文/呂芳 程名

公共治理與政府的“隱性規(guī)?！?br/>——基于中美兩國差異的比較分析

文/呂芳 程名

政府規(guī)模是公共行政學的重要研究主題之一。已有政府規(guī)模的研究大多關注政府的顯性規(guī)模，卻較少關注政府的“隱性規(guī)?！?。

“隱性規(guī)?！奔矗禾幱谡狻⒂晒藏斦摀?、為公民直接提供公共產品和公共服務的雇員。在國外的研究中，這些雇員被稱為“預算外工作人員”（off-budget jobs），雖然他們未進入正式的預算安排，但由于政府的合同外包、撥款補助等項目而使用公共開支。隨著公共服務供給中的公私合作不斷發(fā)展，社會力量如企業(yè)、非營利組織以政府名義，越來越多地利用公共資金提供公共產品，這部分人員的規(guī)模增長已經不容忽視，甚至促使“空心政府”等隱喻的出現(xiàn)。近幾年來，為進一步轉變政府職能、改善公共服務，我國也開始逐步推行公共服務合同外包，并在宏觀政策上，把政府購買服務納入了政府采購的框架體系中。將政府的“隱性規(guī)?！迸c公共治理兩個相互獨立的問題結合起來考慮，會對政府規(guī)模的大小判斷、影響因素形成新的認識與判斷。本文將對中美兩國政府規(guī)模討論的基礎上進一步分析其“隱性規(guī)?！?，并在此基礎上，提出我國行政機構及編制改革中需要重點關注的問題。

中國政府規(guī)模及其“隱性規(guī)?！?/h2>

中國的政府規(guī)模可以分為公務員、公共管理與社會組織城鎮(zhèn)就業(yè)人口和財政供養(yǎng)人員等三個層次。中國的政府規(guī)模之所以出現(xiàn)不同的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在一定程度上是因為混淆了上面的幾個層次。

如表1所示，首先，根據(jù)《中華人民共和國公務員法》，公務員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。到目前為止，中國政府并未系統(tǒng)地公布過公務員人數(shù)。根據(jù)人力資源社會保障部和國家公務員局門戶網站公布的數(shù)據(jù)，2008年至2013年全國公務員的數(shù)量分別是659．7萬人、678．9萬人、689．4萬人、702．1萬人、708．9萬人、717．1萬。其次，公共管理和社會組織就業(yè)人員與公務員群體相比，增加了群眾團體、社會團體和宗教組織以及基層群眾自治組織中的參照公務員管理的人員。按照國家統(tǒng)計局從2006年起的統(tǒng)計，到2013年的公共管理與社會組織城鎮(zhèn)就業(yè)人口數(shù)量分別為1237．5萬人、1285．0萬人、1328．8萬人、1380．0萬人、1415．6萬人、1452．7萬人、1528．6萬人、1553．6萬人。對比上述兩層次的數(shù)據(jù)可以看出，參照公務員管理的人員與公務員的人數(shù)大致相等。此外，財政供養(yǎng)人員比上述兩個概念更廣泛，除了包括黨政群機關的公務人員和事業(yè)單位人員，還包括這兩類組織的離退長休人員。根據(jù)國務院法制辦的數(shù)據(jù)，目前我國有事業(yè)單位111萬個，事業(yè)編制3153萬人，其中67%以上是專業(yè)技術人員。財政部在《地方財政統(tǒng)計資料》中披露的數(shù)據(jù)顯示，2006至2009年，我國的財政供養(yǎng)人員分別為4626萬、4724萬、4783萬、5143萬。

然而，上述任一統(tǒng)計層次，均未涉及中國政府的“隱性規(guī)?！?，即另外一類規(guī)模龐大的群體——“影子雇員”。在本文中，“影子雇員”泛指由政府財政負擔薪酬，由政府以各種形式聘用，卻缺乏固定編制的工作人員。他們廣泛供職于黨委、人大、政府、政協(xié)、民主黨派及群眾團體等公共機構，也供職于教育、科研、衛(wèi)生等諸多領域的事業(yè)單位，承擔著本單位的部分崗位職責，支出大多由財政預算負擔。但在編制上，他們既不屬于行政編，也不屬于事業(yè)編，而是聘用的編外人員?！坝白庸蛦T”的形式有許多種，包括：占編不入編、自行聘用工、勞務派遣、臨時工等多種形式。

這部分人的實際數(shù)字到底有多少？敬乂嘉通過實證分析指出，假定外部受雇用人員的平均收入與機關事業(yè)單位人員一樣，依據(jù)支出額可以推測出政府每年雇用了1100萬以上的“全職影子雇員”。但是，該研究并沒有區(qū)分政府“隱性規(guī)?！敝写嬖谥缭秸c市場鴻溝的公共服務購買與科層制內部政府直接雇用的區(qū)別。呂芳則在相關的案例研究中提出，中國政府的“隱性規(guī)?！备嘤伞坝白庸蛦T”形成，判斷“影子雇員”與“影子政府”的關鍵在于政府是直接雇用個人還是與社會力量形成契約關系。這一研究估算出僅街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）這一層級，“影子雇員”就有將近154萬。盡管由于統(tǒng)計資料不完備，無法算出這一群體的準確數(shù)目，但是我們無法忽視數(shù)量如此龐大的群體的存在。

表1：中國政府規(guī)模的層次性 （單位：萬人）

美國政府規(guī)模及其“隱性規(guī)?！?/h2>

美國的政府規(guī)模在聯(lián)邦制的政治架構下，同樣呈現(xiàn)出顯著的結構性特征。在聯(lián)邦政府層面，從表2可以看出，各行政部門的文職雇員是最基礎的組成部分，構成政府規(guī)模的主體，郵政服務公司同樣是聯(lián)邦政府規(guī)模的重要組成部分。而與行政系統(tǒng)并列，非文職的軍人以及立法、司法部門的公職人員，組成了聯(lián)邦政府規(guī)模的剩余部分。其中，行政部門文職雇員一直占聯(lián)邦政府整體規(guī)模的60%以上，各部門中占比最高是國防部，10年來一直穩(wěn)定在雇員總數(shù)的近1/3。由此可見，美國聯(lián)邦政府的雇員分布相對集中，主要履行著維護國家安全、提供公共服務這兩項政府的基本職能。不僅如此，從總量上看，美國聯(lián)邦政府的整體規(guī)模呈現(xiàn)下降趨勢，5年來減少了5．8%。就整體規(guī)模而言，美國各州及地方政府在組織設置、職能履行和政策制定等方面有著較強的自主權，政府規(guī)模也沒有統(tǒng)一的標準或要求，各州及地方政府間政府規(guī)模的差異性較大。盡管如此，從數(shù)量上看，各州及地方政府公職人員仍然是政府整體規(guī)模中最主要的組成部分。在美國人口調查局一年一度發(fā)布的《全美公職人員規(guī)模及薪酬調查》中，美國政府的整體規(guī)模由聯(lián)邦、州及地方三級政府構成。以2013年為例，當年的美國政府規(guī)模達到2333．1萬人，其中聯(lián)邦公職人員數(shù)量為423．1萬人，占總數(shù)的18．3%；各州公職人員達到528．3萬人，占總數(shù)的22．6%，而地方公職人員最多，共計有1379．7萬人，占政府整體規(guī)模的59．1%。

但隨著經濟社會的不斷發(fā)展，對各類大型公共項目與多元公共服務的需求也日益增加，而聯(lián)邦政府在人員規(guī)模上受到的限制，使各部門在施政過程中越發(fā)捉襟見肘。因此，在正式雇傭的政府工作人員的基礎上，聯(lián)邦政府逐漸發(fā)展出了多種渠道，使更多的人在不直接受政府雇傭的情況下，代表聯(lián)邦政府提供公共產品或服務，從而構成了政府“隱性規(guī)?！钡脑鲩L。這類增長主要通過合同外包、撥款補助和授權委托等途徑實現(xiàn)，而合同外包則是其中運用最廣泛、規(guī)模最大的一種。在聯(lián)邦政府層面，除面向企業(yè)及社會組織的合同外包外，還存在大量的面向州及地方政府的撥款補助項目以及相應的授權委命。通過這些項目，聯(lián)邦政府在給予財政上支持的同時，也將一些自身計劃提供的公共產品或服務以項目的形式向下轉移，并順理成章委托一定數(shù)量的公職人員進行管理，而各州及地方政府為了更好地落實這些項目，也會做出相應的人事安排。這些因合同外包或撥款補助項目而產生的工作人員增量，在預算中并未直接體現(xiàn)，因此相對隱蔽，但隨著項目數(shù)量以及所涉資金量的不斷增多，這些新增的工作人員客觀上加速了政府“隱性規(guī)?！钡臄U張。

因此，如表3所示，美國聯(lián)邦政府的真實規(guī)模應包括官方統(tǒng)計中的聯(lián)邦行政部門文職雇員、郵政服務公司工作人員、立法及司法部門雇員、非文職軍人，以及作為“隱性規(guī)?！敝饕獦嫵刹糠值暮贤獍椖恐械墓ぷ魅藛T、撥款補助項目中的工作人員共六部分。需要說明的是，本文以相關研究的估測、美國聯(lián)邦采購數(shù)據(jù)系統(tǒng)以及聯(lián)邦援助與獎勵數(shù)據(jù)系統(tǒng)為基礎，通過進一步分析類推估算出，近15年來通過各類合同外包、撥款補助項目間接為聯(lián)邦政府工作的人員大約是正式公職人員的1．5～2倍。由此可見，隨著合同外包等多種治理改革的不斷推進，聯(lián)邦政府龐大的“隱性規(guī)?！痹陔[蔽地擴張。

表2：2010～2014年美國聯(lián)邦政府的規(guī)模 （單位：萬人）

表3：美國聯(lián)邦政府的真實規(guī)模（1990年～2014年） （單位：萬人）

中美兩國政府規(guī)模的差異比較

中美兩國在國家－社會關系、政府職能范圍以及中央－地方關系等方面都存在著顯著差異，然而，透過這些表像，我們仍然能夠看出一些共性問題：中美兩國政府規(guī)模呈現(xiàn)出不同的層次性，既有正式規(guī)模，也有“隱性規(guī)模”，且各個層次都有不同的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，不同層次的財政供養(yǎng)人員所從事的職能也具有差異?？偟恼f來，兩國政府規(guī)模的差異主要體現(xiàn)在三個方面。

首先，從結構上看，中美兩國的公務人員都呈現(xiàn)出鮮明的層次性，形成一個“同心圓”式的漸變譜系，這個譜系內的成員都不同程度地介入政府職能。美國的政府規(guī)模從中心到外圍依次是行政部門文職雇員、郵政服務公司工作人員、立法及司法部門雇員、非文職軍人，以及合同外包項目中的和撥款補助項目中的預算外工作人員共六部分，后兩部分人員構成了政府的“隱性規(guī)?！?。與此相對應，中國的政府規(guī)模從中心到外圍依次為從公務員、參公人員、事業(yè)單位工作人員以及各種形式的“影子雇員”。美國的政府雇員包含其名義上的財政供養(yǎng)人員。所以，已有研究以我國的公務員與美國的政府雇員進行比較，其研究范圍并不一致。我國的財政供養(yǎng)人員與美國的政府雇員數(shù)據(jù)范圍大致一致，這樣看來，名義上的財政供養(yǎng)率（政府相對規(guī)模），即一國財政供養(yǎng)人員與其所服務的人口的相對水平，美國的財政供養(yǎng)率徘徊在13～15之間（即每13人左右供養(yǎng)一名財政供養(yǎng)人員），而中國的財政供養(yǎng)率為30左右。因此，雖然美國的政府職能范圍小于中國政府，但中國的財政供養(yǎng)率遠遠高于美國。

其次，從功能上看，美國政府內部的職能結構呈現(xiàn)出以公共服務的提供為中心的特征，以2013年的美國政府規(guī)模統(tǒng)計數(shù)據(jù)為例，主要特點包括三個方面。一是比重最大的前10個職能部門中，警務、矯正、國防及國際關系部門等3個部門提供的是惠及所有國民的純公共產品，而教育、醫(yī)療、衛(wèi)生和公共福利等4個部門則負責提供與公民日常生活相關的各類公共服務，這些職能部門的公職人員占總體規(guī)模的73．3%。二是提供各類公共服務的公職人員超過總數(shù)的60%，成為美國各級政府公職人員的主體，尤其是教育部門占總數(shù)的49．9%，是公職人員最多的部門。三是在提供各類公共服務公職人員中，絕大多數(shù)都分布在州及地方一級政府。中國的財政供養(yǎng)人員構成上則展現(xiàn)出以下幾個特點：第一，中央各部委公務員中，負責經濟發(fā)展職能部門人數(shù)較多。以2008年為例，各部委公務員數(shù)量從多到少依次為：國家發(fā)展與改革委員會（1029人）、商務部（956人）、工業(yè)與信息化部（731人）、審計署（682人）、財政部（680人）。第二，中國政府的公共服務職能更多是由事業(yè)單位來完成。以2009年為例，當年財政供養(yǎng)總人數(shù)為5143萬，其中，事業(yè)單位就業(yè)人員占財政供養(yǎng)總人數(shù)的65．7%，達到3377萬。而教育和衛(wèi)生總人數(shù)占事業(yè)單位總人數(shù)的73．3%，財政供養(yǎng)總人數(shù)的48．2%，文化、文物部門職工數(shù)占事業(yè)單位總人數(shù)的5．9%。第三，在提供各類公共服務的事業(yè)單位職工中，縣鄉(xiāng)兩級事業(yè)單位職員占了事業(yè)單位職工總數(shù)的60%。由此，兩國公務人員的功能比較相似，都有近60%的財政供養(yǎng)人員在提供“廣義的公共服務”職能。其中的差異在于，提供相同職能的人員分布在不同的公共部門中。美國把提供公共服務的人員主體納入了政府內部，而提供類似職能的人員在中國主要不是分布在政府內部，而是分布于事業(yè)單位。

最后，兩國政府的“隱性規(guī)模”各有其特點。其中，美國政府的“隱性規(guī)?！饼嫶?，自1990年起，美國聯(lián)邦政府的真實規(guī)模就兩倍于官方的統(tǒng)計值，特別是合同外包項目中的工作人員一項，就已與官方統(tǒng)計的聯(lián)邦政府規(guī)模持平。2014年，美國聯(lián)邦政府的名義上財政供養(yǎng)人員只有418．5萬，但是，其真實規(guī)模已達1573．7萬人。這部分的“影子政府”可被視為是政府利用外在的市場、社會的力量，利用公共開支“養(yǎng)事”。另一方面，中國政府的“隱性規(guī)?！眲t指政府直接雇用分散的社會人員來解決問題，從而形成的大量“影子雇員”。“影子雇員”以政府名義活動，代表所在部門執(zhí)法或工作。他們雖然沒有獲得正式編制，但是他們會要求相應的待遇、福利，由此政府不得不承擔起較多的以公共開支“養(yǎng)人”的費用。

結論與討論

通過把政府和社會力量公私合作而產生的“隱性規(guī)?！背尸F(xiàn)出來，我們講述了一個完整的故事?？梢?，美國政府的顯性規(guī)模不大，但是“隱性規(guī)?！辈恍　Ｃ绹霉查_支供養(yǎng)了一個“第三方政府”，把大量為政府工作的人員從政府內部移到了政府之外，借此提高了政府內公務員的素質。美國有一個“小而美”的政府其實只是一種幻相，真相是，美國有一個更多利用了市場和社會力量的政府。中國有一個“大政府”其實也是一種幻相，因為中國政府的顯性相對規(guī)模并不大，但不能說中國有一個適度規(guī)模的政府，因為“隱性規(guī)?！辈]有得到精確估量。

因此，探討政府的規(guī)模問題不應僅限于數(shù)量層面的比較，而且應考量既定規(guī)模的政府回應公眾需求的能力與提供公共服務的數(shù)量與質量。中美兩國政府“隱性規(guī)模”的差異背后，隱含著更深層次的公共治理方式對政府規(guī)模的影響。其中，首要也最為根本的是，政府的職能定位及其所秉持的行政理念，其標準不在于政府規(guī)模是更大還是更小，而是政府職能是否能更好地回應公民和社會的需求，以及同樣公共開支是否使用得更有效率與效益。其次，是公共部門內部的協(xié)同能力，包括部門間的協(xié)同、層級間的一致性與彈性空間。特別是在中國，事業(yè)單位是財政供養(yǎng)的重要組成部分和公共服務提供的重要載體。因此，事業(yè)單位改革應與行政機構改革緊密結合，協(xié)調進行。

不僅如此，政府規(guī)模大小的差異并非是最重要的問題，最重要的問題是兩國利用公共開支的人員結構不同，實際上是政府與市場、政府與社會的關系不同。公共治理引起國家－社會邊界的模糊，從而對政府正式規(guī)模與“隱性規(guī)?！钡谋壤a生實質性影響。這一過程可被視為政府利用外在的市場、社會的力量，利用公共開支“養(yǎng)事”，而政府的工作崗位也實現(xiàn)了向社會的轉移。最后需要關注政府的能力建設問題，政府與社會合作共治要求政府具有合同管理能力、市場賦權能力、社會平衡能力、合法性能力。政府應重視創(chuàng)新公共服務提供機制和改進公共服務提供方式，既要培育社會組織，也要提高政府自身的理性與效率，以更好地實現(xiàn)合作共治。

（呂芳系中國政法大學政治與公共管理學院教授，程名系中國政法大學政治與公共管理學院博士生；摘自《上海行政學院學報》2016年第6期）