曹良元, 胡興邦, 劉和秀

(1.懷寧縣動(dòng)物疫病預(yù)防與控制中心， 安徽安慶246100 ；2.懷寧縣清河鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)站， 安徽安慶246100)

政府購買動(dòng)物防疫公益性服務(wù)的實(shí)踐與探索

曹良元1, 胡興邦1, 劉和秀2

(1.懷寧縣動(dòng)物疫病預(yù)防與控制中心， 安徽安慶246100 ；2.懷寧縣清河鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)站， 安徽安慶246100)

政府購買公益性服務(wù)是近年來各級(jí)政府轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)社會(huì)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)著力點(diǎn)，是一種“政府出資、定向購買、契約管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的政府公共服務(wù)的供給方式，政府購買動(dòng)物防疫公益性服務(wù)就是其中重要一項(xiàng)。目前，政府購買動(dòng)物防疫公益性服務(wù)的方式在全國(guó)許多地方已全面實(shí)施并取得初步效果，但也存在著政府購買服務(wù)產(chǎn)品的發(fā)展速度落后于整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，政府職能轉(zhuǎn)型的改革落后于經(jīng)濟(jì)體制的改革，公共服務(wù)供給數(shù)量和質(zhì)量落后于公眾現(xiàn)實(shí)需求。本文主要立足安徽省懷寧縣以及周邊地區(qū)動(dòng)物疫病防控工作實(shí)際，通過實(shí)地調(diào)研政府購買動(dòng)物防疫公益性服務(wù)的主要做法以及存在問題,并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)對(duì)策和建議,為今后政府購買動(dòng)物防疫公益性服務(wù)的有效開展提供借鑒。

1 基本概況

懷寧縣地處安徽省西南部，屬長(zhǎng)江流域多樣型自然生態(tài)環(huán)境和丘陵地區(qū)，轄20個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，241個(gè)村(社區(qū))，人口69萬，是長(zhǎng)江中下游典型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)，是安徽省畜禽養(yǎng)殖大縣。2008年懷寧縣按省政府的統(tǒng)一部署和要求進(jìn)行了獸醫(yī)管理體制改革，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了村級(jí)動(dòng)物防疫員工作站，配備村級(jí)動(dòng)物防疫員209人，具體在基層一線從事禽流感、口蹄疫、豬瘟、藍(lán)耳病以及小反芻獸疫等重大動(dòng)物疫病的免疫工作，以及畜禽標(biāo)識(shí)加掛、免疫檔案建立和動(dòng)物疫情報(bào)告等工作，縣鄉(xiāng)政府按照“規(guī)范服務(wù)、績(jī)效掛鉤、年度考核，按績(jī)補(bǔ)貼”的原則和“以錢養(yǎng)事，錢隨事走”的服務(wù)機(jī)制兌現(xiàn)村級(jí)動(dòng)物防疫員的勞動(dòng)報(bào)酬，并為每人購買了每年100元的人身意外傷害保險(xiǎn)。

2 政府購買服務(wù)的主要內(nèi)容

2.1 動(dòng)物強(qiáng)制免疫 主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級(jí)動(dòng)物防疫員工作站負(fù)責(zé)，村級(jí)動(dòng)物防疫員具體實(shí)施?？h政府按全縣農(nóng)戶數(shù)量和畜禽養(yǎng)殖水平綜合核定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級(jí)動(dòng)物防疫員人數(shù)，實(shí)行縣主管部門管資質(zhì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管聘用的管理體制，一年一聘用購買服務(wù)，按每人每年3 600元支付勞務(wù)報(bào)酬，所需資金全部為財(cái)政預(yù)算資金，中央、省、縣財(cái)政各承擔(dān)三分之一。

2.2 動(dòng)物疫情監(jiān)測(cè)與流行病學(xué)調(diào)查 鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級(jí)動(dòng)物防疫員工作站協(xié)助縣動(dòng)物疫控中心進(jìn)行。根據(jù)工作任務(wù)安排情況，確定具體服務(wù)人員，核定服務(wù)報(bào)酬，服務(wù)周期一年一定。資金在縣動(dòng)物疫控中心年度財(cái)政預(yù)算的專項(xiàng)資金中解決。

2.3 家畜血吸蟲病查治 鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級(jí)動(dòng)物防疫員工作站協(xié)助縣動(dòng)物疫控中心進(jìn)行。按疫區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)量，確定人員數(shù)，由縣動(dòng)物疫控中心核發(fā)勞務(wù)報(bào)酬，周期為一個(gè)年度。所需資金來源于縣財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算資金和省主管部門的專項(xiàng)補(bǔ)助資金。

2.4 動(dòng)物產(chǎn)地檢疫和屠宰檢疫 主要依托從村級(jí)防疫員中選聘的65名協(xié)檢員開展。2013年以前協(xié)檢員的勞務(wù)報(bào)酬從收取的檢疫費(fèi)中提取，自2013年8月1日起，全縣停止征收畜禽及其產(chǎn)品產(chǎn)地檢疫費(fèi)后，縣財(cái)政部門每年撥付50萬元，采取政府購買公益性服務(wù)形式，用于協(xié)檢員勞務(wù)報(bào)酬補(bǔ)助。

3 存在的主要問題

3.1 重視程度不夠，運(yùn)行機(jī)制不完善 雖然政府購買動(dòng)物防疫公益性服務(wù)已實(shí)施多年，但總體來說仍處于起步發(fā)展階段。一是許多地方對(duì)項(xiàng)目選擇的原則、標(biāo)準(zhǔn)、條件不統(tǒng)一，政府購買服務(wù)的具體內(nèi)容、購買多少、怎么購買等還存在著一定的隨意性，缺乏系統(tǒng)性和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。二是有些政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)購買動(dòng)物防疫公益性服務(wù)的概念不清，認(rèn)識(shí)不一致，習(xí)慣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期形成的傳統(tǒng)思維，認(rèn)為村級(jí)動(dòng)物防疫員工作站是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組成部門，有專門的財(cái)政預(yù)算，村級(jí)動(dòng)物防疫員有固定工資，常常安排強(qiáng)制免疫以外工作卻不增加經(jīng)費(fèi)。三是政府購買動(dòng)物防疫服務(wù)的招投標(biāo)機(jī)制沒有形成，具有一定的隨意性。

3.2 防疫員待遇過低，經(jīng)費(fèi)不能足額保障 一是補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)過低。動(dòng)物防疫工作涉及千家萬戶，防疫人員必須上戶臨欄，對(duì)每頭(羽)動(dòng)物注射到位，他們既是宣傳者，又是組織者，更是操作者，目前隨著免疫病種的增多和強(qiáng)制免疫頻次的增加，每次春秋防疫集中免疫常常需要2～3輪免疫注射，工作量大，防疫工作考核過關(guān)，每人每年可按3 600元計(jì)算得到防疫工資，此補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)已實(shí)施多年而未調(diào)整，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展物價(jià)攀升，與其他行業(yè)從事者的收入差距越來越大。二是缺乏基本的醫(yī)療保障。村級(jí)動(dòng)物防疫員屬村薦、鄉(xiāng)用、縣管，無編制、無聘用合同，僅是掛名工作，其身份不明確，也沒有養(yǎng)老、失業(yè)、生育、醫(yī)療等保險(xiǎn)，養(yǎng)老仍舊依靠傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老和土地來養(yǎng)老，同時(shí)，村級(jí)防疫員因防疫途中摔傷、跌傷和免疫注射時(shí)被撞或咬傷等意外傷害事故時(shí)有發(fā)生，許多地方因沒有購買意外傷害保險(xiǎn)而不能報(bào)銷因此而產(chǎn)生的費(fèi)用，使得他們后顧之憂難解除。三是防疫員工作站缺乏足額經(jīng)費(fèi)保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級(jí)動(dòng)物防疫員工作站作為政府購買動(dòng)物防疫公益性服務(wù)的實(shí)施主體，除政府補(bǔ)助外無任何收入來源。就目前懷寧縣20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府給予防疫員工作站的補(bǔ)助差別較大，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年能有近5萬元的工作資金補(bǔ)助，而有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的補(bǔ)助每年不足5 000元，使得一些工作站設(shè)施裝備落后，集中防疫期間的交通補(bǔ)貼、午餐補(bǔ)助無法落實(shí)。

3.3 隊(duì)伍建設(shè)滯后，技術(shù)培訓(xùn)與實(shí)際需求失衡 一是文化水平普遍偏低，難以勝任工作。從調(diào)查數(shù)據(jù)看，大部分防疫員的文化程度都在初中以下，但從目前防疫員的工作職責(zé)看，他們不但要負(fù)責(zé)疫苗注射工作，還要負(fù)責(zé)免疫檔案、工作日志填寫、疫情監(jiān)測(cè)、協(xié)助產(chǎn)地檢疫等重要工作任務(wù)，需要一定的學(xué)歷和知識(shí)做支撐，在低學(xué)歷低文化水平的情況下，很難全面完成動(dòng)物免疫工作任務(wù)及相關(guān)檔案、證明的填寫，特別是動(dòng)物標(biāo)識(shí)及動(dòng)物產(chǎn)品追溯系統(tǒng)的數(shù)據(jù)錄入。二是村級(jí)動(dòng)物防疫工作陷入“后繼乏人”的現(xiàn)實(shí)困境。動(dòng)物防疫工作是一件苦差事又臟又累，而且是一項(xiàng)專業(yè)性極強(qiáng)的技術(shù)活，加上工資待遇低，保險(xiǎn)保障少，導(dǎo)致優(yōu)秀人才大量流失，大多數(shù)年輕人不愿意干，從而使得這支隊(duì)伍大多是45歲以上的中老年人，甚至有將近70歲的動(dòng)物防疫員仍在從事此項(xiàng)工作。三是技術(shù)培訓(xùn)與實(shí)際需求脫節(jié)。當(dāng)前，村級(jí)動(dòng)物防疫員培訓(xùn)的內(nèi)容大多仍以傳統(tǒng)的動(dòng)物疫病防治教學(xué)為主，與他們的實(shí)際需求差距較大。

3.4 監(jiān)管機(jī)制與評(píng)價(jià)體系不完善 長(zhǎng)期以來防疫員隊(duì)伍基本上采取“戰(zhàn)時(shí)集中，平時(shí)解散”的松散管理模式，缺少考核制約和淘汰機(jī)制，使得村級(jí)動(dòng)物防疫員普遍缺乏危機(jī)感、緊迫感，不愿意接受新的管理模式，對(duì)政府購買防疫公益性服務(wù)有抵觸情緒，而目前政府購買動(dòng)物防疫公益性服務(wù)缺乏科學(xué)的績(jī)效評(píng)估體系，其中評(píng)估主體多以政府官員或?qū)＜覍W(xué)者為主、而作為服務(wù)的接受者，社會(huì)公眾少有參與機(jī)會(huì)，由此影響評(píng)估結(jié)果的客觀性和公正性，同時(shí)，又由于評(píng)價(jià)體系缺少具體的量化指標(biāo)、規(guī)范的工作流程以及績(jī)效滯后等特點(diǎn)，致使防疫員工作積極性和主動(dòng)性不高。

4 對(duì)策和建議

4.1 轉(zhuǎn)變理念，強(qiáng)化公共服務(wù)職能 一是“傳統(tǒng)管理思維”向“現(xiàn)代治理邏輯”轉(zhuǎn)變。要理順政府與社會(huì)的職能關(guān)系，將社會(huì)力量置于重要合作伙伴位置，發(fā)揮政府與社會(huì)力量各自功能優(yōu)勢(shì)，相互彌補(bǔ)，相得益彰，形成多元公共服務(wù)供給格局。二是“柔性控制”向“剛性約束”轉(zhuǎn)變。政府需確定購買服務(wù)的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)并承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，承接主體依約享有權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)，盡可能減少雙方責(zé)任關(guān)系的隨意性，增強(qiáng)剛性約束。三是“結(jié)果管理”向“過程管理”轉(zhuǎn)變。購買服務(wù)并不意味著責(zé)任的轉(zhuǎn)移，提供服務(wù)的責(zé)任仍屬政府部門，政府作為出資者，應(yīng)站在公共利益角度，明晰服務(wù)項(xiàng)目的要求、期限及效果，對(duì)契約進(jìn)行全程監(jiān)控，防止低效率行為。

4.2 提高待遇，建立經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制 一是提高村級(jí)動(dòng)物防疫員報(bào)酬。根據(jù)《動(dòng)物防疫法》、《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》的規(guī)定和獸醫(yī)管理體制改革的要求，人社、財(cái)政、畜牧獸醫(yī)等相關(guān)職能部門要共同研究制定村級(jí)動(dòng)物防疫員從事畜牧獸醫(yī)公益性服務(wù)的政府補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，適時(shí)調(diào)整，做到工作量與工作待遇相匹配。二是將村級(jí)動(dòng)物防疫員納入村級(jí)干部管理序列，提高他們的社會(huì)地位，落實(shí)聘用期間養(yǎng)老、醫(yī)療、意外傷害等保險(xiǎn)。三是加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級(jí)動(dòng)物防疫員工作站建設(shè)力度，購置基層常用的冷鏈、防疫儀器設(shè)備，使得防疫員工作站有辦公、化驗(yàn)用房，有防疫檢疫必需設(shè)備，有技術(shù)推廣必備手段，提高動(dòng)物防疫隊(duì)伍公益性服務(wù)和診療水平，并要為他們創(chuàng)造條件，加強(qiáng)防護(hù)用品配置，如口罩、防護(hù)服、手套、高筒靴、消毒劑、雨衣、創(chuàng)口貼等必要的防護(hù)用品，確保防疫工作的質(zhì)量和效果。

4.3 建立人才培養(yǎng)機(jī)制，創(chuàng)新技術(shù)培訓(xùn)內(nèi)容 一是優(yōu)化在崗村級(jí)動(dòng)物防疫隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。在政策上、體制上、運(yùn)行機(jī)制上解決在崗村級(jí)動(dòng)物防疫隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)性矛盾，通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)、職業(yè)資格認(rèn)證、崗位考核等引導(dǎo)在崗村級(jí)動(dòng)物防疫員逐步向執(zhí)業(yè)獸醫(yī)師過渡，并通過各種激勵(lì)保障措施吸引人才，穩(wěn)定隊(duì)伍。二是建立定向培養(yǎng)機(jī)制。通過定點(diǎn)招生、定向培養(yǎng)、定向就業(yè)的方式，免費(fèi)或半免費(fèi)培養(yǎng)大中專層次畜牧獸醫(yī)專業(yè)人才，造就扎根農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)村養(yǎng)殖戶的“下得去、用得上、留得住”的防疫員隊(duì)伍。三是創(chuàng)新技能培訓(xùn)內(nèi)容。靈活采取多種形式如短期培訓(xùn)、實(shí)地輪訓(xùn)、現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)等方式開展培訓(xùn)，用最新的獸醫(yī)防控理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，更新一線防疫員的思想觀念和專業(yè)知識(shí)，達(dá)到一技多能的目標(biāo)。同時(shí)，充分發(fā)揮退休人員豐富的工作經(jīng)驗(yàn)和職業(yè)技能，對(duì)年輕的技術(shù)人員和村級(jí)動(dòng)物防疫員進(jìn)行傳、幫、帶，并鼓勵(lì)學(xué)有所長(zhǎng)的技術(shù)人員深入基層一線工作。

4.4 強(qiáng)化績(jī)效考核，建立有效管理模式 健全政府購買動(dòng)物防疫公益性服務(wù)的體制和機(jī)制，規(guī)范政府購買服務(wù)行為，使動(dòng)物防疫公益性服務(wù)走向社會(huì)化、市場(chǎng)化和規(guī)范化，在具體的績(jī)效考核中要強(qiáng)化工作日志填寫，強(qiáng)化工作責(zé)任考核制、責(zé)任追究制、表彰獎(jiǎng)勵(lì)制等措施辦法，明確工作和責(zé)任目標(biāo)及獎(jiǎng)罰辦法，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，確保各項(xiàng)工作落到實(shí)處，同時(shí)組織村組干部、養(yǎng)殖戶代表進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，量化各項(xiàng)指標(biāo)，全面考核動(dòng)物防疫質(zhì)量。

2016-08-05