童馨

摘要：獨(dú)立學(xué)院是上世紀(jì)90年代末中國高校大規(guī)模擴(kuò)招的產(chǎn)物，為推動我國高等教育大眾化和優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)做出了積極貢獻(xiàn)。科學(xué)有效的相關(guān)政策法律是獨(dú)立學(xué)院健康有序發(fā)展的保障。本文主要圍繞獨(dú)立學(xué)院的政策及執(zhí)行進(jìn)行研究，從理性選擇視角出發(fā)，解釋了政策三大行為主體中央政府、地方政府和獨(dú)立學(xué)院的互動博弈的過程，分析了三大行為主體的利益訴求和策略行為，并基于以上分析，提出協(xié)調(diào)各方利益的制度設(shè)計(jì)。

關(guān)鍵詞：理性選擇視角；獨(dú)立學(xué)院；政策；策略行為

獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)模式是在高等教育大眾化和市場化背景下產(chǎn)生的。為規(guī)范和促進(jìn)獨(dú)立學(xué)院的健康發(fā)展，中央政府頒布了一系列政策法規(guī)，但是從政策的執(zhí)行情況看并不理想。獨(dú)立學(xué)院政策在地方實(shí)際運(yùn)行中的變通實(shí)施到底是不是政策本身問題所導(dǎo)致的？政府的政策是否科學(xué)合理？地方政府和獨(dú)立學(xué)院的利益訴求是否合理？本文將以理性選擇的視角分析獨(dú)立學(xué)院政策的各個行動主體的策略行為，并為協(xié)調(diào)各方利益提出完善獨(dú)立學(xué)院政策的制度設(shè)計(jì)。

一、獨(dú)立學(xué)院政策發(fā)展的過程

獨(dú)立學(xué)院的政策主要經(jīng)歷了三個過程：

1、支持探索階段①：1999年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》中提出：“進(jìn)一步解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，積極鼓勵和支持社會力量以多種形式辦學(xué)，滿足人民群眾日益增長的教育需求，形成以政府辦學(xué)為主體、公辦學(xué)校和民辦學(xué)校同發(fā)展的格局。凡符合國家有關(guān)法律法規(guī)的辦學(xué)形式，均可大膽實(shí)驗(yàn)?！痹诎l(fā)展民辦教育方面邁出更大的步伐，獨(dú)立學(xué)院也于1999年誕生，且在全國范圍內(nèi)開始了較為迅猛的發(fā)展歷程。與此相伴隨的是違規(guī)招生、辦學(xué)風(fēng)險、教育公平等問題的引起了人們的廣泛關(guān)注。

2、規(guī)范試辦階段：2003年4月23日，教育部在對二級學(xué)院進(jìn)行了長達(dá)4年的觀望之后，為規(guī)范獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展，以8號文件發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高校以新的機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院管理的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）。這是第一次針對獨(dú)立學(xué)院做出相關(guān)的專門規(guī)定，確定了試辦獨(dú)立學(xué)院要貫徹“積極支持、規(guī)范管理”的原則，并對獨(dú)立學(xué)院作了概念界定，即“獨(dú)立學(xué)院應(yīng)具有獨(dú)立的校園和基本辦學(xué)設(shè)施，實(shí)施相對獨(dú)立的教學(xué)組織和管理，獨(dú)立進(jìn)行招生，獨(dú)立頒發(fā)學(xué)歷證書，獨(dú)立進(jìn)行財務(wù)核算，應(yīng)具有獨(dú)立法人資格，能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任”六個獨(dú)立。同時，對獨(dú)立學(xué)院的專業(yè)設(shè)置也提出了相應(yīng)的指導(dǎo)意見，其專業(yè)設(shè)置“應(yīng)主要面向地方和區(qū)域社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，特別是要努力創(chuàng)造條件加快發(fā)展社會和人力資源市場急需的短線專業(yè)”。同年6月，周濟(jì)部長在全國試辦獨(dú)立學(xué)院工作會議上提出“民、獨(dú)、優(yōu)”的獨(dú)院辦學(xué)基本原則②。

3、全面規(guī)范階段：2008年又以26號令發(fā)布了《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。這標(biāo)志著我國獨(dú)立學(xué)院宏觀管理工作已逐步走上法制化、制度化、規(guī)范化軌道?？偟目?，《辦法》在全面總結(jié)歸納的基礎(chǔ)上，正視問題和矛盾，從中國具體國情出發(fā)，明確了獨(dú)立學(xué)院的法律地位，指明了獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展方向，進(jìn)一步理順和完善了獨(dú)立學(xué)院的政策與管理體系，對獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)行為作出了更加清晰嚴(yán)格的規(guī)范，就解決獨(dú)立學(xué)院歷史遺留問題給予了五年的過渡期。

二、獨(dú)立學(xué)院政策的執(zhí)行情況

獨(dú)立學(xué)院落實(shí)國家的政策，歸納起來主要是三個方面的工作：一是從辦學(xué)機(jī)制上，引入社會資金參與辦學(xué)。二是從辦學(xué)形式上，要落實(shí)文件規(guī)定的六個獨(dú)立；三是在具體的辦學(xué)行為上，規(guī)范招生，穩(wěn)定辦學(xué)秩序，確保教育教學(xué)質(zhì)量。但從政策的實(shí)施情況看，總體上更類似于有學(xué)者提出的“求神似、去形似”的政策變通形式，這種政策變通形式的基本特點(diǎn)是：做到了原則性與靈活性的辯證統(tǒng)一，抓住政策的精神實(shí)質(zhì)，遵循政策要求，結(jié)合實(shí)際，創(chuàng)新性地加以貫徹落實(shí)。[1]

1、社會資金參與辦學(xué)情況

《若干意見》第四條規(guī)定，“試辦獨(dú)立學(xué)院建設(shè)、發(fā)展所需經(jīng)費(fèi)及其它相關(guān)支出，均由合作方承擔(dān)或以民辦機(jī)制籌措解決?！?《辦法》第二條規(guī)定，“獨(dú)立學(xué)院是指實(shí)施本科以上學(xué)歷教育的普通高等學(xué)校與國家機(jī)構(gòu)以外的社會組織或者個人合作，利用非國家財政性經(jīng)費(fèi)舉辦的實(shí)施本科學(xué)歷教育的高等學(xué)?！睆恼咭鈭D來看，中央政府明確要求獨(dú)立學(xué)院舉辦經(jīng)費(fèi)來自于非國家財政性經(jīng)費(fèi)。

通過實(shí)踐考察可以看出，很多獨(dú)立學(xué)院都屬于“翻牌”的獨(dú)立學(xué)院，都是在沒有民間資本投入情況下通過各種變通方式和渠道舉辦的。浙江省的22所獨(dú)立學(xué)院中，有16所是公辦高校與所屬企業(yè)或者基金會合作，浙江大學(xué)舉辦的2所學(xué)院則分別是與杭州市政府和寧波市政府合作，從政策規(guī)范角度講，這類獨(dú)立學(xué)院被稱為“校中?！蹦Ｊ?，是一種“假”獨(dú)立學(xué)院，都不是真正意義上的投資辦學(xué)，不符合中央政府的政策意圖。[2]《辦法》第十二條規(guī)定，“獨(dú)立學(xué)院舉辦者的出資須經(jīng)依法驗(yàn)資，于籌設(shè)期內(nèi)過戶到獨(dú)立學(xué)院名下，之前未過戶到獨(dú)立學(xué)院名下，自本辦法施行之日（2008年4月4日）起4年內(nèi)完成過戶工作”。對于獨(dú)立學(xué)院投資者而言，將資產(chǎn)過戶到獨(dú)立學(xué)院名下，其后果是這些資產(chǎn)不能再用以銀行抵押，這筆資金投資所產(chǎn)生的債務(wù)也由投資者承擔(dān)，并且“合理回報”的度大大低于資產(chǎn)過戶之前。因此，獨(dú)立學(xué)院投資者對資產(chǎn)過戶不太情愿。

2、“六個獨(dú)立”的執(zhí)行情況

教育部的政策文件規(guī)定獨(dú)立學(xué)院要實(shí)現(xiàn)六個獨(dú)立。在這六個獨(dú)立中，最為直觀同時也是比較基礎(chǔ)性的獨(dú)立就是獨(dú)立校園。在《若干意見》出臺之前，浙江省的這些獨(dú)立學(xué)院中，除了浙江大學(xué)城市學(xué)院和浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院兩所獨(dú)立學(xué)院之外，其他的獨(dú)立學(xué)院都沒有獨(dú)立的校園。2004年2月12日，教育部公布并確認(rèn)了各地和教育部直屬高校試辦的獨(dú)立學(xué)院的名單，浙江省除浙大城市學(xué)院和浙大寧波理工學(xué)院兩校外，其余二級學(xué)院全部榜上無名。在相關(guān)政策規(guī)范的要求下，浙江省的這些獨(dú)立學(xué)院最終采取的基本措施是：對于沒有獨(dú)立學(xué)院校園的獨(dú)立學(xué)院，在校本部以綠籬隔離等方式相隔，形成單獨(dú)的辦學(xué)空間。

三、各行動主體的利益訴求和理性選擇視角下的策略行為

在獨(dú)立學(xué)院政策執(zhí)行過程中，主要存在三個行動主體：中央政府、地方政府和獨(dú)立學(xué)院。政策的執(zhí)行是三大主體互動博弈的過程，往往基于自身的利益訴求，以理性選擇的方式采用不用的態(tài)度和行為。

1、中央政府的利益訴求和理性選擇下的策略行為

（1）中央政府政策的利益訴求

中央政府出臺獨(dú)立學(xué)院的相關(guān)政策背后的主要原因是獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)的不規(guī)范問題?；貞?yīng)社會各界對獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)合法性的質(zhì)疑成為中央政府出臺政策的利益訴求。獨(dú)立學(xué)院的不規(guī)范問題主要體現(xiàn)在：首先是獨(dú)立學(xué)院的審批程序不合法問題。在《若干意見》頒發(fā)以前，不少二級學(xué)院沒有報教育部審批，從法律程序上是不合法的。其次，我國一些公辦普通高校以自身校舍、設(shè)備、師資為基礎(chǔ)舉辦以民營機(jī)制運(yùn)作的獨(dú)立學(xué)院，有些與社會力量合作舉辦獨(dú)立學(xué)院，有些則與政府部門合作舉辦獨(dú)立學(xué)院，所有權(quán)的歸屬就成了一個新的問題。在公辦高校與社會力量或政府及其有關(guān)部門合作舉辦的獨(dú)立學(xué)院中，產(chǎn)權(quán)界定始終沒有非常明確而又可操作的政策法規(guī)依據(jù)。第三，部分的獨(dú)立學(xué)院在招生和教育教學(xué)過程中也存在不規(guī)范現(xiàn)象，如在招生中發(fā)布虛假信息、隨意降低錄取標(biāo)準(zhǔn)、亂收費(fèi)現(xiàn)象等、無法提供必需的教學(xué)條件、不認(rèn)真組織教育教學(xué)活動等。

（2）理性選擇下中央政府的策略行為：漸進(jìn)和容忍

作為一種強(qiáng)制性的制度安排，中央政府在維持穩(wěn)定的前提下以務(wù)實(shí)而不是理想的目標(biāo)進(jìn)行改革，選擇了漸進(jìn)式的方式向前推進(jìn)。從“國有民辦二級學(xué)院”到“獨(dú)立學(xué)院”，從《若干意見》到《辦法》，中央政府以“摸著石頭過河”的政策試驗(yàn)設(shè)置了獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)模式、設(shè)立與運(yùn)行的基本制度框架。然而《辦法》只是教育部一家發(fā)文，沒有國資委、發(fā)改委等的協(xié)調(diào)，導(dǎo)致一系列的問題，如國有資產(chǎn)能不能轉(zhuǎn)？怎么轉(zhuǎn)？增值部分怎么說？無形資產(chǎn)如何評估？由于頒布的國家政策滯后于實(shí)踐發(fā)展的需要，對獨(dú)立學(xué)院的變通行為也往往無能顧及，只能睜一眼閉一眼，追求形式上的合法。[5]在《若干意見》頒布之后，如果在2004年5月1日前辦學(xué)資格沒有得到確認(rèn)，意味著當(dāng)年就不能進(jìn)行招生。當(dāng)追求政策執(zhí)行收益不能彌補(bǔ)政策執(zhí)行的代價時，理性的中央政府決策者對獨(dú)立學(xué)院的失范行為往往表現(xiàn)出一定的“寬容”態(tài)度，對不符合辦學(xué)基本條件的獨(dú)立學(xué)院的懲罰是“通報批評”而不是“暫停招生”或“限制招生”。很多不符合規(guī)定的做法往往事后都能得到追認(rèn)，以申辦高校的校辦企業(yè)或者國有控股企業(yè)作為出資者的做法能得到追認(rèn)，甚至以地方政府財政性資金投入的做法不得不追認(rèn)。

2、地方政府的利益訴求和理性選擇下的策略行為

（1）地方政府的利益訴求

對于地方政府而言，大力發(fā)展獨(dú)立學(xué)院的利益訴求主要體現(xiàn)在兩個方面：一是能夠在不增加政府財政投入的情況下增加了高等教育機(jī)會的供給，在一定程度上緩解了人們接受高等教育的強(qiáng)烈需求與有限的高等教育機(jī)會之間的矛盾；二是創(chuàng)辦獨(dú)立學(xué)院能夠明顯地增加本地區(qū)固定資產(chǎn)的投資規(guī)模，擴(kuò)大民眾的高等教育投入，拉動大學(xué)所處區(qū)域的消費(fèi)水平，進(jìn)而在客觀上提高了本地經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

（2）理性選擇下地方政府的策略行為

獨(dú)立學(xué)院自身擁有市場資源，不需要地方政府的財政撥款，又能滿足人民群眾接受教育的需要，推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在這種情況下，地方政府與獨(dú)立學(xué)院形成了相互依賴的關(guān)系。地方政府為了自身的利益訴求，“或明或暗”的支持為獨(dú)立學(xué)院的大規(guī)模興起提供了較寬松的政策環(huán)境。在《若干意見》和《辦法》的要求下，地方政府不得不采取相關(guān)的措施規(guī)范獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展。中央政府和地方政府雙方處于一種非合作博弈狀態(tài)。2004年2月12日，教育部公布并確認(rèn)了各地和教育部直屬高校試辦的獨(dú)立學(xué)院的名單，浙江省除浙大城市學(xué)院和浙大寧波理工學(xué)院兩校外，其余二級學(xué)院全部榜上無名。為浙江二級學(xué)院的“正名”奔波，成為當(dāng)時浙江省教育廳上上下下的工作重點(diǎn)。“靈活變通”、“打擦邊球”等不規(guī)范的做法成為規(guī)避現(xiàn)有政策的策略行為，在“上有政策、下有對策”的“軟對抗”中消解中央政府的政令和權(quán)威。

3、獨(dú)立學(xué)院的利益訴求和理性選擇下的策略行為

（1）獨(dú)立學(xué)院的利益訴求

作為追逐利益的產(chǎn)物，母體高校把舉辦獨(dú)立學(xué)院作為擴(kuò)大學(xué)校經(jīng)費(fèi)來源渠道或創(chuàng)收渠道的重要制度安排[2]?！度舾梢庖姟泛汀掇k法》作為自上而下規(guī)制獨(dú)立學(xué)院發(fā)展的政策法規(guī)，從一定程度上損害了獨(dú)立學(xué)院利益，具體的條款很難得到獨(dú)立學(xué)院的認(rèn)同：第一，針對辦學(xué)主體問題，反對社會企業(yè)作為投資方，因?yàn)榕c企業(yè)進(jìn)行合作辦學(xué)，企業(yè)以盈利為目的，在辦學(xué)動機(jī)上與母體高校存在沖突。第二，校園占地面積等辦學(xué)條件的硬性規(guī)定，缺乏現(xiàn)實(shí)條件。在《辦法》 的規(guī)定中，獨(dú)立學(xué)院的占地面積要達(dá)到500畝以上，對在杭州市區(qū)的獨(dú)立學(xué)院，是不可能擴(kuò)建達(dá)到要求的。第三，“獨(dú)立令”將剝奪獨(dú)立學(xué)院的“母體光環(huán)”，可能導(dǎo)致生源的減少。

（2）理性選擇下獨(dú)立學(xué)院的策略行為

作為一種試辦的政策，獨(dú)立學(xué)院擔(dān)心未來政策的變化，因而在辦學(xué)過程中比較傾向于采用“搭便車”的方式，靜觀其他學(xué)校的做法。如果所有獨(dú)立學(xué)院在辦學(xué)過程中都作理性選擇，都選擇不執(zhí)行相關(guān)政策，由于政府“政策的容忍性”，獨(dú)立學(xué)院集體不執(zhí)行相關(guān)政策的后果并不會很嚴(yán)重。因?yàn)槌袚?dān)高等教育大眾化的獨(dú)立學(xué)院數(shù)量如此之大，培養(yǎng)的學(xué)生如此之多，國家的宏觀監(jiān)控處于“法不責(zé)眾”的尷尬境地。

四、協(xié)調(diào)各方利益的制度設(shè)計(jì)

基于以上對政策各行動主體利益訴求和策略行為的分析，政府需要從制度上協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者的行為，調(diào)節(jié)各方利益，為獨(dú)立學(xué)院掃清制度障礙。

1、健全和完善獨(dú)立學(xué)院的法律法規(guī)

對于高等教育，特別是私立高等教育來說，健全的法律法規(guī)是其健康發(fā)展的基石。我國獨(dú)立學(xué)院呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展態(tài)勢，但相應(yīng)的法律法規(guī)卻未見出臺，尤其要制定可行的實(shí)施細(xì)則，獨(dú)立學(xué)院的法律地位、產(chǎn)權(quán)制度、運(yùn)營模式等方面的問題尚待明確，具體實(shí)施的保障措施沒有充分落實(shí)到位。從相對獨(dú)立到完全獨(dú)立應(yīng)該是我國獨(dú)立學(xué)院發(fā)展的趨勢，只有法律法規(guī)制度的不斷完善才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的獨(dú)立學(xué)院。[7]

2、完善獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)權(quán)制度

對面向市場、自籌資金辦學(xué)的獨(dú)立學(xué)院而言，只有產(chǎn)權(quán)明晰，才能在政策執(zhí)行過程中處理不同利益相關(guān)者的權(quán)利邊界，優(yōu)化資源配置，避免各利益主體相關(guān)者的短期辦學(xué)行為。完善獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)權(quán)制度，包括宏觀和微觀兩方面。宏觀的產(chǎn)權(quán)制度包括獨(dú)立學(xué)院的設(shè)立條件、審批權(quán)限、法律地位、產(chǎn)權(quán)組織形成、投資者的權(quán)益分配原則、解散條件、程序及解散時的資產(chǎn)清算原則以及產(chǎn)權(quán)運(yùn)作中違法行為的法律責(zé)任等。微觀的產(chǎn)權(quán)是指獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。一是政府與獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。二是獨(dú)立學(xué)院與公辦高校的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。三是獨(dú)立學(xué)院下合作者的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。

3、明確政府和“母體”的職責(zé)

政府和“母體”應(yīng)積極作為，保證獨(dú)立學(xué)院政策的有效執(zhí)行。政府是管理者，應(yīng)該強(qiáng)化對獨(dú)立學(xué)院的監(jiān)督權(quán)，退出所有權(quán)，讓獨(dú)立學(xué)院嚴(yán)格按照民辦高校的機(jī)制運(yùn)作。加強(qiáng)對獨(dú)立學(xué)院的評估工作，評估內(nèi)容應(yīng)全面，不僅評估其資產(chǎn)和硬件建設(shè)，還應(yīng)該包括教育軟件環(huán)境和教育質(zhì)量。政府應(yīng)發(fā)展更多符合辦學(xué)條件的獨(dú)立學(xué)院，鼓勵民間辦高質(zhì)量的特色突出的獨(dú)立學(xué)院，促進(jìn)獨(dú)立學(xué)院多樣化發(fā)展。甘德安博士表示，政府應(yīng)重塑社會文化價值觀：獨(dú)立學(xué)院是大學(xué)而不是公司，是大學(xué)就必須以公益性為基本價值定位。一方面社會在輿論上應(yīng)給投資方一定的壓力，要求投資方在公益性與逐利性、事業(yè)與產(chǎn)業(yè)之間找到平衡點(diǎn)；另一方面目前我國民間資本數(shù)量很少，規(guī)模不大、品位不高，加上資本天然帶有它的逐利性，所以，社會應(yīng)該認(rèn)識到，投資辦學(xué)尋求合理回報是無可厚非的。在獨(dú)立學(xué)院未真正獨(dú)立之前，從形式上是“母體”的一個學(xué)院，公辦高校有義務(wù)和責(zé)任對其質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)控，為了確?！澳阁w”的積極作為，教育行政部門應(yīng)該把對獨(dú)立學(xué)院的評估與對“母體”的評估聯(lián)系起來，將兩者的關(guān)系從所謂“花錢買牌子”的聯(lián)系上升到圍繞教育質(zhì)量而深度合作的利益共同體。

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注釋：

①三個階段的概括參照廉軍.《獨(dú)立學(xué)院政策過程中補(bǔ)償性反饋機(jī)制的研究》，2008年第10期

②周濟(jì).促進(jìn)高校獨(dú)立學(xué)院持續(xù)健康發(fā)展[J].中國高等教育，2003（Z2）：3-6.