金國(guó)榮++張立偉

摘要：2012年我國(guó)教育投入水平首次達(dá)標(biāo)，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入進(jìn)入后4%時(shí)代。隨著國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)數(shù)量的不斷增長(zhǎng)，教育經(jīng)費(fèi)的分配問(wèn)題越顯突出。本文結(jié)合我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)分配結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，從教育公平的角度來(lái)分析經(jīng)費(fèi)分配存在的問(wèn)題，提出合理分配教育經(jīng)費(fèi)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)；分配；公平

財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的分配結(jié)構(gòu)指教育經(jīng)費(fèi)在各級(jí)各類(lèi)教育之間的分配比例。該指標(biāo)反映的是在教育部門(mén)內(nèi)部如何在各級(jí)各類(lèi)教育中間進(jìn)行資源配置，即總教育支出中各級(jí)各類(lèi)教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)占多大的比例。合理的教育投資分配結(jié)構(gòu)是教育資源在教育系統(tǒng)內(nèi)優(yōu)化配置的表現(xiàn)，其目標(biāo)是使有限的教育資源能最大限度地滿足社會(huì)對(duì)各級(jí)各類(lèi)教育的需求，使教育的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益達(dá)到合理的平衡。

目前我國(guó)教育投資在各級(jí)各類(lèi)教育中的分配結(jié)構(gòu)不合理，因此如何把有限的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行公平分配，達(dá)到最優(yōu)化的結(jié)構(gòu)配置，從而促進(jìn)教育與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展顯得尤為重要。

一、財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)分配現(xiàn)狀

財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)分配現(xiàn)狀主要從三級(jí)教育分配狀況、不同區(qū)域間不均衡，城鄉(xiāng)之間不均衡以及校際之間學(xué)生人均經(jīng)費(fèi)存在較大差異等四個(gè)方面來(lái)探討教育經(jīng)費(fèi)分配問(wèn)題。

（一）財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)在三級(jí)教育分配中逐漸傾向初、中等教育

三級(jí)教育財(cái)政支出的總量結(jié)構(gòu)是指各級(jí)財(cái)政性教育支出占總財(cái)政性教育總支出的比重，這個(gè)指標(biāo)可以從宏觀的角度體現(xiàn)教育支出在三級(jí)教育之間的分配，反映國(guó)家對(duì)各級(jí)教育的支持力度和財(cái)政資源在教育系統(tǒng)內(nèi)部的分配。

圖1是2004—2013年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)在三級(jí)教育中的分配比例變化圖。通過(guò)三級(jí)教育支出比例變化對(duì)照分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，初等教育的比例基本保持平衡，而中等教育比例則逐年上升，高等教育比例整體呈下降趨勢(shì)，說(shuō)明了我國(guó)財(cái)政教育支出中初等教育與中等教育支出的比重逐漸上升，而高等教育支出比重下降，三級(jí)教育支出總量結(jié)構(gòu)體現(xiàn)出向初等教育與中等教育傾斜的變化趨勢(shì)。這種變化表明雖然我國(guó)政府對(duì)教育的支出能力有限，但近年來(lái)不斷加大對(duì)初、中等教育的支出，三級(jí)教育分配之間的差距呈縮小的趨勢(shì)。

財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)在三級(jí)教育之間的分配結(jié)構(gòu)也可以用三級(jí)教育生均經(jīng)費(fèi)來(lái)表示，因?yàn)樯?jīng)費(fèi)的比較可以表現(xiàn)出各級(jí)教育經(jīng)費(fèi)的相對(duì)充足程度或短缺程度，是反應(yīng)教育公平的一個(gè)重要參考依據(jù)。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)各級(jí)教育生均經(jīng)費(fèi)絕對(duì)數(shù)額較低，而且各級(jí)教育的生均經(jīng)費(fèi)比例關(guān)系長(zhǎng)期不協(xié)調(diào)。尤其是20世紀(jì)八九十年代我國(guó)中等與初等教育相比的比值近乎世界平均水平，但是高等與初等教育相比的比值遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)世界平均水平。因此我國(guó)高等教育生均支出明顯過(guò)高，一定程度上擠占了初等教育與中等教育的支出份額。隨著政府加大對(duì)基礎(chǔ)教育的投入以及教育結(jié)構(gòu)變化與教育經(jīng)費(fèi)政策的改革，自2000年開(kāi)始相比較初等教育與中等教育、高等教育的生均經(jīng)費(fèi)比值明顯下降。

表1是我國(guó)2004-2013年三級(jí)教育生均支出情況及各級(jí)教育支出比值。以初等教育為1，從表1數(shù)據(jù)可以看到這十年間我國(guó)三級(jí)教育生均經(jīng)費(fèi)支出一直在穩(wěn)步增加，而且生均教育支出比值隨時(shí)間變化呈下降趨勢(shì)，說(shuō)明隨著時(shí)間的推移我國(guó)三級(jí)教育之間的生均支出的差距正在逐漸縮小，高等教育生均支出過(guò)高的情況得到緩解，三級(jí)生均教育支出逐漸傾向于初、中等教育。

（二）地區(qū)間分配不均衡問(wèn)題較為突出

教育投入在東西部地區(qū)間的差距凸顯我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入的不均衡。從表2分析可知，2005、2010、2013年我國(guó)東部12個(gè)省市教育經(jīng)費(fèi)占全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)比例平均超過(guò)50%，而西部12個(gè)省市教育經(jīng)費(fèi)占全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)比例平均僅為27.12%，中部6省教育經(jīng)費(fèi)占全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)比例平均為20.70%。

根據(jù)東中西部分類(lèi)，東部地區(qū)12個(gè)省市（北京、河北省、遼寧省、吉林省、黑龍江省、上海市、江蘇省、浙江省、福建省、山東省、廣東省、海南?。胁康貐^(qū)6個(gè)省市（山西省、安徽省、江西省、河南省、湖北省、湖南?。?，西部地區(qū)12個(gè)省市（重慶市、四川省、云南省、貴州省、陜西省、寧夏省、甘肅省、青海省、內(nèi)蒙古、廣西、新疆、西藏）。

從表3可以看出，盡管近年來(lái)政府加大了對(duì)薄弱地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)的投入力度，但是經(jīng)費(fèi)的地區(qū)間的投入差異仍然巨大，尤其是基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，生均教育事業(yè)費(fèi)用地區(qū)差異最為明顯，東部地區(qū)最高，西北地區(qū)最低。國(guó)家將資金更多的投入到東部省份，使本來(lái)教育發(fā)展優(yōu)于中西部地區(qū)的東部省份更加繁榮，東部與中西部的差距越來(lái)越大。在教育經(jīng)費(fèi)投資總量一定的情況下，國(guó)家對(duì)中西部地區(qū)教育財(cái)政投入力度還很不夠，不足以支撐中西部地區(qū)教育事業(yè)的跨越式發(fā)展，追趕東部發(fā)達(dá)地區(qū)。

（三）城鄉(xiāng)間義務(wù)教育分配不均衡依然嚴(yán)重

國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)在持續(xù)增加，農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)也在大幅度增長(zhǎng)。但從教育公平角度來(lái)看尚存不足，城鄉(xiāng)之間的投入差異始終存在。由表4可以看出，2009-2013年國(guó)家對(duì)中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)的投入力度在逐年增加，全國(guó)小學(xué)階段的生均財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)由3357.92元增加到6901.77元，初中階段的生均財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)由4331.62元增加到9258.37元。但如果把城鎮(zhèn)和農(nóng)村分開(kāi)來(lái)看，農(nóng)村初、中等教育生均經(jīng)費(fèi)一直低于城鎮(zhèn)學(xué)校。這就是說(shuō)，政府對(duì)城鄉(xiāng)之間的教育經(jīng)費(fèi)投入一直是非均衡化的。

城鄉(xiāng)教育經(jīng)費(fèi)投入上的差異，在很大程度上決定了城鄉(xiāng)辦學(xué)條件的差異。從表5我們可以看出，2013年在小學(xué)階段生均學(xué)校占地面積方面，農(nóng)村學(xué)校學(xué)生生均用地要高于城市，這是由于城市土地資源短缺、人均占地面積小所致，在這方面農(nóng)村學(xué)校要優(yōu)越于城市學(xué)校。但僅此而已，更多的是農(nóng)村學(xué)校教育資源落后于城市。首先，信息化教學(xué)資源配置差距較大。城市小學(xué)生均計(jì)算機(jī)為0.11臺(tái)，而農(nóng)村小學(xué)生均則為0.06臺(tái)，前者是后者的2倍。其次，城鄉(xiāng)小學(xué)的實(shí)驗(yàn)實(shí)習(xí)設(shè)備存在的差距大。城市小學(xué)生均專(zhuān)業(yè)實(shí)驗(yàn)設(shè)備價(jià)值為0.1221萬(wàn)元，而農(nóng)村小學(xué)生均則為0.0539萬(wàn)元；另外，2013年農(nóng)村小學(xué)生均危房面積達(dá)到了0.62平方米，遠(yuǎn)高于城市小學(xué)生均0.08平方米，這表明農(nóng)村小學(xué)校舍安全問(wèn)題比城市嚴(yán)重得多。

另外，農(nóng)村地區(qū)的學(xué)前教育非常薄弱，眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)學(xué)前教育重要性的認(rèn)識(shí)不足，對(duì)學(xué)前教育的支持力度不夠，甚至放棄經(jīng)費(fèi)上的統(tǒng)籌和管理。由于缺乏經(jīng)費(fèi)投入，農(nóng)村幼兒園辦學(xué)條件很差，管理混亂，極大影響了農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展。當(dāng)前國(guó)家也將發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育，提高農(nóng)村學(xué)前教育普及程度作為重要的任務(wù)，但現(xiàn)有的經(jīng)費(fèi)分配對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育的支持力度仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

（四）校際間分配不均衡日益明顯

優(yōu)質(zhì)教育資源短缺，盡管政府對(duì)薄弱學(xué)校提供了專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行支持，幫助其改善教學(xué)環(huán)境，優(yōu)化辦學(xué)環(huán)境，改進(jìn)教學(xué)質(zhì)量，但是由于沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)校間存在較大的差距。尤其是義務(wù)教育階段，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入相對(duì)不足，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)教學(xué)資源缺乏，各地出現(xiàn)“擇校熱，擇校難”等現(xiàn)象，這種現(xiàn)象破壞了教育公平，通過(guò)對(duì)教育資源分配的不均，加大了校際與受教育者間的差距，從而造成受教育者的兩極分化。為使教育資源均等化，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》制定了針對(duì)義務(wù)教育階段各個(gè)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展，利用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)減小或者消除學(xué)校間的鴻溝，這需要進(jìn)一步加大教育經(jīng)費(fèi)的投入水平。

二、財(cái)政性教育分配存在的問(wèn)題

（一）三級(jí)教育分配結(jié)構(gòu)與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)

世界大多數(shù)國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)的分配結(jié)構(gòu)是一種“寶塔型”，即基礎(chǔ)教育的投入最多，越往上級(jí)到高等教育的投入越少。美國(guó)2000年教育經(jīng)費(fèi)投入占其GDP 的比重為6.6%，其中小學(xué)及中學(xué)教育經(jīng)費(fèi)投入占3.9%，高等教育投入占2.7%。目前我國(guó)三級(jí)教育支出總量結(jié)構(gòu)體現(xiàn)出向初等教育與中等教育傾斜的變化趨勢(shì)，但這種變化只是在2000年之后才緩慢出現(xiàn)高等教育的生均經(jīng)費(fèi)比值明顯下降的狀況。這種變化表明我國(guó)三級(jí)教育分配之間的差距呈縮小的趨勢(shì)，我國(guó)教育事業(yè)取得了很大的進(jìn)步。但這種分配結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化與我國(guó)處于社會(huì)主義初級(jí)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際需求并不相適應(yīng)，隨之也帶來(lái)了一些問(wèn)題。比如在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，對(duì)基礎(chǔ)教育的投入偏低，這直接導(dǎo)致基礎(chǔ)教育的長(zhǎng)期落后，進(jìn)而影響高等教育質(zhì)量的提高。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國(guó)家又加大了對(duì)基礎(chǔ)教育的經(jīng)費(fèi)投入的力度，而高等教育的經(jīng)費(fèi)投入幾乎沒(méi)有變化，實(shí)際上就是減少了對(duì)高等教育的投入，因此帶來(lái)了高校擴(kuò)招后教學(xué)資源緊缺，壓力轉(zhuǎn)嫁到大學(xué)生家庭的身上。

（二）教育不公平現(xiàn)象突出

我國(guó)教育事業(yè)在取得重大成就的同時(shí)存在著十分嚴(yán)重的不公平現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間的教育不公平、地區(qū)之間的教育不公平、階層之間的教育不公平以及校際之間的教育不公平。

隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的不斷拉大以及農(nóng)村教育資源的相對(duì)不足，城鄉(xiāng)教育公平問(wèn)題日益凸顯出來(lái)；中西部地區(qū)對(duì)義務(wù)教育的投入不足，導(dǎo)致學(xué)?；A(chǔ)建設(shè)薄弱、師資水平較差，這必然會(huì)不利于義務(wù)教育整體質(zhì)量的提高；義務(wù)教育階段的“擇校熱”，加劇了學(xué)校的社會(huì)分層作用，不同群體子女從小學(xué)到初中，階層差距明顯加大。優(yōu)質(zhì)教育資源的獲得表現(xiàn)出顯著的階層差距，優(yōu)勢(shì)階層的子女和城鎮(zhèn)戶口的學(xué)生更多地集中在重點(diǎn)學(xué)校，而弱勢(shì)階層的子女和農(nóng)村戶口的學(xué)生更多地進(jìn)入普通學(xué)?；蛘弑∪鯇W(xué)校學(xué)習(xí)。

（三）財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入不足

從財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模來(lái)看，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍有差距，仍需要進(jìn)一步加大投入。4%的目標(biāo)自1993年提出，2005年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例不到3%，直到2012年我國(guó)才實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值4%的目標(biāo)。目前，發(fā)達(dá)國(guó)家的教育財(cái)政支出占GDP的比重平均為5.1%，我國(guó)較低的占比說(shuō)明，在我國(guó)近年來(lái)GDP高速增長(zhǎng)的情況下，我國(guó)教育支出未能與經(jīng)濟(jì)同步增長(zhǎng)或優(yōu)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此，加大教育財(cái)政投入十分必要。

三、后4%時(shí)代，優(yōu)化財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)分配的建議

我國(guó)在2012年實(shí)現(xiàn)4%，但這僅僅是一個(gè)讓我國(guó)教育更上一層樓的起點(diǎn)，我們不可以把 4%當(dāng)成一個(gè)政績(jī)目標(biāo)，要把4%用在刀刃上，讓每一分錢(qián)都發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值，因此要實(shí)現(xiàn)合理的教育經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)比實(shí)現(xiàn)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的4%還要難。根據(jù)本文的實(shí)證研究，對(duì)后4%時(shí)代我國(guó)財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)三級(jí)分配提出以下四點(diǎn)建議：

第一，應(yīng)繼續(xù)加大財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的投入

我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP比重遠(yuǎn)低于西方發(fā)達(dá)國(guó)家水平，對(duì)于同樣處于中等收入水平的金磚國(guó)家來(lái)說(shuō)，其公共教育支出占本國(guó)GDP的比重一路攀升，從2001年的4%波動(dòng)上升到2010年的5%左右。因此，對(duì)于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的中國(guó)而言，教育支出未能與經(jīng)濟(jì)同步增長(zhǎng)或優(yōu)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此，加大教育財(cái)政投入十分必要。

第二，推進(jìn)我國(guó)普通高等學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)投入多元化體系的構(gòu)建

在我國(guó)，高等教育資金來(lái)源的重要力量仍然是政府財(cái)政支出，但是僅僅靠財(cái)政支出是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。當(dāng)前，很多國(guó)家的高校經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道己經(jīng)十分廣泛，我國(guó)也要逐步建立起政府、社會(huì)、家庭和個(gè)人的合理分擔(dān)機(jī)制，要保持國(guó)家財(cái)政對(duì)高等教育的支出，進(jìn)一步改革辦學(xué)體制，徹底改革政府包攬辦學(xué)的格局，引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，切實(shí)保障我國(guó)普通高等學(xué)校教育大規(guī)模擴(kuò)招和進(jìn)一步發(fā)展所需的教育經(jīng)費(fèi)投入，推動(dòng)我國(guó)普通高等學(xué)校教育事業(yè)的順利發(fā)展。實(shí)行全社會(huì)參與戰(zhàn)略，擴(kuò)大非政府投資規(guī)模，更多的鼓勵(lì)社會(huì)資金來(lái)發(fā)展高等教育，減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，將節(jié)約的財(cái)政教育資金支出到社會(huì)效益較高的初、中等教育中去，以實(shí)現(xiàn)三級(jí)教育支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

第三，建立公正的教育經(jīng)費(fèi)分配機(jī)制

公平的教育經(jīng)費(fèi)分配機(jī)制也是確保我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定持續(xù)增加的一個(gè)重要條件，目前我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)的不公平非常嚴(yán)重，導(dǎo)致教育經(jīng)費(fèi)的使用效率大打折扣。未來(lái)我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)的撥款應(yīng)將公平置于一個(gè)更加重要的問(wèn)題，未來(lái)學(xué)前教育、職業(yè)教育以及鄉(xiāng)村的教育、西部地區(qū)的教育應(yīng)該是財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出的一個(gè)重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)教育經(jīng)費(fèi)的公平是未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)不斷增加的一個(gè)主要誘因。而為了確保教育經(jīng)費(fèi)分配的公平，對(duì)于目前日益加劇的教育不公平應(yīng)堅(jiān)決加以遏制，國(guó)家應(yīng)按照學(xué)生數(shù)量來(lái)進(jìn)行教育經(jīng)費(fèi)的劃撥，對(duì)于貧困生應(yīng)加大幫扶支持力度。

第四，完善相關(guān)法律規(guī)范

通過(guò)完善教育經(jīng)費(fèi)投入增長(zhǎng)的相關(guān)法律規(guī)范，為教育經(jīng)費(fèi)的支出增長(zhǎng)提供一個(gè)法律層面的保障是確保教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)選擇。完善相關(guān)法律規(guī)范應(yīng)從兩個(gè)方面著手：一方面是就是法律內(nèi)容的細(xì)化，針對(duì)目前籠統(tǒng)性的法律內(nèi)容進(jìn)一步的細(xì)化，這樣才能保證法律的可操作性，舉例而言，《教育法》規(guī)定的教育經(jīng)費(fèi)支出增長(zhǎng)，增長(zhǎng)多少應(yīng)明確的規(guī)定，可以將增長(zhǎng)速度規(guī)定為不低于財(cái)政收入增長(zhǎng)速度或者經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，這樣的一個(gè)明確性指標(biāo)在具體的實(shí)施中更具有可操作性。另外一方面就是應(yīng)提升法律層次，部門(mén)的法律規(guī)章在強(qiáng)制性的約束教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)方面的效力不足，通過(guò)提升法律層次可以彌補(bǔ)這一點(diǎn)。通過(guò)在法律內(nèi)容以及法律層面兩個(gè)角度來(lái)進(jìn)行相關(guān)法律規(guī)范的完善，可以讓財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的持續(xù)增長(zhǎng)能夠做到有法可依。

四、小結(jié)

在后4%時(shí)代，應(yīng)繼續(xù)加大我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的總量投入，來(lái)不斷提高我國(guó)教育不足的現(xiàn)狀，使之與國(guó)家財(cái)政支出同步增長(zhǎng)，從而達(dá)到與我國(guó)經(jīng)濟(jì)相匹配的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占比。在目前財(cái)政投入不足的情況下，將資金進(jìn)行合理的分配，改善目前的分配結(jié)構(gòu)，加快縮小各級(jí)各類(lèi)分配差距，對(duì)促進(jìn)教育公平來(lái)說(shuō)意義重大，有利于加快我國(guó)教育事業(yè)的健康發(fā)展。

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