苗 儒，李 軻，楊冬梅

（內(nèi)蒙古自治區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，內(nèi)蒙古呼和浩特 010051）

解讀內(nèi)蒙古頒布的全國(guó)首部《牛羊屠宰管理辦法》

苗 儒，李 軻，楊冬梅

（內(nèi)蒙古自治區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，內(nèi)蒙古呼和浩特 010051）

《內(nèi)蒙古自治區(qū)牛羊屠宰管理辦法》是屠宰管理職能由商務(wù)部門劃轉(zhuǎn)到農(nóng)牧業(yè)主管部門后出臺(tái)的全國(guó)第一部規(guī)范牛羊屠宰管理的省級(jí)政府規(guī)章?！掇k法》設(shè)定了定點(diǎn)屠宰廠（場(chǎng)）的基本制度、立法授權(quán)、部門職責(zé)及準(zhǔn)入、退出和分類管理的機(jī)制，強(qiáng)化了定點(diǎn)屠宰廠（場(chǎng)）的主體責(zé)任和相關(guān)管理與質(zhì)量安全保證制度，實(shí)行了企業(yè)負(fù)責(zé)檢疫檢驗(yàn)與官方獸醫(yī)巡檢、抽檢的檢疫檢驗(yàn)方式，并在屠宰廠（場(chǎng)）建設(shè)、改革檢驗(yàn)檢疫制度、實(shí)施產(chǎn)品召回制度、明確小型牛羊屠宰廠（場(chǎng)）設(shè)立條件等方面都有重大突破，標(biāo)志著自治區(qū)牛羊屠宰管理步入法制化軌道。

牛羊屠宰管理辦法；解讀；政府規(guī)章；全國(guó)首部；企業(yè)責(zé)任；屠宰檢疫

內(nèi)蒙古自治區(qū)是全國(guó)農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)加工輸出大省，每年經(jīng)屠宰出售的肉畜近7 000萬(wàn)頭只，其中牛羊占屠宰總量的近70%。在數(shù)量增長(zhǎng)、居民消費(fèi)水平提高的同時(shí)，畜產(chǎn)品質(zhì)量安全卻始終存在隱患，牛羊屠宰未能真正做到依法依規(guī)有效的監(jiān)管，制約食品安全深層次的問(wèn)題尚未得到根本解決。為打造成綠色農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)加工輸出基地，全面提升內(nèi)蒙古肉品安全保障水平，2016年2月24日自治區(qū)人民政府第六十六次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)牛羊屠宰管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），于2016年6月1日起實(shí)施，標(biāo)志著自治區(qū)牛羊屠宰管理步入法制化軌道，對(duì)依法規(guī)范牛羊屠宰行為具有里程碑意義。《辦法》是管理職能由商務(wù)部門劃轉(zhuǎn)到農(nóng)牧業(yè)主管部門后出臺(tái)的全國(guó)第一部規(guī)范牛羊屠宰管理的省級(jí)政府規(guī)章，在屠宰廠（場(chǎng)）建設(shè)、改革檢驗(yàn)檢疫制度、實(shí)施產(chǎn)品召回制度、明確小型牛羊屠宰廠（場(chǎng)）設(shè)立條件等方面都有重大突破。

1 基本框架和主旨

1.1 基本框架

《辦法》分為七章：總則、牛羊定點(diǎn)屠宰廠（場(chǎng)）設(shè)立、牛羊定點(diǎn)屠宰、牛羊定點(diǎn)屠宰檢疫檢驗(yàn)、監(jiān)督管理、法律責(zé)任、附則。其中包含五十個(gè)條文。

1.2 指導(dǎo)思想

貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于食品安全工作的總體部署，以保障屠宰環(huán)節(jié)肉品質(zhì)量安全為根本目標(biāo)，以優(yōu)化布局、提質(zhì)升級(jí)、規(guī)范經(jīng)營(yíng)、強(qiáng)化監(jiān)管為首要任務(wù)，以推進(jìn)工廠化屠宰、品牌化經(jīng)營(yíng)、冷鏈化流通、冷鮮化上市、一體化管理為主攻方向，提高畜禽屠宰行業(yè)現(xiàn)代化水平，確保人民群眾“舌尖上的安全”。

1.3 基本原則

1.3.1 堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)與政府引導(dǎo)相結(jié)合。讓企業(yè)的生存、發(fā)展回歸市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。加強(qiáng)政府統(tǒng)一組織、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)，規(guī)范市場(chǎng)秩序。

1.3.2 堅(jiān)持質(zhì)量安全與保障供給相結(jié)合。實(shí)行行業(yè)規(guī)劃、分類管理，落實(shí)企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任，切實(shí)提高肉品市場(chǎng)保障能力。

1.3.3 堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)與優(yōu)化結(jié)構(gòu)相結(jié)合。引導(dǎo)、鼓勵(lì)、支持牛羊屠宰廠（場(chǎng)）技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)改造，促進(jìn)機(jī)械化、規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化、品牌化和信息化建設(shè)，促進(jìn)企業(yè)優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。

1.4 職能定位

1.4.1 《辦法》對(duì)獸醫(yī)部門的行政、執(zhí)法、技術(shù)服務(wù)做出了明確的授權(quán)，使屠宰管理做到職能歸并、全程監(jiān)管。

1.4.2 強(qiáng)化了地方政府屬地管理責(zé)任，并將牛羊屠宰監(jiān)督管理和屠宰技術(shù)指導(dǎo)所需經(jīng)費(fèi)納入旗縣財(cái)政預(yù)算。

1.4.3 強(qiáng)化了相關(guān)部門監(jiān)督管理責(zé)任。要求食品藥品監(jiān)督管理、工商行政管理、環(huán)境保護(hù)等部門按照各自職責(zé)，做好與牛羊屠宰活動(dòng)的相關(guān)管理工作。

1.4.4 強(qiáng)化了牛羊定點(diǎn)屠宰廠（場(chǎng)）主體責(zé)任。《辦法》規(guī)定：牛羊定點(diǎn)屠宰廠（場(chǎng)）是牛羊產(chǎn)品質(zhì)量安全的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)接受社會(huì)監(jiān)督，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。

2 主要內(nèi)容

2.1 基本制度

內(nèi)蒙古自治區(qū)對(duì)牛羊?qū)嵭卸c(diǎn)屠宰、集中檢疫制度。“農(nóng)家樂(lè)”“牧家游”等所涉及的牛羊屠宰由盟行政公署、設(shè)區(qū)的市人民政府根據(jù)本地區(qū)實(shí)際制定管理辦法。

2.2 立法授權(quán)

《辦法》 規(guī)定：“旗縣級(jí)以上人民政府獸醫(yī)主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)牛羊屠宰的監(jiān)督管理工作；動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)牛羊屠宰日常監(jiān)督管理工作；動(dòng)物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)牛羊屠宰技術(shù)指導(dǎo)。”

2.3 分類管理

自治區(qū)人民政府獸醫(yī)主管部門根據(jù)牛羊定點(diǎn)屠宰廠（場(chǎng)）規(guī)模、生產(chǎn)和技術(shù)條件以及質(zhì)量安全管理狀況，對(duì)牛羊定點(diǎn)屠宰廠（場(chǎng)）實(shí)行分類管理。分別設(shè)立定點(diǎn)屠宰的基本條件和在邊遠(yuǎn)和交通不便的農(nóng)村牧區(qū)，設(shè)置僅限于向本地市場(chǎng)（蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下）供應(yīng)牛羊產(chǎn)品的小型牛羊屠宰場(chǎng)的條件。改變了多年來(lái)對(duì)小型屠宰場(chǎng)設(shè)立的限定，有效解決邊遠(yuǎn)和交通不便的農(nóng)村牧區(qū)食用牛羊產(chǎn)品問(wèn)題。

2.4 質(zhì)量安全監(jiān)控計(jì)劃

《辦法》規(guī)定：“自治區(qū)人民政府獸醫(yī)主管部門根據(jù)國(guó)家監(jiān)控計(jì)劃，制定和實(shí)施自治區(qū)牛羊屠宰質(zhì)量安全監(jiān)控方案。旗縣級(jí)以上人民政府獸醫(yī)主管部門制定屠宰環(huán)節(jié)牛羊產(chǎn)品質(zhì)量安全年度抽檢計(jì)劃，并組織實(shí)施。”

2.5 屠宰廠制度

2.5.1 企業(yè)管理制度。建立牛羊屠宰管理制度，在屠宰車間明示牛羊屠宰檢疫檢驗(yàn)操作工藝流程圖、位置圖。

2.5.2 品質(zhì)量追溯制度。如實(shí)記錄牛羊進(jìn)出廠（場(chǎng)）各項(xiàng)信息和處理內(nèi)容，并保存相關(guān)憑證。

2.5.3 安全自查制度。定期對(duì)牛羊屠宰安全狀況進(jìn)行檢查評(píng)價(jià)。

2.5.4 信息報(bào)送制度。向旗縣級(jí)以上人民政府動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及時(shí)報(bào)送牛羊收購(gòu)、屠宰、銷售等相關(guān)信息。

2.5.5 產(chǎn)品召回制度。發(fā)現(xiàn)其牛羊產(chǎn)品存在安全隱患，應(yīng)當(dāng)立即停止生產(chǎn)，召回已經(jīng)上市銷售的牛羊產(chǎn)品。這也是《辦法》對(duì)牛羊產(chǎn)品首次實(shí)施產(chǎn)品召回制度。

2.5.6 無(wú)害化處理制度。按照國(guó)家規(guī)定對(duì)病害牛羊以及牛羊產(chǎn)品進(jìn)行無(wú)害化處理，無(wú)害化處理的費(fèi)用和損失按照國(guó)家和自治區(qū)財(cái)政部門的規(guī)定予以補(bǔ)貼。

2.6 檢疫檢驗(yàn)

《辦法》是全國(guó)首次以省級(jí)政府規(guī)章的形式要求牛羊屠宰廠（場(chǎng)）實(shí)施自檢、官方抽檢制度。改變了過(guò)去肉品質(zhì)量安全主體責(zé)任不明、有違企業(yè)是產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任主體的基本法理之混亂狀況，理順了牛羊屠宰廠（場(chǎng)）和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的責(zé)任關(guān)系。

2.6.1 實(shí)行企業(yè)自檢。經(jīng)考核合格的牛羊定點(diǎn)屠宰廠（場(chǎng)）檢疫檢驗(yàn)人員按照規(guī)定的檢疫檢驗(yàn)規(guī)程，對(duì)屠宰牛羊同步實(shí)施檢疫檢驗(yàn)，出具檢疫檢驗(yàn)報(bào)告，對(duì)檢疫檢驗(yàn)結(jié)果負(fù)責(zé)。

2.6.2 官方獸醫(yī)巡監(jiān)和抽檢。派駐的官方獸醫(yī)對(duì)牛羊屠宰檢疫檢驗(yàn)過(guò)程進(jìn)行巡監(jiān)和抽檢。

2.6.3 出具檢疫證明。官方獸醫(yī)對(duì)屠宰廠（場(chǎng)）出具的檢疫檢驗(yàn)報(bào)告進(jìn)行審核，結(jié)合抽樣檢驗(yàn)、巡監(jiān)等措施進(jìn)行判定，對(duì)符合規(guī)定要求的牛羊產(chǎn)品出具《動(dòng)物檢疫合格證明》。

2.7 檢疫檢驗(yàn)標(biāo)志

實(shí)行“兩證、兩章、兩標(biāo)”的檢疫檢驗(yàn)標(biāo)志，即：《肉品品質(zhì)檢驗(yàn)合格證》《動(dòng)物檢疫合格證明》及其驗(yàn)訖證章。分割、包裝的動(dòng)物產(chǎn)品還應(yīng)加施動(dòng)物檢疫合格標(biāo)志和肉品品質(zhì)檢驗(yàn)合格標(biāo)志，作為動(dòng)物產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入的基本條件。

2.8 退出機(jī)制

牛羊定點(diǎn)屠宰廠（場(chǎng)）不再具備本辦法規(guī)定條件的，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期整改；逾期仍達(dá)不到條件的，由原發(fā)證機(jī)關(guān)撤銷牛羊定點(diǎn)屠宰證書(shū)、收回牛羊定點(diǎn)屠宰標(biāo)志牌。

2.9 新建、改建和擴(kuò)建

新建、改建、擴(kuò)建牛羊定點(diǎn)屠宰廠（場(chǎng)），申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)向旗縣級(jí)人民政府獸醫(yī)主管部門提出書(shū)面申請(qǐng)，盟行政公署、設(shè)區(qū)的市人民政府獸醫(yī)主管部門會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)行審查，作出書(shū)面決定。通過(guò)申請(qǐng)實(shí)現(xiàn)事前指導(dǎo)、提供咨詢，有效地避免了建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)不符合相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的情況和先上馬后監(jiān)管的滯后現(xiàn)象，減少資源浪費(fèi)。

2.10 監(jiān)督管理

《辦法》具體規(guī)定了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)牛羊屠宰廠（場(chǎng)）進(jìn)行屠宰檢疫檢驗(yàn)的過(guò)程、監(jiān)督檢查的方式、可采取的措施。

2.11 法規(guī)責(zé)任

對(duì)違反《辦法》規(guī)定的行為，設(shè)定了相應(yīng)的行政處罰，共九條、涉及十八項(xiàng)違法行為，處罰幅度主要比照和依據(jù)《生豬屠宰管理?xiàng)l例》。其中，只針對(duì)違反產(chǎn)品召回規(guī)定的，設(shè)定了處罰1萬(wàn)元以上3萬(wàn)元以下的罰款。

2.12 制訂配套文件

為更好地貫徹落實(shí)《辦法》，自治區(qū)農(nóng)牧業(yè)廳今年相繼出臺(tái)了：《內(nèi)蒙古自治區(qū)牛羊定點(diǎn)屠宰廠（場(chǎng)）檢疫檢驗(yàn)人員管理辦法（試行）》《畜禽屠宰廠（場(chǎng)）設(shè)立相關(guān)驗(yàn)收程序和標(biāo)準(zhǔn)》《415 <內(nèi)蒙古自治區(qū)牛羊屠宰巡監(jiān)、抽檢操作規(guī)范（試行）>》《畜禽肉品品質(zhì)檢驗(yàn)證章標(biāo)志管理辦法（試行）》等規(guī)范性文件，增強(qiáng)了《辦法》的適用性和可操作性。

3 存在的問(wèn)題

3.1 清理整頓存在阻力

目前，內(nèi)蒙古自治區(qū)屠宰行業(yè)存在著準(zhǔn)入門檻低、低水平重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)狀。牛羊屠宰規(guī)模以上企業(yè)不足20%，作坊式屠宰場(chǎng)點(diǎn)和以代宰為主的企業(yè)仍然存在?！掇k法》實(shí)施后，截至2016年10月底，經(jīng)清理整頓，已取締了老舊企業(yè)127家，關(guān)停了全部無(wú)證企業(yè)，對(duì)438家企業(yè)提出整改意見(jiàn)。但針對(duì)一些生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)多年的老企業(yè)，在關(guān)停過(guò)程中遇到很大的阻力。

3.2 屠宰監(jiān)管新體系存在風(fēng)險(xiǎn)

依據(jù)《辦法》，責(zé)任主體和監(jiān)管主體都有改變，但國(guó)家層面的法律、法規(guī)未修訂。動(dòng)物檢疫屬行政許可行為，動(dòng)物檢疫合格證明屬于行政許可法律文書(shū)，從法律角度上講，官方獸醫(yī)仍對(duì)簽發(fā)檢疫合格證明的結(jié)果負(fù)責(zé)，無(wú)形中增大了出證風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 源頭治理難度大

屠宰動(dòng)物是否健康、安全，與飼養(yǎng)環(huán)節(jié)質(zhì)量控制密切相關(guān)，健康的動(dòng)物是養(yǎng)出來(lái)的，而不是檢出來(lái)的。目前，養(yǎng)殖、運(yùn)輸環(huán)節(jié)的粗放經(jīng)營(yíng)，往往會(huì)將其風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到屠宰環(huán)節(jié)，造成監(jiān)管難度增大。

3.4 屠宰檢疫和檢驗(yàn)存在交叉

由于受法律和《生豬屠宰條例》的限定，目前，仍實(shí)行屠宰檢疫與品質(zhì)檢驗(yàn)并存的方式，且檢疫與檢驗(yàn)在內(nèi)容、程序和方法上存在交叉重疊。因此，需要統(tǒng)籌考慮屠宰檢疫和肉品品質(zhì)檢驗(yàn)兩項(xiàng)工作，由企業(yè)聘用的檢驗(yàn)檢疫人員一并承擔(dān)。

3.5 檢疫檢驗(yàn)人員的聘用不規(guī)范

在檢疫檢驗(yàn)人員聘用上存在著人員不足、素質(zhì)不高、培訓(xùn)不到位、聘用不嚴(yán)格等現(xiàn)象，對(duì)有效實(shí)施屠宰產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)控帶來(lái)一定的影響。

3.6 證章標(biāo)志項(xiàng)目多

沿用的證章標(biāo)志的使用，雖然存在現(xiàn)法律難以突破的瓶頸，但在一個(gè)部門監(jiān)管的情況下，檢疫與檢驗(yàn)的“兩證、兩章、兩標(biāo)”的使用，項(xiàng)目繁多，是一種人力、物力、財(cái)力的浪費(fèi)。

3.7 配套規(guī)章制度不完善

自治區(qū)要求對(duì)監(jiān)管企業(yè)建立巡監(jiān)制度并進(jìn)行抽檢。但巡監(jiān)方式和抽檢內(nèi)容未細(xì)化，且動(dòng)物屠宰檢疫是一項(xiàng)工作流程，需同步實(shí)施，已分割包裝后的動(dòng)物產(chǎn)品難以進(jìn)行抽檢。

3.8 未確立違法行為人禁止從業(yè)制度

是否可參照《食品安全法》規(guī)定，對(duì)受到嚴(yán)厲行政處罰和刑事判罰的人員在規(guī)定期限內(nèi)不得從事牛羊屠宰活動(dòng)的禁止從業(yè)制度。

針對(duì)以上問(wèn)題，內(nèi)蒙古自治區(qū)還應(yīng)進(jìn)一步加大屠宰監(jiān)管的宣傳和培訓(xùn)力度，制訂和出臺(tái)與《辦法》配套的細(xì)化措施，開(kāi)展聯(lián)手打擊私屠濫宰專項(xiàng)行動(dòng)，整頓市場(chǎng)秩序，促進(jìn)牛羊屠宰行業(yè)健康有序發(fā)展。

（責(zé)任編輯：白雅娟）

Interpretation on the First Regulations on the Administration of Cattle and Sheep Slaughtering Promulgated by Inner Mongolia

Miao Ru，Li Ke，Yang Dongmei

（Inner Mongolia Autonomous Region Animal Health Supervision Institution，Hohhot，Inner Mongolia 010051）

Recently，the first provincial government regulation for standardizing administration of cattle and sheep slaughtering named Regulations on the Administration of Cattle and Sheep Slaughtering was promulgated by Inner Mongolia Autonomous Region，which was newly issued after the competent authorities of agriculture and animal husbandry took over the responsibility of administrating animal slaughtering from the commerce administration. In the“Regulations”，relevant items were established systematically，including the primary institutions of fixedpoint slaughterhouses，legislative mandates，departmental responsibilities and the mechanism of access，exit and classification. In addition，main responsibilities of those slaughterhouses as well as related quality and safety guarantee system were strengthened，a new pattern of combing inspection and quarantine by enterprises with spot and sampling inspection by official veterinarians was implemented. Meanwhile，major breakthroughs were achieved in the construction of slaughterhouses，reform of inspection and quarantine system，implementation of product recall system，as well as the adoption of definite establishment conditions for small scale cattle and sheep slaughterhouses. In conclusion，the promulgation of“Regulations”brings the management of cattle and sheep slaughtering into the legalization management track.

Regulations on the Administration of Cattle and Sheep Slaughtering；interpretation； government regulation；the country's first regulation；responsibilities of enterprises；inspection and quarantine for animal slaughtering

S851.33

B

1005-944X（2017）04-0054-04

10.3969/j.issn.1005-944X.2017.04.016