楊玉珍

摘 要：三權分置已成為我國土地制度改革的既定政策選擇，理論研究不應僅停留在政策認知層面，而應進行執(zhí)行效果及影響因素的分析。當前傳統(tǒng)農區(qū)三權分置政策執(zhí)行面臨一系列的風險，并受到政策執(zhí)行受眾、政策執(zhí)行制度環(huán)境、政策自身特征、政策執(zhí)行結構等方面的影響。傳統(tǒng)農區(qū)三權分置政策執(zhí)行亟須進一步配置和完善“三權”權能，實現(xiàn)立法與政策相銜接，剝離土地的附加功能，重視政策群的系統(tǒng)效用。

關鍵詞：傳統(tǒng)農區(qū)；三權分置；政策執(zhí)行；影響因素

中圖分類號：F311 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）12-0036-06

三權分置是指在堅持農村土地集體所有的前提下，承包權和經營權進一步分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置，經營權流轉的格局。①自2014年三權分置政策在中央層面明確以來，理論界進行了較為深刻的政策解讀，并進行了理論爭鳴，如有觀點認為三權分置是中國特色土地制度的再次創(chuàng)新，是對家庭聯(lián)產承包責任制的適應性調整，是農村生產力發(fā)展的必然結果。②三權分置是尊重農民智慧和首創(chuàng)精神的理論體現(xiàn)，有著堅實的社會基礎和實踐經驗。③也有觀點認為三權分置屬于經濟學界對農地權利功能的分割，缺乏法學解釋。④爭論的背后更多是經濟學、法學兩大學科關注點的差異，而政策執(zhí)行效果、執(zhí)行風險及其影響因素比政策認知層面的爭論更重要，卻鮮有文獻進行研究，基于此，本文基于傳統(tǒng)農區(qū)的政策執(zhí)行問題，研究影響三權分置政策執(zhí)行的因素。

一、三權分置政策的演進及內涵

1.三權分置政策的演進

家庭聯(lián)產承包責任制確立了農村土地所有權歸集體、承包權歸農戶“兩權分離”的架構。2013年11月，黨的十八屆三中全會提出賦予農民對承包地流轉和承包經營權抵押、擔保權能。相較于之前明確的“土地承包經營權不允許抵押”，學者的解釋是此次將經營權從承包權中分離出來，經營權允許抵押和擔保，傳遞了“兩權分離”后“所有權、承包權、經營權”進一步分離的政策動向。2013年12月，中央農村工作會議明確提出“落實集體所有權、穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經營權”三權。2014年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒發(fā)《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》明確要求“實現(xiàn)所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉”。2016年中央一號文件進一步要求“穩(wěn)定農村土地承包關系，完善‘三權分置辦法”。2016年8月，中央全面深化改革領導小組第二十七次會議審議通過了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，并于2016年10月30日由中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式發(fā)布。由此可見，所有權、承包權、經營權三權分置已成為我國土地制度改革的既定政策選擇，理論研究迫切需要從對政策本身的爭論轉向對政策執(zhí)行效果、影響因素、實施辦法和具體配套措施的探討。

2.三權分置政策的內涵

三權分置政策的內涵中落實所有權是根本，穩(wěn)定承包權是前提，放活經營權是關鍵。三權分置是在堅持農村土地集體所有制基礎上對家庭承包經營權的適應性調整，土地集體所有是經營權流轉的根本。土地承包權從15年延長到30年，再到“長久不變”，賦予農民有保障的土地承包權，是落實和推進三權分置的前提。放活經營權是在不改變農民土地承包關系的前提下，將土地使用權以多種方式向多種經營主體轉讓。黨的十八屆三中全會鼓勵經營權在公開市場上向專業(yè)大戶、家庭農場、專業(yè)合作社流轉，發(fā)展多種形式的規(guī)模經營，且經營權可以抵押、擔保。農地三權分置是“集體所有、家庭承包、多元經營”為特征的農村土地制度架構。三權分置政策的創(chuàng)新在于承包權與經營權的進一步分離，分離是為經營權流轉做準備，只有發(fā)生流轉，才會出現(xiàn)承包權與經營權的分離，三權分置是經營權流轉的政策保障。

二、傳統(tǒng)農區(qū)三權分置政策執(zhí)行的風險

1.所有權中部分權能虛化

集體所有權中部分權能的虛化體現(xiàn)在經營權、收益權、發(fā)包權、收回權、監(jiān)督權和制止權等方面。首先，集體統(tǒng)一經營的經營權在實踐中難以實現(xiàn)，且面臨法律障礙。《農村土地承包法》第5條規(guī)定：“任何組織和個人不得剝奪和非法限制農村集體經濟組織成員承包土地的權利?！痹擁椧?guī)定意味著集體成員向農民集體主張承包土地的，集體依法應當將土地分包，這種優(yōu)先順序使集體統(tǒng)一經營隨時可能解體。其次，村級三項提留隨稅費改革取消后，集體所有下收益權滅失，集體成為空殼，無力提供公共服務和產品，只能依靠轉移支付。再次，集體發(fā)包權、收回權等處置權虛置?！掇r村土地承包法》第13條賦予了農民集體發(fā)包方發(fā)包權、收回權、監(jiān)督權和制止權，但發(fā)包權虛擬，農民集體無力影響發(fā)包主體、發(fā)包內容、發(fā)包期限和發(fā)包租金，農民集體發(fā)包權被法律架空。監(jiān)督權和制止權也形同虛設，針對傳統(tǒng)農區(qū)種糧收益低而出現(xiàn)的土地拋荒現(xiàn)象，農民集體也難以制止或收回土地，雖《土地管理法》第37條規(guī)定連續(xù)兩年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應當終止承包合同，收回承包地，但農民集體一旦行使該項權利則意味著侵犯農戶的土地承包經營權。《農村土地承包法》第26條規(guī)定在承包期內，承包方全家遷入設區(qū)的市，轉為非農業(yè)戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。但“承包方全家”中有一人戶籍仍在村則不能收回，導致農民集體難以行使該權利。此外，《農村土地承包法》第60條規(guī)定承包方違法將承包地用于非農建設的，只能給予行政處罰。這些規(guī)定導致傳統(tǒng)農區(qū)出現(xiàn)承包戶在承包地上蓋房子，而村集體仍難以制止或收回的現(xiàn)象。

2.承包權頻繁調整

國家為了穩(wěn)定承包權，將土地承包關系明確為“長久不變”，表面上承包權成為農民永續(xù)享有的永佃權利，但也存在政策執(zhí)行的風險，農民對集體土地的成員權、均等化認知，賦予土地生存保障的功能，產生“人人有份，人人有飯”的理念和訴求，農村集體成員因遷入、遷出、出生、死亡等數(shù)量變化以及生存需求、公平追求與“長久不變”“增人不增地、減人不減地”產生沖突，加劇了人地矛盾。實踐中，盡管法律和政策一次次重申除自然災害嚴重毀損承包地等極少數(shù)情況外，不允許進行任何形式的土地調整，但在實踐中，承包地調整仍是我國土地政策在村級執(zhí)行的重要特征。實證研究表明，2008—2010年，被調查村分別有37.5%和40.1%進行過土地調整。⑤據(jù)十省份的調查，僅有25.9%的受訪農戶認為“增人不增地、減人不減地”的農地政策“好”，而高達56.03%的受訪農戶認為該政策“不好”。⑥在遼寧省的問卷調查也顯示，有47%的農戶認為應根據(jù)每家人口變化調整承包期內的耕地，且有33%的農戶反映所在村莊每隔幾年就會調整一次承包地。⑦湖南省邵縣、河南省汝南縣土地調整也都比較普遍，大部分村民都贊成土地調整，已經形成約定俗成的“組規(guī)”。

3.經營權流轉面臨市場風險

傳統(tǒng)農區(qū)三權分置政策推進中往往蘊含著“經營權流轉實現(xiàn)規(guī)模經營，規(guī)模經營提高收益”的邏輯。但經營權流轉與收益增加之間無必然聯(lián)系。調研發(fā)現(xiàn)，安徽平鎮(zhèn)普通農戶水稻田畝產500—550公斤，家庭農場水稻田畝產450—500公斤，資本代管模式下水稻畝產僅400公斤。原因在于，單位土地產量的最大化不同于單位勞動力產量最大化，流轉后農地規(guī)模經營提高的是勞動生產力，單位土地上的產出卻沒有提高。土地規(guī)模經營不等同于農業(yè)規(guī)模經營，土地只是農業(yè)規(guī)模經營的要素之一，土地規(guī)模擴大的同時必須加大農業(yè)資金投入、科技投入、現(xiàn)代機械化投入、人力資本投入才能實現(xiàn)農業(yè)規(guī)模經營。江西省等傳統(tǒng)農區(qū)土地流轉后34.9%仍然是從事傳統(tǒng)農業(yè)，“經營權流轉實現(xiàn)規(guī)模收益的目標”自然難以實現(xiàn)。與此同時，傳統(tǒng)農區(qū)經營權流轉價格不斷攀升，2008—2014年我國土地流轉費用平均增幅超過25%，東部地區(qū)流轉費用超過1500元/畝，中部農區(qū)流轉租金也超過1000元/畝，一定程度上提高了農業(yè)生產成本，縮小了經營戶規(guī)模經營的利潤空間，經營者繼續(xù)從事糧食生產無利可賺。種植經濟作物的收益通常大于種糧收益，據(jù)農業(yè)部門測算，一畝地種蔬菜的收益是種糧食的5倍，搞水產養(yǎng)殖和花卉種植是種糧食的7倍。⑧農業(yè)經營主體作為理性經濟人，在利益的激勵下會選擇種植經濟作物，造成農地的“非糧化”，甚至非農化，在傳統(tǒng)農區(qū)河南省的調查顯示，一般農戶通過各種途徑流轉出去的土地中，耕地非糧化比例達40%，經營大戶耕地非糧化的比例達60%。⑧西北農林科技大學的調查也顯示，河南、山東、安徽等傳統(tǒng)農區(qū)土地流轉的非糧化率達到61%。⑩

三、傳統(tǒng)農區(qū)三權分置政策執(zhí)行的影響因素

政策執(zhí)行是通過一定的組織形式和結構形式，綜合運用各種政策資源和行動方式，實現(xiàn)既定政策目標的過程。政策能否順利執(zhí)行最終達到預定的目標受到各種主客觀條件制約。

1.政策執(zhí)行受眾

影響執(zhí)行的首要因素是政策受眾的認知和態(tài)度。認知和態(tài)度決定行為，將受眾對政策的態(tài)度分為贊成者、觀望者、中立者、阻撓者，不同的態(tài)度選擇源于政策執(zhí)行過程中其對自身利益得失的認知和判斷。根據(jù)在傳統(tǒng)農區(qū)的調查，三權分置政策的受眾分為離農戶、兼業(yè)戶、純農戶三大類，離農戶和土地脫離關系，從事非農職業(yè)；兼業(yè)戶包括以種田為主的Ⅰ兼農戶和以務工為主的Ⅱ兼農戶；純農戶主要以種田為生，細分為傳統(tǒng)種田大戶、老人農戶和貧弱農戶。目前傳統(tǒng)農區(qū)種田大戶多是流入親戚、朋友的土地，土地租金較低，其耕種規(guī)模達幾十畝。老人農戶和貧弱農戶屬于農村弱質勞動力，除了耕種土地，勞動力沒有其他就業(yè)出路，大規(guī)模經營權流轉抬高土地租金，對純農戶產生擠出效應。離農戶通過經營權流轉可以獲得比流轉給親戚、朋友更高的租金。兼業(yè)戶的態(tài)度受流轉租金的影響，會計算務工與種地之間的機會成本并做出選擇。結論是離農戶屬于政策贊成者，純農戶屬于阻撓者，兼業(yè)戶屬于觀望者。其次是政策受眾的可調節(jié)性。如果特定環(huán)境下政策受眾原行為模式是穩(wěn)定的、固化的，政策執(zhí)行需要較大幅度地“矯正”受眾的意識形態(tài)和行為方式，則執(zhí)行就很困難，反之就較容易。在長期農耕文化影響下，傳統(tǒng)農區(qū)農民思維方式固化，且習俗經濟長期占主導地位，如熊彼特所言：“每個人都盡可能地緊緊墨守習慣的經濟方法，只是在迫不得已的時候才屈從于環(huán)境的壓力”，成為政策執(zhí)行的阻滯因素。再次是政策受眾的數(shù)量、政策受眾占總人數(shù)的比例。政策受眾數(shù)量少、主體明晰則便于執(zhí)行，反之則難以執(zhí)行。傳統(tǒng)農區(qū)土地流轉政策受眾人數(shù)眾多，且占比較高，以河南省為例，2015年年末戶籍人口10722萬人，常住人口9480萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率46.6%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率更低。如此龐大的政策受眾，必然增加政策執(zhí)行的難度。再再次是政策受眾的復雜程度。政策受眾構成復雜，農戶分化嚴重，不同農戶態(tài)度、行為不一也制約政策執(zhí)行。最后是農民的組織化程度。理論上通常認為農民組織化程度偏低，實質上農民的組織化程度是不穩(wěn)定的，日常生活和治理中農民群體是松散的，缺乏組織性；當遇到突發(fā)性事件或利益損害時，農民會基于一定規(guī)則迅速抱團，表現(xiàn)出強組織性。傳統(tǒng)農區(qū)土地流轉中農民的高組織化程度多發(fā)生在“危機事件”中，比如因對土地租金不滿而集體抗議，而較少地發(fā)生在正向促進政策執(zhí)行的情況下，更多是對三權分置政策執(zhí)行的逆向影響。

2.政策執(zhí)行制度環(huán)境

制度往往先于政策存在，傳統(tǒng)農區(qū)社會生活的各個領域已經存在各種正式或非正式的制度，這些制度有些是精心設計的，更多是傳統(tǒng)、自然演化形成的，政策執(zhí)行必須嵌入已有的正式制度和非正式制度網中。影響傳統(tǒng)農區(qū)三權分置政策執(zhí)行的正式制度障礙主要是法律滯后，現(xiàn)行《農村土地承包法》《物權法》《土地管理法》等法律中均未對所有權、承包權、經營權權利內容進行界定或劃分，尤其是經營權分離出來后，在法律體系中尚是空白。影響傳統(tǒng)農區(qū)經營權流轉的非正式制度則更加復雜，首先是習俗經濟。根深蒂固的習慣支配著經濟活動中的資源分配和流向，世代相傳的范式成為有效的指導。盡管農民原則上可以按照自己的意愿進行經營權流轉等資源配置方式的組合，但傳統(tǒng)的社會結構和技術結構使他們不情愿做出選擇，這種依靠習俗經濟配置資源的方式排斥三權分置政策執(zhí)行。其次是成員權規(guī)則。在欠發(fā)達的傳統(tǒng)農區(qū)，勞動力是每個家庭中的固定收入和固定費用支出項，勞動力不可辭退，必須無條件分配給每個勞動力必需的生產資源，逐漸形成集體的土地是“大家的”，任何集體成員對集體土地享有同其他村民平等的土地權利，即成員權規(guī)則，必須“按戶”和“按人頭”分地。成員權規(guī)則被農民理解為公平的體現(xiàn)，區(qū)域集團中任何人地位的上升意味著其他人利益的損害，形成狹隘的排斥聯(lián)合與協(xié)作的封閉的生產系統(tǒng)，土地流轉經營戶，尤其是外來經營戶、工商資本成為排斥的對象。再次是身份性經營權流轉。身份性流轉不同于契約性流轉，指按照互惠、道德、親鄰原則選擇流轉對象，決定流轉期限、租金和方式。身份性經營權流轉以親情和互惠、互助為紐帶，多是口頭協(xié)議，流轉期限靈活，隨時收回，導致政策執(zhí)行的短期性和不穩(wěn)定性。最后是權威資源、關系主導下的經營權流轉。傳統(tǒng)農區(qū)經營權流轉通常不是依靠市場配置資源，而是行政推動，比如河南省41.3%的土地流轉中有政府介入，安徽省宿遷1/3的土地流轉有政府介入B11，主要依靠關系、權威資源獲取稟賦好的地塊，運用向上的政策運作套取政府補貼，依靠在鄉(xiāng)村的權威和關系獲得用工優(yōu)勢，表現(xiàn)出基層權威、鄉(xiāng)村政治、關系主導的特征。這種經營權流轉長期是不可持續(xù)的，必然引發(fā)各種不滿和矛盾，影響政策執(zhí)行。

依據(jù)《農村土地承包法》，土地承包經營權的轉讓受到三個方面的限制：一是轉讓方有穩(wěn)定的非農職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源；二是轉讓必須經發(fā)包方同意；三是受讓人必須為其他從事農業(yè)生產經營的農戶?！蛾P于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》中要求加大對新型農業(yè)經營主體的扶持力度，鼓勵地方擴大對家庭農場、專業(yè)大戶、農民合作社、龍頭企業(yè)、農業(yè)社會化服務組織的扶持資金規(guī)模。過分注重土地的保障功能，損失經濟功能。忽視土地承包經營權的用益物權特征，為行政干預留下空間；排斥工商企業(yè)、城鎮(zhèn)居民、外商投資農業(yè)生產，導致農地流轉的封閉性。經營權流轉主體方面法律與政策間的沖突。

2013年11月黨的十八屆三中全會《決定》賦予農民對承包地流轉和承包經營權抵押、擔保權能?！掇r村土地承包法》和《物權法》規(guī)定通過家庭承包方式取得的土地承包經營權不得抵押。影響新型農業(yè)經營主體以經營權抵押融資，阻礙新型農業(yè)經營主體推動的規(guī)模流轉及規(guī)模經營。政策規(guī)定經營權可以抵押與法律禁止土地承包經營權抵押相沖突。

3.政策自身特征

政策本身的合理性、明確性、穩(wěn)定性、公平性、協(xié)調性等特征直接影響執(zhí)行。合理性體現(xiàn)政策具備的現(xiàn)實條件，反映政策是否符合社會發(fā)展。明確性反映政策目標是否清楚明了。穩(wěn)定性衡量政策演進及時間上的可持續(xù)程度。公平性反映不同群體利益分配的公正程度。協(xié)調性衡量政策與法律、政策與政策之間的一致程度。三權分置政策最突出的問題是“協(xié)調性”問題，三權分置政策和法律之間存在沖突（見表1），法律滯后于實踐。其次是政策明確性問題，政策目標過多，功能超載，執(zhí)行中無從下手。三權分置涉及中央政府、地方政府、承包方、經營方等多元主體，不同主體之間目標、態(tài)度、對政策執(zhí)行的影響力具有差異性。中央政府賦予政策兩種功能，即“經濟功能”和“穩(wěn)定功能”，經濟功能旨在通過經營權流轉增加農民收入，減小城鄉(xiāng)居民收入差距，推進城鄉(xiāng)一體化和城鎮(zhèn)化。穩(wěn)定功能旨在確保國家糧食安全，防止非農化、非糧化，維持并建立農村良好的社會秩序。穩(wěn)定功能是中央政府的基礎目標，經濟功能是更高目標。地方政府也希望通過三權分置發(fā)展農村經濟，增加農民收入，但同時還考慮財政功能和績效功能，會選擇使當?shù)刎斦杖胱畲蠡耐恋刂贫?，使土地資源配置耦合地區(qū)經濟增長和上級政府的考核目標，產生政績功能。承包戶賦予政策收入功能和保障功能，一方面通過經營權流轉增加家庭收入，另一方面依靠承包權穩(wěn)定實現(xiàn)土地就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等功能。經營權主體依靠政策實現(xiàn)經營收入，發(fā)揮經營權抵押、擔保權能，同時希望政策能夠相對穩(wěn)定，并保護經營者的利益。由此可見，三權分置政策承擔了四大主體的八種功能，要同時滿足中央政府的經濟功能和穩(wěn)定功能、地方政府的經濟功能和政績功能、承包戶的經濟功能和保障功能、經營權主體的經濟功能和經營安全功能。同一政策承擔如此多重目標和多元功能，必然出現(xiàn)功能超載的現(xiàn)象。滿足中央政府穩(wěn)定功能可能就損害了地方政府的經濟功能，對于同一資源“地塊”來說，既要保障承包方的收益增加，又要使經營方盈利，本身也是困難和矛盾的。

4.政策執(zhí)行結構

三權分置政策的執(zhí)行需要自上而下中央政府、省級政府、市縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體經濟組織五級機構，這種多層級型結構直接影響執(zhí)行。首先，決策與執(zhí)行分離的結構使得政策執(zhí)行在不同層級政府間出現(xiàn)偏離，基層組織執(zhí)行政策時追求本級政府的利益或會考量現(xiàn)實的情境，從而偏離政策制定目標。其次，自上而下政策執(zhí)行主體規(guī)模、執(zhí)行資源呈“倒金字塔”結構，越往基層政府規(guī)模越小，執(zhí)行政策的人力資源、財力資源、信息資源匱乏，但事項并未減少，形象地稱為“上面千條線，下面一根針”。財權與事權嚴重不對等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往無力認真執(zhí)行每一條政策，而是迫于行政壓力和利益動力對政策進行選擇性執(zhí)行。最后，中央政府是執(zhí)行的源頭，也是政策的制定者，政策制定環(huán)節(jié)參與者的代表性、相關利益集團、意見傳輸與反饋等方面的固有特征導致政策的決策、生成大多在管理者之間進行，農民等大量被管理者未能直接表達訴求，缺少利益表達的代言人。政策制定及政策執(zhí)行中傳統(tǒng)農區(qū)廣大農戶的真實意愿及現(xiàn)實情況未被充分了解或重視。目前，華東地區(qū)、東北地區(qū)等經濟發(fā)達地區(qū)以及大城市郊區(qū)出現(xiàn)的大規(guī)模經營權流轉，只是中國廣大農村、數(shù)量龐大的農民群體的一個小樣本，在廣大欠發(fā)達的傳統(tǒng)農區(qū)盡管政府通過一系列政策鼓勵經營權流轉，但傳統(tǒng)農區(qū)經濟條件較差、產業(yè)基礎薄弱、地方財力捉襟見肘更加劇了執(zhí)行的難度，經營權流轉緩慢和無序仍是不爭的事實。因此，如果不考慮時空差異，則必然會出現(xiàn)三權分置政策執(zhí)行中的問題及偏差。

四、推進傳統(tǒng)農區(qū)三權分置政策執(zhí)行的建議

1.配置和完善“三權”權能，規(guī)避政策風險

第一，切實落實集體所有權各項權能。首先，應允許農民集體以統(tǒng)一經營的方式享有和行使集體土地使用權，農民集體可以根據(jù)集體成員的民主程序決定其經營方式，真正做到統(tǒng)分結合。其次，賦予農民集體小部分收益權，流轉政策規(guī)定村委會和集體經濟組織可以向本集體經濟組織以外的流入方收取基礎設施使用費和土地流轉管理服務費，此條規(guī)定可以放開，不僅局限于本集體經濟組織以外的流入方，也可以向達到一定規(guī)模的本地流入方收取以上費用。最后，賦予農民集體對承包地的監(jiān)督權、制止和收回權，承包方拋荒土地兩年以上、將承包地用作非農建設、掠奪性地開墾或使用土地，導致土地狀況惡化的，農民集體通過集體決策程序可以行使監(jiān)督、制止權，必要時收回。

第二，穩(wěn)定承包權并完善承包權權能。承包權主體依法獲得經營權轉讓收益外，還需監(jiān)督經營權主體行為，審查農業(yè)經營主體是否具有農業(yè)生產的資本、技術、經驗，經營過程中能否保證農地農用。同時應豐富完善承包權的繼承權、退出權，給予承包權主體退出集體經濟組織的自主選擇權，以緩解承包權長久不變引起的人地矛盾。

第三，明確經營權流轉價格機制和抵押、擔保機制。應考慮土地承包經營權本身用益物權的期限和存續(xù)時間，對承包權和經營權的分離規(guī)定合適的期限；允許政府或中介機構根據(jù)土地地形、質量、當?shù)丨h(huán)境、農作物形式確定土地流轉參考價格，將固定流轉價格和浮動流轉價格相結合，根據(jù)糧食價格、土地經營收益變化來動態(tài)調整土地流轉價格，合理分配農業(yè)生產經營利潤。進行經營權的確權工作，確定經營權主體、土地范圍、經營期限，為經營權抵押奠定基礎。引入專業(yè)評估機構評估經營權價值，計量評價土地本身的價值，對土壤肥力、土壤成分、鹽堿程度進行評估和定價，對影響土地收益的當?shù)貧夂驐l件、降雨量、適宜種植農作物進行評價，在此基礎上確定經營權抵押償還次序。

2.實現(xiàn)立法與政策相銜接，保障政策協(xié)調

三權分置政策重構了農地權利體系，法律跟進需要對《農村土地承包法》《物權法》《土地管理法》《擔保法》進行較大的修改。當前三權分置理論儲備不足，實踐中如何明晰各項權能尚不明確，不具備修改以上多種法律的條件，建議先按照法定程序授權試點，試點證明行之有效的再上升為法律。最終在《物權法》中明確所有權、承包權、經營權的權利屬性以及三權在占有、使用、收益、處置的權能劃分，規(guī)定三權主體的權利和義務。調整《農村承包法》和《土地管理法》中關于土地承包經營權的內容，從法律上承認三權分置。為填補農村土地經營權的空白，建議制定《農村土地經營法》，明確經營權主體范圍、經營權轉讓期限、轉讓價格形成機制和經營權擔保、抵押機制。

3.剝離土地的附加功能，明確政策目標

三權分置政策承載著四大主體的八種功能，政策的順利執(zhí)行必須剝離土地的附加功能，同時對不同主體的多元目標訴求進行選擇和排序。有兩種思路：一是強化土地的公平功能，需要約束地方政府追求政績和經濟的行為方式，同時補償農民在政策執(zhí)行中的效率損失。二是強化土地的效率功能，需要尋找中央政府賦予土地穩(wěn)定功能、農戶賦予土地社會功能的有效替代方式。市場化改革偏重于第二種思路，但應審慎推進，選擇合適的步驟、策略和方式，防止影響社會穩(wěn)定和糧食安全。同時，必須適度剝離土地的附加功能，確定合理的土地權利邊界，逐步凸顯、明確土地的經濟功能，在三權分置政策執(zhí)行中優(yōu)化土地資源配置。

4.重視政策群的系統(tǒng)效用，完善政策結構

三權分置執(zhí)行所依賴的政策主要包括兩個層次：第一層次是政策本身的系統(tǒng)性，即執(zhí)行性政策，為政策執(zhí)行提供人力、物力、權威等資源，比如經營權流轉政策執(zhí)行的財政扶持、人力配套、機構設置等；第二層次是政策執(zhí)行時其相關領域的政策配套和銜接，稱為“背景性政策”，比如經營權流轉政策執(zhí)行中糧食直補、農資綜合補貼等補貼政策，積極跟進經營權流轉后在村戶（為涉農企業(yè)打工）、轉入城市戶的醫(yī)療、子女教育、就業(yè)、社會保障政策。妥善解決農地流轉后進城戶或在村戶的就業(yè)，針對進城戶建立“政府—企業(yè)—院?！D移農民”多元互動的技能培訓服務體系，加大轉移戶就業(yè)扶持力度，加大在村戶的農業(yè)知識、農業(yè)技術培訓，培育新型職業(yè)農民。探索與經營權流轉同步的城市落戶政策，將城市人口總量指標與增量指標相結合，統(tǒng)籌不同級別城市落戶政策。國家層面建立完善的、城鄉(xiāng)一體的社會保障制度，為三權分置政策減壓，逐步弱化土地的保障功能。

注釋

①樓建波：《農戶承包經營的農地流轉的三權分置——一個功能主義的分析路徑》，《南開學報》（哲學社會科學版）2016年第4期。

②陳錫文：《關于解決“三農”問題的幾點考慮——學習〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉》，《中共黨史研究》2014年第1期。

③黃靜：《“三權分置”下農村土地承包經營權流轉規(guī)范問題研究》，《河南財經政法大學學報》2015年第4期。

④李國強：《論農地流轉中“三權分置”的法律關系》，《法律科學》2015年第6期。

⑤豐雷等：《中國農村土地調整的時序變化及地區(qū)差異——基于1999—2010年17省調查的實證分析》，《中國土地科學》2011年第5期。

⑥陸劍：《“二輪”承包背景下土地承包經營權制度的異化及其回歸》，《法學》2014年第3期。

⑦馮雙生、張桂文：《中國農村土地承包經營權流轉障礙及破解路徑——基于農地產權制度視角》，《廣西社會科學》2016年第2期。

⑧王顏齊、郭翔宇：《土地承包經營權流轉外部性問題探索——基于土地發(fā)展權的討論》，《學術交流》2014年第7期。

⑨《河南農地流轉調查：大戶“非糧化”達六成》，網易財經，http：//money.163.com/14/0619/00/9V2J0IGC00253B0H.html，2014年6月19日。

⑩周懷龍：《如何走出土地流轉“非糧化”困局》，《國土資源》2014年第8期。

B11李恒：《農村土地流轉的制度約束及促進路徑》，《經濟學動態(tài)》2015年第6期。

責任編輯：澍 文