庫建設。

四是WO轉型策略。主張情報機構充分利用當下的時機，同時加強自身“內功”建設，保障情報機構的智庫功能建設順利進行。

SWOT分析得出的四種策略，如下圖4所示。

圖4 情報機構智庫建設的最佳拓展策略Ficture 4 The best strategies-SO and ST for the construction of think tank oriented functions in intelligence research institutions

不同情報機構自身客觀條件和所處的微觀環(huán)境不同，因此對以上四種策略的選擇有所側重。但總體來看，筆者認為SO、ST策略是當下我國智庫剛剛起步階段情報機構介入智庫建設體系的最佳策略，其理由如下：

(1) 情報機構自身有為決策者發(fā)揮“智囊”作用的前期認知、理論和經驗基礎，同時又具備情報分析專業(yè)技能優(yōu)勢，因此，情報機構開展智庫服務具有先天優(yōu)勢。

(2) 從外部機會和情報機構自身的性質來看，當下宏觀環(huán)境為情報機構切入智庫建設保留了獨有的空間。當我國官方智庫占據大半邊天、獨立性受到影響的情況下，情報機構與政府部門之間似遠非遠的關系，加之情報機構作為服務科研的信息服務部門的特殊身份，本身并不直接從事科學技術研究，這保障了在現有體制環(huán)境下，情報機構有成為相對客觀獨立的政策“第三方”的可能性。

(3) 從內部劣勢來說，情報機構雖然在理論、媒體經驗、公共決策咨詢經驗等方面的不足，但并不是其進入智庫無法逾越的門檻。

(4) 從當前時機來看，我國智庫發(fā)展還處在起步期，整體上都處在一種摸索狀態(tài)，保持謹慎理所當然。而情報機構在信息資源建設、信息平臺搭建、情報快速響應、技術評估等方面的服務是其老本行。這些服務與智庫建設相得益彰，為情報機構開展智庫服務提供了條件和經驗，任何一家情報機構不可能拋棄已有的“家當”，實現徹底轉型。

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作者貢獻說明：

金學慧：論文思路提出和論文撰寫；

夏勇琪：論文問題提出和論文修改；

付 宏：論文指導，部分文字寫作。

The SWOT Analysis and Strategic Choices of the Construction of Think Tank Oriented Functions of the Intelligence Research Institutions in China

Jin Xuehui Xia Yongqi Fu Hong
Beijing Science and Technology Information Institute, Beijing 100048

[Purpose/significance] The intelligence research institutions in China that engage in policyconsulting have their own advantages and disadvantages. Fully understanding the strengths, weaknesses, opportunities and threats has great signifcance for the construction of think tank oriented functions in intelligence research institutions. [Method/process] This paper used SWOT framework to analyze them. [Result/conclusion] This paper puts forward the strategic choices and the best strategies--SO and ST, and explains the reasons.

intelligence institution think tank SWOT

G351

10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2016.04.11

2016-07-21

2016-08-17 本文責任編輯：唐果媛

*本文系國家自然科學基金項目“產學研合作中的知識整合及知識產權問題研究”（項目編號:71273123）研究成果之一。

金學慧（ORCID: 0000-0002-7786-4275），碩士，北京市科學技術情報研究所，助理研究員，通訊作者，E-mail: jinxuehui@126.com；夏勇琪（ORCID: 0000-0002-7433-6100），博士，北京市科學技術情報研究所黨總支書記，E-mail: xiayq@bjstinfo.com.cn；付宏（ORCID: 0000-0002-1263-9536），博士，北京市科學技術情報研究所，副研究員, E-mail: fhfuhong2011@sina.com。