王倩倩 李金珊

博弈論下政府績效預(yù)算改革的思考
——以行政官僚預(yù)算行為模式為切入點

王倩倩 李金珊

中共十八屆三中、四中全會圍繞全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國明確指出改革需緊緊圍繞“國家治理”的大政方針，而在財政預(yù)算改革中“績效預(yù)算”更是成為了新一輪改革中的重要考量。但是績效預(yù)算和國家治理體系的關(guān)系以及現(xiàn)階段我國績效預(yù)算改革推行的難點和突破點則成為了學(xué)術(shù)界競相討論的重點。本文試圖通過對“國家治理”和“績效預(yù)算”這組概念的理論梳理，針對現(xiàn)階段我國推行績效預(yù)算改革的重點和難點進(jìn)行分析。本文認(rèn)為我國預(yù)算管理體制中存在的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置引發(fā)的部門間預(yù)算碎片化、績效信息與預(yù)算決策的信息不對稱和權(quán)力制衡機(jī)制不健全是與我國現(xiàn)階段政府權(quán)力配置有關(guān)的，但這些在本質(zhì)上則是我國一直以來堅持行政官僚模式預(yù)算所引發(fā)的問題。最后根據(jù)博弈論模型的結(jié)果，本文建議在當(dāng)前實現(xiàn)國家治理的治國要求的同時，可以從法律制度層面、信息系統(tǒng)構(gòu)建和多方協(xié)同幾個方面入手提高預(yù)算過程中行政官僚所需付出的成本，為當(dāng)前政府預(yù)算績效轉(zhuǎn)型提供一些思考。

國家治理 績效預(yù)算 財稅體制改革 不完全信息動態(tài)博弈

財稅體制是當(dāng)前中國改革的重點領(lǐng)域①中共十八屆三中、四中全會圍繞全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國做出的全新理論概括，認(rèn)為“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”（《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164235. htm，瀏覽時間為2016年8月20日），這不僅標(biāo)志著財政基礎(chǔ)理論建設(shè)的重大突破，更表明了我國將財稅改革的實踐與國家治理體系相結(jié)合的改革風(fēng)向。，如何突破原有預(yù)算管理體制中的固有瓶頸并為國家治理體系提供新的思路已經(jīng)成為了學(xué)術(shù)界和實務(wù)領(lǐng)域探討的重要議題。在現(xiàn)代國家，財政預(yù)算作為一切政府活動的基礎(chǔ)，其重要性不言而喻。事實上，各國的發(fā)展都與財稅體制改革有著密不可分的聯(lián)系，可以說“發(fā)生在人類歷史上的每一次重大變革，幾乎都帶有深刻的財政烙印”（高培勇，2014）。那么，作為“政府生命之血液”（Wildavsky、Aaron B，2001）同時也是“在政府中最重要的手段（最有力地促進(jìn)行為的制度）”（Osborne、Gaebler，1993）的預(yù)算體制又該在這次改革的新一輪浪潮中何去何從？現(xiàn)如今政府實踐和學(xué)術(shù)研究的熱點——績效預(yù)算和國家治理體系的關(guān)系又是如何？現(xiàn)階段我國績效預(yù)算改革推行的難點和突破點又在何方？這些問題都成為了新時代改革必須回答和厘清的問題。本文將通過對績效預(yù)算和國家治理體系的相關(guān)理論梳理，結(jié)合當(dāng)代中國財政管理體系的實踐，從行政官僚的行為模式入手，探究其在預(yù)算管理過程中與其他組織的博弈過程，從而為揭示行政官僚預(yù)算模式的本質(zhì)，構(gòu)建績效預(yù)算與國家治理體系之間的平衡點，并對未來績效預(yù)算改革的發(fā)展方向提出一些新的思考。

一、相關(guān)概念的梳理與提出

（一）國家治理

在傳統(tǒng)西方政治學(xué)的視閾下，“治理”（governance）概念原為控制、引導(dǎo)和操縱之意。隨著社會的發(fā)展，到了20世紀(jì)末，西方學(xué)者又賦予“治理”以新的含義，主張政府放權(quán)和向社會授權(quán)，實現(xiàn)多主體、多中心治理等政治和治理多元化，強調(diào)弱化政治權(quán)力，甚至去除政治權(quán)威，企望實現(xiàn)政府與社會多元共治、社會的多元自我治理（王浦劬，2014）。

治理理論的先驅(qū)者Robert Rhodes認(rèn)為，“由于統(tǒng)治條件的變化，原先的統(tǒng)治過程也將發(fā)生相應(yīng)改變”（Rhodes，1996），這就意味著國家治理是一種新的管理社會的方式、一種新的統(tǒng)治過程，一種新的政府管理模式（張興華，2014），同時Rhodes從國家、公司、政府管理、善治、社會治理和組織網(wǎng)絡(luò)六個角度出發(fā)提出了多主體協(xié)同治理的理念。

Kooiman和Vliet認(rèn)為，“治理不是簡單的一個個人或者一個特殊行為者的行為，而是一群個人或者稱之為特殊行為者團(tuán)體的行為，他們要么組織活動實現(xiàn)本身應(yīng)有的權(quán)利、要么與政府合作參與政治生活，從外在形態(tài)上看，他們居于主導(dǎo)，影響著社會、政府及其它領(lǐng)域”（J·Kooiman、M·Van Vliet，1993）。換言之，在治理中的主體是一個區(qū)別于政府、社會和其他現(xiàn)有領(lǐng)域的特殊團(tuán)體，又因為其具有影響社會生活方方面面的權(quán)利，不難推斷Kooiman和Vliet所描述的團(tuán)體本身就是一種多元主體的糅合。各主體間以共同目標(biāo)（諸如實現(xiàn)公共利益最大化、經(jīng)濟(jì)利益最大化等）為行動綱領(lǐng)，實現(xiàn)主體間在同一行動時空下（如國家、社會組織）的博弈協(xié)同。

由于公共權(quán)力的必要性——“集聚合法的權(quán)力并運用于特定目標(biāo)”——Francis Fukuyama（2004）認(rèn)為，國家治理是指“國家通過制定一定的目標(biāo)，對國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多領(lǐng)域進(jìn)行必要的管理”，這也是有且只有國家和國家集團(tuán)才能做到的事情。

從上述幾位代表性學(xué)者的觀點來看，盡管“國家治理”是亞里士多德時代便有的政治學(xué)產(chǎn)物，但時至今日，在西方學(xué)者眼中的“國家治理”依舊沒有一個準(zhǔn)確且信服的概念。而作為我國學(xué)術(shù)界研究的“新寵”，與“國家治理”相關(guān)的學(xué)術(shù)研究如汗牛充棟，同樣沒有一個最為權(quán)威的定義。本文現(xiàn)將相關(guān)的研究簡述如下。

俞可平認(rèn)為，國家治理是指“在一個既定的范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是指在各種不同的制度關(guān)系當(dāng)中，運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進(jìn)公共利益”（俞可平，2001）。

楊光斌認(rèn)為，國家治理就是一個國家“通過設(shè)計國家制度結(jié)構(gòu)從而影響制度績效的一系列制度安排的治理國家的過程”（楊光斌，2005）。從這個層面上，楊光斌所認(rèn)同的國家治理本質(zhì)上就是國家制度的一種抽象和高度概括。

圖1 歷史發(fā)展觀的制度范式

為更好地闡述兩者間的關(guān)系，楊光斌強調(diào)，國家治理的好壞取決于國家綜合競爭力的優(yōu)劣，而一個國家的競爭力又取決于該國制度安排的市場化程度，從而得出了“制度使局面完全不一樣”（楊光斌，2006）的經(jīng)典論斷。

應(yīng)松年從法理層面就能力的具體表現(xiàn)角度入手，將國家治理解構(gòu)為執(zhí)政黨的執(zhí)政、行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)的司法、參政黨的參政、公民和社會的有序參與和軍隊的國防軍事等方面，認(rèn)為國家治理本身就是“國家治理體系綜合協(xié)調(diào)、分工合作、發(fā)揮作用、體現(xiàn)價值和實現(xiàn)目標(biāo)”（應(yīng)松年，2014）的過程。這一論述奠定了中國大部分法律學(xué)者的視角，他們更多地將“國家治理”看作“善治”的一種表現(xiàn)形式，認(rèn)為“‘善治’即是結(jié)果和目標(biāo)意義上的‘良好的治理’（good governance），所以在‘善治’視野下理解治理的概念，就是將治理看做一種達(dá)成和服務(wù)于某種好的目標(biāo)模式的國家構(gòu)建過程和方式”（魏治勛，2014），其目的就是為了實現(xiàn)“人的現(xiàn)代化”（李林，2014；張文顯，2014）。

還有學(xué)者考慮到中國特色社會主義的具體實踐與馬克思主義國家理論指導(dǎo)角度提出了在現(xiàn)階段中國需要堅持的“國家治理”可以被解讀為“在中國特色社會主義道路的既定方向上，在中國特色社會主義理論的話語語境和話語系統(tǒng)中，在中國特色社會主義制度的完善和發(fā)展的改革意義上，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民科學(xué)、民主、依法和有效地治國理政”，這也是中國人民當(dāng)家作主的具體表現(xiàn)之一（王浦劬，2014；周雪光，2012；姜曉萍，2014；許耀桐、劉祺，2014；鄭言、李猛，2014；薛瀾、李宇環(huán)，2014；薛瀾，2014）。

綜合以上學(xué)者的研究，本文將“國家治理”定義為在國家（尤其是政府）的領(lǐng)導(dǎo)下，通過制度約束（如監(jiān)督、問責(zé)等）、網(wǎng)絡(luò)協(xié)同等手段打破部分公權(quán)力的國家壟斷地位，最終實現(xiàn)政府、公民及社會組織對于部分公共事務(wù)多元共治和社會穩(wěn)定目的的政治過程。

（二）績效預(yù)算

相比于“國家治理”較強的政治邏輯和強大的理論支援，“績效預(yù)算”則更多地與20世紀(jì)以來各國的財政實踐相關(guān)聯(lián)?？冃ьA(yù)算的推行已有較長時間，至今為止已在世界上50多個國家或地區(qū)推廣實施，然而究竟什么是績效預(yù)算，學(xué)術(shù)界乃至各國實踐中至今尚未形成一個明確、完整的定義。

最廣為人知的“績效預(yù)算”的概念來自于1950年美國總統(tǒng)辦公室的定義。在這個定義中“績效預(yù)算”被闡述為“它闡述請求撥款是為了達(dá)到什么目標(biāo)，為實現(xiàn)這些目標(biāo)而擬訂的計劃需要花多少錢，以及用哪些量化的數(shù)據(jù)衡量在實現(xiàn)每項計劃的過程中取得的成績和完成工作的情況”。后來，美國全國績效評估委員會又將“績效預(yù)算”擴(kuò)展到“新績效預(yù)算”，認(rèn)為其最大的特點在于“使命驅(qū)動、結(jié)果定位”。

瑞典預(yù)算管理部門認(rèn)為，績效管理并不是在預(yù)算管理中增加的一些技術(shù)措施或管理技巧。他們認(rèn)為這本身就是一個更加廣義的管理概念，其目的是為了實現(xiàn)公共管理或是政府管理的成效和效率①瑞典預(yù)算部門認(rèn)為的“成效”是指應(yīng)該做的事，而“效率”是指要合理、高效地做事。。

澳大利亞把績效預(yù)算分成五個部分：一是政府要辦的事；二是配置預(yù)算資源；三是以結(jié)果為中心制定績效目標(biāo)；四是評價目標(biāo)實現(xiàn)狀況的標(biāo)準(zhǔn)；五是評價績效的指標(biāo)體系。換言之澳大利亞是把績效預(yù)算歸結(jié)為政府行政活動的資金支持體系的評價模式。

而在中國學(xué)術(shù)界的討論中，由于“績效預(yù)算”在中國的實踐依然停留于探索階段，因此它的概念更是仁者見者。有的學(xué)者認(rèn)為，績效預(yù)算是一種產(chǎn)出預(yù)算，它將公共資金的產(chǎn)出，即政府活動的績效轉(zhuǎn)化為指標(biāo)，并以各項效果指標(biāo)為編制基礎(chǔ)的預(yù)算（賈康、蘇明，2004；安秀梅，2005；馬駿，2004；王德樣、黃萍，2004；朱剛志，2003；劉旭濤，2003）。還有的學(xué)者認(rèn)為，績效預(yù)算可以解釋為按照成本—效益原則，決定支出項目的必要性及其投入規(guī)模的預(yù)算形式。也就是說，有關(guān)部門預(yù)先制定事業(yè)計劃和工程計劃，然后再依據(jù)政府職能和施政計劃選定執(zhí)行方案，確定方案所需的支出費用而編制的預(yù)算（高培勇、馬蔡深，2004；姚鳳民，2006；白景明，2006；董靜、茍燕楠，2005）。

本文認(rèn)為西方對于“績效預(yù)算”的概括可以被提煉為“結(jié)果導(dǎo)向”，這也是現(xiàn)今所有爭論都普遍認(rèn)同的前提。反觀中國學(xué)術(shù)界的諸多概括，本文認(rèn)為這些定義存在著概念的混淆問題，究其原因，則是由于中國現(xiàn)階段并不存在完全意義上的“績效預(yù)算”制度，中國所謂的“績效預(yù)算”實踐僅僅停留于“預(yù)算績效”和“支出評價”的層面，即只是單純地通過林林總總、或繁或簡的績效評估方法對預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行一定程度的考評。因此，絕大部分國內(nèi)學(xué)者從本國的實踐所提煉的“績效預(yù)算”概念存在著很大的局限性。那么究竟該如何看待“績效預(yù)算”？本文所理解和探討的“績效預(yù)算”存在三個層面的認(rèn)同。第一個認(rèn)同來自于成熟的實踐國經(jīng)驗，也就是說“績效預(yù)算”本身首先是一種以結(jié)果為導(dǎo)向、同時注重預(yù)算過程的一個預(yù)算系統(tǒng)。如果只是單方面地追求預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果，得到的往往只是“預(yù)算績效”，通常這只涉及到簡單的會計基礎(chǔ)。注重預(yù)算的過程要求預(yù)算本身將“績效”的理念貫穿至整個預(yù)算過程，即預(yù)算的編制、執(zhí)行、決算、績效評價及監(jiān)督之中，在現(xiàn)有法律框架和政治程序下來追求財政管理效率、效果和有效性。第二個認(rèn)同則是“績效預(yù)算”是一個多學(xué)科融合的概念，區(qū)別于以往學(xué)術(shù)界對于“預(yù)算”本身是經(jīng)濟(jì)學(xué)還是政治學(xué)范疇的爭論，績效預(yù)算同時需要來自經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)乃至行政學(xué)等幾乎涵蓋整個社會科學(xué)學(xué)科大類的理論支撐。本文認(rèn)為，只有突破以往我國學(xué)術(shù)界固有的預(yù)算是單一的經(jīng)濟(jì)學(xué)分支邏輯，才能將國家對于“財”和“政”的需求化為績效的理念融入預(yù)算之中。第三個認(rèn)同來自于對績效預(yù)算的技術(shù)處理。從“績效預(yù)算”的發(fā)展來看，“績效預(yù)算”本身是國家發(fā)展和民主監(jiān)督下的產(chǎn)物。不可否認(rèn)，“績效預(yù)算”是一套復(fù)雜且巨大的系統(tǒng)，本文不反對技術(shù)原理的紛繁復(fù)雜，但是其技術(shù)處理的手段必須是易于操作且行之有效的。另外需要指出的是，由于現(xiàn)階段預(yù)算技術(shù)的發(fā)展與進(jìn)步，經(jīng)常性預(yù)算領(lǐng)域已經(jīng)實現(xiàn)了較高程度的預(yù)算控制，因此本文認(rèn)為相對于項目性預(yù)算而言，用于維持政府日常運轉(zhuǎn)的經(jīng)常性預(yù)算中體現(xiàn)的“績效性”并不十分凸顯。

綜合上述，本文所要探討的“績效預(yù)算”可以被定義為現(xiàn)有法律框架和政治程序下，為追求財政管理效率、效果和有效性，貫穿于整個預(yù)算（尤其是項目預(yù)算）過程的一套行之有效的預(yù)算系統(tǒng)。

（三）績效預(yù)算與國家治理的關(guān)系

各國的歷史發(fā)展經(jīng)驗證明，政府部門的改革根本上是部門利益的打破重組，國家改革本質(zhì)上也是公權(quán)力與私權(quán)力的新一輪博弈。任何政府職能的履行，任何政府部門的運轉(zhuǎn)，任何一個國家的改與革都需要從財政部門的改革開始，而財政部門的改革在很大程度上需要從預(yù)算改革入手。面對當(dāng)前我國提出的建立“國家治理體系”的宏觀目標(biāo)和改革方向，結(jié)合前述的概念梳理，本文認(rèn)為“績效預(yù)算”本身就是“國家治理”的一種財政表現(xiàn)。

首先，“績效預(yù)算”的實施是實現(xiàn)“國家治理”的手段之一。盡管實現(xiàn)“國家治理”的手段汗牛充棟，即便在財稅領(lǐng)域也是不勝枚舉，但不可否認(rèn)的是，“績效預(yù)算”的實施是達(dá)到“國家治理”的有效手段之一。在所有的政府職能和所有的政府職能部門中，財政職能和財稅職能部門分別是最為綜合的職能和最為綜合的職能部門，“只有財政職能可以覆蓋所有的政府職能，只有財稅職能部門的活動可以牽動所有政府職能部門的活動”（高培勇，2014）。而在這些財稅職能之前對財稅職能乃至政府職能進(jìn)行財力和權(quán)力配置的就是預(yù)算。兵馬未動，糧草先行，“國家治理”要求政府、公民和社會組織在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的多方協(xié)同，這需要將公民和社會組織作為新的預(yù)算主體增加到預(yù)算編制的考量之中。以往在我國的各項改革過程中都單一地注重于財政的“做蛋糕”能力，通過不斷調(diào)整稅收手段擴(kuò)大稅源來為巨大的改革事業(yè)作支撐。盡管在改革的初期這種方式使得改革的進(jìn)程勢如破竹，大大推動了改革的進(jìn)程，也在很大程度上使得我國在2010年前嘗到了巨大的改革紅利，但是由于這種方式本身并沒有觸及問題的本質(zhì)，因此也導(dǎo)致了我國改革事業(yè)進(jìn)入了瓶頸時期，同時也部分造成了高通貨膨脹的局面，間接助推了現(xiàn)階段我國社會問題叢生的不良局面。誠然，改革需要有強大的物質(zhì)支持，“國家治理”體系建設(shè)給予了改革以新的思路，即突破以往單方面開源的方式，以績效目標(biāo)為導(dǎo)向，通過預(yù)算過程重新調(diào)整財力分配格局，從而在本質(zhì)上打破舊有的利益藩籬，為新一輪改革事業(yè)提供新的活力。另一方面，績效預(yù)算的執(zhí)行也能使財政資金的效益真正落實到國家治理體系的建設(shè)過程，在很大程度上杜絕財政資金浪費的現(xiàn)象，這也是實現(xiàn)公共財政的公共性的目標(biāo)之一。

其次，“國家治理”是實現(xiàn)“績效預(yù)算”的支撐和保證。“績效預(yù)算”需要預(yù)算主體全程參與預(yù)算過程，同時為了加強預(yù)算結(jié)果和財政資金使用的有效性，“績效預(yù)算”必須且必然包含強有力的責(zé)任監(jiān)督機(jī)制。按照現(xiàn)有預(yù)算執(zhí)行體系，預(yù)算由各部門根據(jù)部門下預(yù)算年度的工作計劃自行編制部門預(yù)算后通過“兩上兩下”的方式得到可提交審議的預(yù)算方案。期間“兩上兩下”的確從一定程度上降低了預(yù)算編制部門對于預(yù)算權(quán)力最大化的局限性，但是由于“兩上兩下”本身并沒有擺脫財政部門單一重視“財”卻忽視“政”的桎梏，因此在這樣的預(yù)算編制流程下所編制的財政預(yù)算是部門利益博弈的結(jié)果，從而大大降低了財政資金的使用效益。另一方面，財政資金的本質(zhì)是公共資金，從公眾中來，也必須回到公眾中去?！皬墓娭衼怼辈皇呛喓唵螁蔚匾远惱麄M的形式由公眾交納形成財政資金，而是需要同時將公眾的需求①本文中所論述的“公眾需要”并非傳統(tǒng)公共管理領(lǐng)域中單一的公眾對于社會福利和生活保障的需要，而是公眾對于國家履行社會治理功能時的所有需求的結(jié)合，包括了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)文明等多方面的要求。和對財政資金的使用情況進(jìn)行“上收”；同樣地，“回到公眾中去”也絕非單純地將財政資金以公共項目的方式進(jìn)行公共服務(wù)和公共建設(shè)，而是將預(yù)算年度內(nèi)預(yù)算資金切實用到公眾真正需要的地方去。那么，這些復(fù)雜的程序在不擴(kuò)編公務(wù)員隊伍的情況下該如何實現(xiàn)？顯然，“國家治理”的理念和要求給予了執(zhí)政者以新的解決途徑?！皣抑卫怼币蠖嘣黧w共同參與到國家事務(wù)中，同時要求以制度約束的方式制約權(quán)力。新的治理理念開辟了績效預(yù)算的改革方向，使得多元主體參與到預(yù)算過程成為了可能。除此之外，“績效預(yù)算”中對于預(yù)算編制的結(jié)果導(dǎo)向和執(zhí)行結(jié)果的評價體系也符合了“國家治理”服務(wù)民眾的治國前提?？冃ьA(yù)算把市場經(jīng)濟(jì)的一些基本理念融入公共管理之中，重點在于公共項目取得的結(jié)果而不是公共預(yù)算的投入，著重于政府行為的責(zé)任性和績效測量，強調(diào)對公共部門業(yè)績的評定以及公眾滿意度的提高，因而提高效率不再是績效預(yù)算的唯一目標(biāo)。從這點出發(fā)，績效預(yù)算體現(xiàn)的是一種新的市場—政府管理理念，在這種管理體制下，政府部門按照其職能進(jìn)行預(yù)算，即干多少事?lián)芏嗌馘X。同時這也使“國家治理”中著力于市場決定資源配置的理念得以顯現(xiàn)，使得整個“績效預(yù)算”改革的進(jìn)程成為了“國家治理”理念的財政表現(xiàn)。

從以上論述中不難看出，“績效預(yù)算”與“國家治理”本身就是相輔相成的兩個方面?！皣抑卫怼币蟆翱冃ьA(yù)算”為其在財政改革領(lǐng)域豎起一面鮮明的旗幟，而作為手段和方法的“績效預(yù)算”的實施也要求“國家治理”理念的落實與切實推行。因此，本文所認(rèn)為的“績效預(yù)算”既是“國家治理”的重要一環(huán)，又是“國家治理”實現(xiàn)的基礎(chǔ)。

二、中國預(yù)算管理中的問題分析

（一）當(dāng)前預(yù)算管理中出現(xiàn)的問題

財政預(yù)算作為政府活動的直接貨幣表現(xiàn)，財政預(yù)算對財政資金的分配本質(zhì)上是對行政權(quán)力的直接配置。財政預(yù)算管理體系作為處理一國政府間財政關(guān)系的基本制度，其核心在于各級政府預(yù)算管理權(quán)限和預(yù)算收支的劃分及其相互之間的協(xié)調(diào)和制衡，其實質(zhì)則是關(guān)于多級政府架構(gòu)下各級預(yù)算主體的獨立自主程度以及中央與地方集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系。因此，本文認(rèn)為，現(xiàn)階段中國預(yù)算管理存在以下三個重要問題：

1.行政機(jī)構(gòu)設(shè)置引發(fā)的部門間預(yù)算碎片化

國家機(jī)構(gòu)繁多、部門設(shè)置臃腫一直以來是中國政府管理的最大問題。部門管轄范圍小、機(jī)構(gòu)數(shù)量大、專業(yè)分工細(xì)、職能交叉多等長久以來的行政部門設(shè)置方式使財政資金難以得到有效配置。表1所示的是1982年以來我國經(jīng)歷的7次較大規(guī)模、國家層面上的大部制改革情況。

表1 歷次大部制改革后行政管理費用占財政總支出情況一覽① 自2007年后國家統(tǒng)計局調(diào)整統(tǒng)計項目，故年鑒中無直接反映“行政管理費用”條目，本文采用學(xué)界較為常用的“行政管理費用支出=一般公共服務(wù)-國內(nèi)外債務(wù)付息+外交支出+公共安全支出”進(jìn)行換算得到2008及2013年的相應(yīng)數(shù)據(jù)。

從表1中不難看到的是，盡管我國部門設(shè)置從原先的61個逐步削減到2013年的25個，但是行政管理費用一直是財政支出中比重較大的一個項目（2013年的占比雖然相比前期而言較低，但現(xiàn)實狀況在于當(dāng)時正處于后金融危機(jī)時代，政府通過強有力的宏觀政策刺激國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)，因此，較高的財政支出使得占比分母變大，在實質(zhì)上并沒有強有力地證明當(dāng)年行政管理費用占比下降）。這不僅與當(dāng)前我國大部制改革與西方發(fā)達(dá)國家相比尚未完成的現(xiàn)實有關(guān)，更與龐大的行政權(quán)力主體有著密不可分的關(guān)系。

行政部門是財政預(yù)算資金分配的主體。越多的行政部門數(shù)量，既代表著財政資金的“寸土寸金”，更代表著行政權(quán)力越大的碎片程度。對于行政部門來說，獲得財政資金的過程便是本部門獲得合法事權(quán)的重要依據(jù)，因此造成了預(yù)算部門化的狀況。財政預(yù)算資金有部門化傾向，支出設(shè)置的項目繁多，資金管理、使用分散，難以達(dá)到整合財政資源、發(fā)揮財政資金使用合力的作用。不同的部門根據(jù)自己的實際需求，為擴(kuò)大權(quán)力爭奪專項資金，使得原本具有稀缺性的資金在各部門的博弈下得到不合理的分割。與此同時，部門因職能有交叉，部分資金的使用對象和范圍也難免出現(xiàn)重疊。既然是財政資金，誰都想分一杯羹；既然每一專項的資金并不太多，又分散在不同的職能部門的職能處室那里，財政部門雖然名義上有監(jiān)督的責(zé)任，但數(shù)以億元的財政支出項目使其自顧不暇，只能委托職能部門自己通過強化內(nèi)部控制來掌握，到頭來，由于資金通常在職能部門的掌控之中，這必然導(dǎo)致了財政預(yù)算資金的浪費和使用效率低下。另外，當(dāng)一個公共項目涉及多個部門時，很難將責(zé)任與義務(wù)落實到某一個部門，因此也往往很難清楚判斷具體某部門的績效如何。

2.績效信息與預(yù)算決策的信息不對稱

績效信息與預(yù)算決策結(jié)合是績效預(yù)算制度實行的關(guān)鍵，但就目前我國預(yù)算管理的現(xiàn)狀來看存在著預(yù)算信息匱乏，預(yù)算分析能力不足的問題。在分散的政府收支管理體制下，預(yù)算對政府支出的控制十分有限，而財政部門作為預(yù)算核心部門的地位也非常不明確。由于預(yù)算信息十分匱乏，而這一時期在預(yù)算的制定上，計劃依舊起著主導(dǎo)作用，因此財政部門的預(yù)算分析能力也始終停留在簡單加總與分派的低級水平。

再者，在預(yù)算監(jiān)督領(lǐng)域，績效信息與預(yù)算決策的信息不對稱使得預(yù)算監(jiān)督主體并不能有效地對預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行匯總。通常而言，預(yù)算監(jiān)督主體為人大，作為具有最強普遍性的人大只能在短時間內(nèi)對大量專業(yè)性強的預(yù)算進(jìn)行審核，相對于聽取政府報告，信息的不對稱更是加大了預(yù)算監(jiān)督的難度。這使得預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算編制方有了進(jìn)行虛假預(yù)算的空間，造成了公共資源不必要的損失與浪費。

3.權(quán)力制衡機(jī)制不健全

盡管我國有《預(yù)算法》專門管理預(yù)算實施的相關(guān)問題，并對預(yù)算績效做出明確理念性的闡述，但是如何落實預(yù)算績效管理在整個法律體系中依然處在一個探索階段，這使得實施績效預(yù)算在操作的規(guī)范性上難免要大打折扣。

另外，各級人民代表大會理應(yīng)是監(jiān)督政府部門預(yù)算執(zhí)行的權(quán)力機(jī)關(guān)。各級人大及其常委會依照憲法和預(yù)算法行使財政監(jiān)督權(quán)，對本級政府預(yù)算編制及執(zhí)行情況進(jìn)行審查。各級財政機(jī)關(guān)作為最主要的預(yù)算支出管理主體，行使專職監(jiān)督權(quán)。但在實際操作中，人大的這種作用并沒有得到很好的體現(xiàn)。現(xiàn)有體制下，由于預(yù)算信息匱乏，人大只負(fù)責(zé)對政府總的預(yù)算以及重大項目的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審議、監(jiān)督，而對于具體到部門的預(yù)算執(zhí)行情況目前尚難以觸及。因此人大監(jiān)督職能作用的廣度與深度十分有限。

同樣，各級審計機(jī)關(guān)依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，對涉及國務(wù)院各部門和地方人民政府、國家財政金融機(jī)構(gòu)、國有企事業(yè)單位以及其他有國有資產(chǎn)的單位的財政、財務(wù)收支及其經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行審計監(jiān)督（王國杰，2012）。各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使監(jiān)督檢查權(quán)，根據(jù)所獲得涉及財政資金管理和使用過程中存在的違法違紀(jì)線索，依法對財政資金管理和使用的合法性與合理性進(jìn)行檢查，并對相關(guān)責(zé)任主體進(jìn)行責(zé)任追究。然而這種監(jiān)督審查在很大程度上僅限于事后的監(jiān)管，無法真正對資金的使用進(jìn)行全方位的監(jiān)管。

（二）預(yù)算管理的問題實質(zhì)

從本質(zhì)上來說，不管是行政機(jī)構(gòu)設(shè)置引發(fā)的部門間預(yù)算碎片化，還是績效信息與預(yù)算決策的信息不對稱，亦或是權(quán)力制衡機(jī)制不健全，歸根結(jié)底是現(xiàn)階段我國預(yù)算管理過程中采用的行政官僚模式所致。行政官僚的概念起源于馬克斯·韋伯（Max Weber）對于官僚制理論模型的闡述。在理論模型中，行政官僚具有非人格化的特點，他們在公共事務(wù)的管理過程中，只能遵照國家意志和固有的制度規(guī)章照章辦事。但是現(xiàn)實中的行政官僚行為并不完全與理論上中規(guī)中矩的“行政官僚”一致。同時，自凱恩斯革命以來，經(jīng)濟(jì)學(xué)界開始意識到公共部門和公共項目的有效性可以決定一個國家的總體經(jīng)濟(jì)效率。為了更好地研究公共部門的效率問題，經(jīng)濟(jì)學(xué)家將分析的視角擴(kuò)大到公共部門的行政官僚，并在理論上以“泛經(jīng)濟(jì)學(xué)”的模式重新改造了以韋伯為代表的傳統(tǒng)行政學(xué)對于行政官僚的定義。他們認(rèn)為，行政官僚是以工具理性和價值理性為前提，尋求權(quán)力最大化的矛盾群體——他們既需要追求官僚組織所賦予的組織使命、代表執(zhí)行組織的意志，但又需要追求個體的價值目標(biāo)。事實上，這種新的定義也更符合現(xiàn)實中行政官僚的行為模式。

由于歷史原因，我國以往實行的與計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的權(quán)力多頭管理、權(quán)力全取決于上、職能干涉范圍過大的權(quán)力運行方式使得行政官僚模式成為時至今日依舊存在的重大問題。尤其是預(yù)算管理領(lǐng)域，對于我國的政府職能部門來說，只有盡可能地擴(kuò)大自己的事權(quán)，做大自己所轄的項目，才能在與其他職能部門的利益博弈中分得更多的財政資源，追求本部門財政權(quán)力及行政權(quán)力的最大化。這便是我國當(dāng)前預(yù)算管理中所存在的行政官僚的預(yù)算模式。根據(jù)國家治理的定義，打破“公權(quán)力的國家壟斷地位”可以被視為改革的重要目標(biāo)，而作為公權(quán)力的最大執(zhí)行者，行政官僚更是整場改革中必不可少的改革主體。因此，本文將從行政官僚的行為模式入手，探究其在預(yù)算管理過程中與其他組織的博弈過程，從而為揭示行政官僚預(yù)算模式的本質(zhì)，同時為政府績效預(yù)算的改革提供一個新的研究視角。

在理論上，行政官僚的效用函數(shù)和國民的效用函數(shù)并不一致，這導(dǎo)致他們的動機(jī)與行為方式往往會與國民的愿望背道而馳。行政官僚經(jīng)常努力實現(xiàn)其機(jī)構(gòu)規(guī)模最大化，以便掌握盡可能大的預(yù)算資金支配權(quán)；而具有實現(xiàn)公共利益最大化的預(yù)算卻與其有著決定性的沖突。圖2反映了官僚追求預(yù)算規(guī)模最大化與公共產(chǎn)品供給量及社會福利變化之間的關(guān)系。在圖2（1）中，橫軸表示公共產(chǎn)品的供給量Q，縱軸表示與公共產(chǎn)品供給量相對應(yīng)的總效益和總成本?？偸找媲€為TSR，總成本曲線為TSC，M是TSR與TSC切點，顯然在M處有存在X=Q使得M點所代表值相同，即符合邊際收益MSR=邊際成本MSC的最佳公共產(chǎn)品供給規(guī)模。但是，在理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)下（同時這也符合現(xiàn)實狀況），官僚們追求的公共產(chǎn)品供給規(guī)模并不是MSC=MSR的均衡點，而是由社會總成本TSC和社會總收益TSR相等決定的交點M’所代表的公共產(chǎn)品供給水平（存在實際供給水平Q’＞最佳供給水平Q），即官僚所偏好的產(chǎn)量水平高于最佳產(chǎn)量水平。單純從成本角度來看，獲得更高的公共產(chǎn)品供給規(guī)模Q’需要支付比最佳供給規(guī)模Q多（R’-R）的成本，但無法證明多出的成本是對社會資源的浪費，因此，本文又引入了圖2（2）。

圖2 預(yù)算過程對公共產(chǎn)品供給與社會福利的影響

在圖2（2）中，U和U’代表預(yù)算執(zhí)行過程中是否采用行政官僚模式預(yù)算所產(chǎn)生的社會效用，即社會福利函數(shù)的圖像。為簡化圖像分析，在這里假設(shè)整個社會有且只有一組由兩種商品（X1，X2）組成的偏好束。為滿足行政官僚對于追求本部門預(yù)算利益最大化的要求，此時我們需要將真實預(yù)算曲線向右平移，得到行政官僚需求下的新預(yù)算線。又由于行政官僚本質(zhì)上存在的部分理性屬性（即理性行政人），使得預(yù)算線的斜率并未在異動過程中發(fā)生任何形式的變化。從圖中不難看到預(yù)算線發(fā)生了平移，使得原本的均衡點E向凹向原點方向平移到E’的位置，從另一個角度來說，社會總福利由原先的U增加到了U’，其中Q’-Q=（Q1’-Q1）+（Q2’-Q2）。由圖2不難推斷，使用行政官僚模式導(dǎo)向的預(yù)算會在可能產(chǎn)生公共產(chǎn)品供給過剩的狀況下提高社會的總體福利水平。但是增加公共產(chǎn)品的供給并不直接意味著真實社會福利的提高。如果所提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)并不滿足于公共需求，或者所提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了公共產(chǎn)品使用的規(guī)模，那么這種行政官僚模式下的預(yù)算勢必會導(dǎo)致公共資源的極大浪費。同時，這也難免會使得行政部門的行政效率大幅下降，更會增加行政權(quán)力尋租所導(dǎo)致的腐敗。那么，應(yīng)該如何限制行政官僚模式給社會總體福利帶來的負(fù)外部性？為此，本文引入了博弈論的方法對上述問題進(jìn)行了如下分析。

三、博弈論視角下推行績效預(yù)算改革的實質(zhì)分析

在進(jìn)行博弈分析之前，本文將預(yù)算過程簡化為預(yù)算編制和預(yù)算監(jiān)督兩個時期。為了簡化分析的過程，本文將整個預(yù)算過程中的參與主體劃分為擁有預(yù)算分配權(quán)和監(jiān)督權(quán)的預(yù)算決定人及擁有預(yù)算編制權(quán)和執(zhí)行權(quán)的預(yù)算申請人。同時，在整個博弈的過程中必須遵循以下幾個基本假設(shè)：

假設(shè)1：理性經(jīng)濟(jì)人。不管是預(yù)算決定人還是預(yù)算申請人，在整個博弈過程中都是理性人。換言之，預(yù)算決定人需要在預(yù)算申請人提出預(yù)算的基礎(chǔ)上，出于維護(hù)所有預(yù)算決定人的利益最大化的原則，對預(yù)算內(nèi)容（公共服務(wù)及公共產(chǎn)品的質(zhì)量）進(jìn)行理性選擇；而預(yù)算申請人則需要秉持部門預(yù)算最大化的目的，對預(yù)算內(nèi)容自行組合，以便申請人集團(tuán)在獲得預(yù)算資金最大化的基礎(chǔ)上得到部門權(quán)益的最大化。

假設(shè)2：信息不完全對稱。盡管預(yù)算決定人符合“國家治理”治理主體多元化的要求，在集團(tuán)決策時依舊存在與預(yù)算申請人信息不對稱的情況，故此無法判定同樣作為理性人的預(yù)算申請人是否會為了達(dá)到最終目的采用非常規(guī)手段（如技術(shù)陷阱等）；另一方面，預(yù)算申請人也無法優(yōu)先于預(yù)算決定人得知其預(yù)算偏好。

假設(shè)3：偏好的可傳遞性。預(yù)算決定人和預(yù)算申請人的偏好組合具有可傳遞性，類似于阿羅定理的情況不會在整個預(yù)算過程中出現(xiàn)。當(dāng)預(yù)算決定人認(rèn)為預(yù)算申請人提供的公共產(chǎn)品好（價格便宜且質(zhì)量較高）的時候，預(yù)算決定人愿意認(rèn)同申請人提出的預(yù)算要求；當(dāng)預(yù)算決定人認(rèn)為申請的公共產(chǎn)品差的時候，則反對該要求。

假設(shè)4：預(yù)算過程無政治干擾。在預(yù)算過程中，由于政治的干擾會使得預(yù)算過程變得復(fù)雜且無法測量，為簡化分析，本文假定在此過程中的一切政治因素都無法干預(yù)。

根據(jù)上述對行政官僚預(yù)算模式的分析，整個博弈空間中的博弈主體為對抗者（antagonist，即追求公共利益最大化的預(yù)算決定人）和決策者（decision-maker，即追求集團(tuán)利益最大化的預(yù)算申請人）。在博弈空間——預(yù)算編制過程和預(yù)算執(zhí)行過程中，預(yù)算決定人和預(yù)算申請人的博弈狀況如下：

（一）預(yù)算編制過程中的博弈分析

在預(yù)算編制過程中，由于存在信息的不完全對稱，只有預(yù)算申請人對于預(yù)算提交中的公共產(chǎn)品的真實水平具有完全信息，而預(yù)算決定人只能依照申請對此項預(yù)算采取｛接受，拒絕｝的策略集。為獲得更大的預(yù)算利益，預(yù)算申請人會通過相機(jī)決策作出｛真實，欺騙｝的策略集。假定提供的公共產(chǎn)品分好和差兩種產(chǎn)品，其預(yù)算價格分別為ph和pl，其中ph＞pl。申請人可以通過對決定人偏好的預(yù)判，決定是否以真實的價格編制本部門預(yù)算。如果在編制預(yù)算過程中，預(yù)算價格和公共產(chǎn)品的實際價格相符，則視為預(yù)算申請人提交了真實的預(yù)算；如果預(yù)算價格和公共產(chǎn)品的實際價格不符，即預(yù)算申請人選擇以高價提供差的公共產(chǎn)品，則視為預(yù)算申請人采用了欺騙的策略。值得注意的是，如果申請人采用了欺騙的策略，那么為了達(dá)到預(yù)算利益最大化的目的并對抗預(yù)算決定人理性人的假設(shè)，申請人需要花費一定的成本c（c≥0）對差的公共產(chǎn)品進(jìn)行偽裝。另外，好的公共產(chǎn)品能夠給社會帶來的效益被記做vh，差的公共產(chǎn)品給社會帶來的效益被記做vl，存在vh＞vl。由四大基本假設(shè)可知，在預(yù)算編制過程中存在著不完全信息動態(tài)博弈，支付矩陣構(gòu)造如表2所示。

表2 預(yù)算編制過程中兩方博弈支付矩陣

由基本假設(shè)3可知，決定人審核編制預(yù)算過程中愿意接受真實的預(yù)算，即存在其中表示用與其對應(yīng)的價格提供好的公共產(chǎn)品的條件概率表示用與其對應(yīng)的價格提供差的公共產(chǎn)品的條件概率，p（bh）示用好的公共產(chǎn)品的價格去提供差的公共產(chǎn)品的條件概率。又由基本假設(shè)1可知，為達(dá)到部門預(yù)算利益最大化，預(yù)算申請人不會愿意接受提供好的公共產(chǎn)品的同時支付差公共產(chǎn)品的價格，因此對于預(yù)算決定人而言，并不能得到其最愿意獲得的狀態(tài)，即存在其中表示用提供差的公共產(chǎn)品的價格提供好的公共產(chǎn)品的條件概率。同理，存在社會總體效用，即vh-ph＞vl-ph＞0＞vl-ph。

當(dāng)c≥ph時，存在當(dāng)預(yù)算申請人提出好公共產(chǎn)品價格下的預(yù)算時，對于決定人而言選擇接受的預(yù)期收益當(dāng)預(yù)算申請人提出差公共產(chǎn)品價格下的預(yù)算時，對于決定人而言選擇接受的預(yù)期收益當(dāng)預(yù)算申請人提出這兩種情況下的預(yù)算時，對于決定人而言選擇拒絕該預(yù)算的預(yù)期收益均為0。因此，對于預(yù)算決定人而言，選擇接受申請人提出的預(yù)算屬于其絕對優(yōu)勢策略（dominate strategy）。

而對于預(yù)算申請人而言，由于預(yù)算決定人已經(jīng)選定“接受”的策略，因此，在好的公共產(chǎn)品條件下，因為存在ph＞pl，預(yù)算申請人更傾向于選擇真實提供好的公共產(chǎn)品；而在差的公共產(chǎn)品條件下，當(dāng)c≥ph時存在pl＞0＞ph-c，預(yù)算申請人更愿意接受差公共產(chǎn)品價格下的預(yù)算。換言之，在這種情況下，預(yù)算申請人并不會采取非常規(guī)的手段虛報預(yù)算數(shù)。

因此，不難推斷當(dāng)c≥ph時，預(yù)算管理得到了最有效的結(jié)果。

當(dāng)c=0時，即在預(yù)算編制中存在了最為極端的狀況，預(yù)算申請人可以不需要花費任何的代價提供虛假預(yù)算數(shù)。為了達(dá)到預(yù)算權(quán)益最大的目標(biāo)，預(yù)算申請人一定會選擇虛報預(yù)算數(shù)。而出于理性人的假設(shè)，預(yù)算決定人接受這種預(yù)算的預(yù)期收益小于0，所以對于預(yù)算決定人而言拒絕申請人的預(yù)算申請屬于其絕對優(yōu)勢策略。在這種狀況下出現(xiàn)的情況是，預(yù)算申請人不斷地提交虛假的預(yù)算，而出于保護(hù)本集團(tuán)利益最大化的目標(biāo)，預(yù)算決定人會不斷地拒絕申請人的所有預(yù)算。那么，根據(jù)博弈假設(shè)可知，面臨預(yù)算不被批準(zhǔn)的狀況，預(yù)算編制部門通常會放棄無謂的抵抗，從而把申請預(yù)算的精力全部轉(zhuǎn)化為部門創(chuàng)收的工作中。也就是說，預(yù)算管理根本沒有起到應(yīng)有的作用。

當(dāng)0＜c＜ph時，易知，預(yù)算管理的效用一直徘徊于最有效和最無效的兩種狀況中。對于預(yù)算申請人而言，會適當(dāng)對上報預(yù)算數(shù)采用非常規(guī)手段不斷提高預(yù)算數(shù)，而預(yù)算決定人則會不斷強化審批，兩者會圍繞上報預(yù)算數(shù)的削減比例進(jìn)行不斷的博弈，直至達(dá)到均衡狀態(tài)。

（二）預(yù)算監(jiān)督過程中的博弈分析

預(yù)算監(jiān)督過程既可以出現(xiàn)在預(yù)算的具體執(zhí)行過程，也可以出現(xiàn)在預(yù)算績效評估的過程。假設(shè)預(yù)算決定人發(fā)現(xiàn)預(yù)算申請人在執(zhí)行過程中出現(xiàn)造假行徑時，即原本審核通過的好公共產(chǎn)品并沒有得到提供，預(yù)算申請人將得到處罰f（f≥0），且處罰將會回到預(yù)算決定人方。參照上述不完全信息動態(tài)博弈過程可知，當(dāng)預(yù)算執(zhí)行造假行為被發(fā)現(xiàn)時，預(yù)算申請人的收益會變?yōu)閜h-f，而預(yù)算決定人的收益將變?yōu)関l-ph+f，其余項均不變。因此，預(yù)算監(jiān)督過程中的博弈支付矩陣如表3所示。

表3 預(yù)算監(jiān)督過程中兩方博弈支付矩陣

當(dāng)預(yù)算申請人執(zhí)行好公共產(chǎn)品價格下的預(yù)算時，對于決定人而言選擇接受的預(yù)期收益Eh=當(dāng)預(yù)算申請人提出差公共產(chǎn)品價格下的預(yù)算時，對于決定人而言選擇接受的預(yù)期收益當(dāng)預(yù)算申請人提出這兩種情況下的預(yù)算時，對于決定人而言選擇拒絕該預(yù)算的預(yù)期收益均為0。因此，對于預(yù)算決定人而言，選擇接受申請人提出的預(yù)算還是屬于其絕對優(yōu)勢策略。

對于預(yù)算申請人而言，由于預(yù)算決定人已經(jīng)選定“接受”的策略，因此，在好的公共產(chǎn)品條件下，因為存在ph＞pl，預(yù)算申請人更傾向于選擇真實提供好的公共產(chǎn)品。而在差的公共產(chǎn)品條件下，預(yù)算申請人必然綜合考慮ph、pl和f三者間的關(guān)系：如果存在ph-f＞pl，即ph-pl＞f，也就是說提供好的公共產(chǎn)品與提供差的公共產(chǎn)品間的差價大于處罰值時，預(yù)算申請人愿意選擇不執(zhí)行審批后的預(yù)算，轉(zhuǎn)而采取非常規(guī)的手段從中牟利；反之，則愿意嚴(yán)格執(zhí)行審批后的預(yù)算。

（三）結(jié)論

由上述的博弈過程，我們不難得到以下結(jié)論：

1.在預(yù)算編制過程中，當(dāng)c≥ph時，預(yù)算管理處于最有效的狀態(tài)；當(dāng)c=0時，預(yù)算管理處于最為無效的狀態(tài)；當(dāng)0＜c＜ph時，預(yù)算管理一直徘徊于最有效和最無效的兩種狀況中，直至達(dá)到短暫均衡狀態(tài)為止。

2.在預(yù)算監(jiān)督過程中，預(yù)算管理的有效性需要取決于處罰成本的大?。寒?dāng)ph-pl＞f時預(yù)算管理處于無效狀態(tài)；當(dāng)ph-pl≤f時，預(yù)算管理處于有效狀態(tài)。

四、博弈論分析對于績效預(yù)算改革的啟示

從上述博弈信息中不難看到，我國原有的以行政官僚為主導(dǎo)的預(yù)算管理體系具有較強的不確定性，在理論上和現(xiàn)實中存在著預(yù)算資金使用效率低下①由于現(xiàn)代技術(shù)在財政預(yù)算領(lǐng)域的運用，實際上能夠被虛報或“偽裝”的預(yù)算大多屬于項目預(yù)算，因此對于績效預(yù)算實施的領(lǐng)域也應(yīng)當(dāng)集中于項目預(yù)算而非經(jīng)常性預(yù)算領(lǐng)域。的問題。不管是預(yù)算編制過程，還是幾乎貫穿始終的預(yù)算監(jiān)督過程，對整個動態(tài)博弈起到?jīng)Q定性作用的是預(yù)算申請人的偽裝成本和社會處罰成本。因此，如何使得這兩個成本最大化就是破解績效預(yù)算改革的重中之重。由于我國現(xiàn)階段正在向國家治理模式進(jìn)行轉(zhuǎn)變，本文認(rèn)為，前述的博弈論分析可以給予我們啟示，從以下幾個方面進(jìn)行突破，以推進(jìn)后續(xù)績效預(yù)算改革。

首先，從法律和制度層面上加大對預(yù)算造假和虛假執(zhí)行的處罰力度。國家治理的先決條件是完善的法律體系，健全的法律制度環(huán)境可以使得處罰成本得以固化。盡管新《預(yù)算法》的出臺使得績效預(yù)算改革的推行變得刻不容緩，但是相關(guān)財稅法案中均為直接涉及對預(yù)算造假和虛假執(zhí)行的現(xiàn)象進(jìn)行明確處罰的條款?，F(xiàn)實中也僅僅是通過對部門直接主管的升遷考核產(chǎn)生部分影響，相對健全的條文也不過新出臺的《黨紀(jì)處分條例》，條例中的最高處罰也不過開除黨籍，其余則是《刑法》的規(guī)定。同時也需要整合現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付相關(guān)法律制度，修改現(xiàn)行法律法規(guī)中不適當(dāng)?shù)膬?nèi)容，并通過完善稅收、政府間事權(quán)財權(quán)劃分、財政收支劃分等相關(guān)法律制度，以及制定符合各地實際的地方性法規(guī)規(guī)章、法律實施細(xì)則和操作辦法等相關(guān)配套法律制度，構(gòu)建完整的財政預(yù)算管理相關(guān)法律體系，提高財政法律和制度的協(xié)調(diào)性及時效性。

其次，通過加強信息化建設(shè)逐步削弱預(yù)算主體間的信息不對稱狀況。在信息對稱的情況下，造假成本將無限接近于最大化狀態(tài)。另外，國家治理要求多元主體的共同參與，只有在信息對稱的條件下才能有效協(xié)同多方力量，為績效預(yù)算打造良好的組織基礎(chǔ)?？冃ьA(yù)算以結(jié)果為導(dǎo)向，評價的重點在績效，績效評價要求必須全面、準(zhǔn)確、全方位地掌握信息，在信息不完全和信息不對稱情況下，是無法進(jìn)行績效評價的?，F(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，尤其是信息傳遞與處理技術(shù)的發(fā)展，為財政預(yù)算改革及財政杠桿作用的有效發(fā)揮提供了高效的技術(shù)支撐條件。所以，提高透明度，使真實信息被及時獲取、傳遞，以及信息對公眾開放，成為實施績效預(yù)算的必備條件。另外在績效預(yù)算制度中，必須特別強調(diào)信息的公開與透明，絕大部分信息不應(yīng)保密。信息的公開與透明，特別是公眾可以直接獲取的信息，大大減少了財政預(yù)算及其執(zhí)行過程中的“私下交易行為”。

最后，加強多方協(xié)調(diào)，共同推進(jìn)績效預(yù)算改革。西方國家的改革實踐表明，財政部門往往在績效預(yù)算改革方面起主導(dǎo)作用，我國的績效評價試點工作就是在財政部門的主導(dǎo)下開展起來的。但是，績效預(yù)算的改革是一個系統(tǒng)工程，涉及到政府管理的方方面面，其中很多內(nèi)容已超出了政府部門的專業(yè)范圍。第三方組織對于專項資金的績效考評相較于以往財政部門和專業(yè)部門自己進(jìn)行的眾多考評而言，其最大的優(yōu)勢便是科學(xué)性和客觀性更強。第三方組織出具的建議和方案能在一個相對中立的立場上，針對現(xiàn)實情況得出結(jié)論。同時，由于我國第三方組織正處于發(fā)展的黃金時期，組織人員主要來自各科研機(jī)構(gòu)和高校，相對于政府官員，學(xué)術(shù)研究人員的專業(yè)性和邏輯性更強，研究結(jié)論也更可信。另外第三方組織也可作為政府和微觀主體（如企業(yè)、公民群體等）溝通的橋梁，使得兩者之間的對話有一個相對平等的環(huán)境。另外，許多政府服務(wù)項目也可通過外包的形式承包給第三方組織，這既減少了政府部門的實際工作負(fù)擔(dān)，使政府將其工作重心轉(zhuǎn)移至更為宏觀的政策層面，同時也能促進(jìn)第三方組織的良性和健康發(fā)展，最大限度地激發(fā)社會中各大主體的主觀能動性，推動實踐的發(fā)展。這也與國家治理的理念不謀而合。

五、結(jié) 語

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從預(yù)算績效轉(zhuǎn)向績效預(yù)算是在國家治理的框架下實現(xiàn)財稅體制改革的必由之路?？冃ьA(yù)算改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到各系統(tǒng)、各部門及方方面面。本文僅從博弈論的角度出發(fā)，對績效預(yù)算實行的突破點進(jìn)行了分析并由此提出了理論上的個人思考。至于具體需要如何在實踐中進(jìn)行運作需要有全盤考慮，并完整地進(jìn)行規(guī)劃，這更需要理論和實踐進(jìn)一步的探討及摸索。

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李金珊，浙江大學(xué)歐洲研究中心主任，教授、博士生導(dǎo)師，中國財政學(xué)會理事

（責(zé)任編輯：邢荷生）

Reform of Government Performance Budgeting——Based on Behavior of Administrative Bureaucracy

Wang Qianqian Li Jinshan

The third and fourth plenary sessions of the eighteen central committee of CCP have noticed that comprehensively deepening reform and comprehensively promoting the rule of law need to be followed by the creed of state governance.Primarily,the reform of performance budgeting should be taken into consideration duringthe reformamongpublic finance.However,the relationship between“state government”and“performance budgeting”and the break-point on howto solve the problems of the current fiscal system have been tripped into the heated discussion among academies.The essay thinks that“performance budgeting”and“state governance”are two mutually independent but mutually complementary aspects theoretically by carding their concepts.Using game theory,the essay also analyzes the key points and difficulties of performance budget reform in our country at present.We think that the problems such as fragmentation of inter departmental budget,asymmetric information between performance and decision-making and the imperfect mechanism of power balances are caused by the power setting,but essentially by insisting on the budget of the executive bureaucracy.According to the result of game analysis,the essay states that improving administrative cost on legal system level,information system construction and multi-party collaboration could be the proper methods toachieve the goal of“state government”and the reform of“performance budgeting”.

State Government;Performance Budgeting;Reform of Public Finance;Dynamic Games with Incomplete Information

F812.3

A

2096-1391（2016）11-0107-14

王倩倩，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生在讀