喬駿

2016年12月2日，市人大常委會薛潮副主任帶領(lǐng)市人大內(nèi)司委來到上海著名的大型居住區(qū)——中遠(yuǎn)兩灣城的330號樓，實地調(diào)研居民樓開展樓組自治的成功經(jīng)驗。330號的樓組長和居民介紹了私人籌資安裝“梯控”、制定文明公約解決群租、自己出資裝修大堂和樓道、創(chuàng)建溫馨和諧文明樓組的經(jīng)驗和感人故事，現(xiàn)場氣氛十分熱烈。在此之前，薛潮副主任一行已經(jīng)到靜安區(qū)共和新路街道洛善居委會和黃浦區(qū)五里橋街道紫荊“三會苑”自治家園理事會實地調(diào)研，這都是為了協(xié)助市人大常委會審議好《上海市居民委員會工作條例（草案）》。

12月27日上午，市人大常委會第三十四次會議聽取了市民政局局長朱勤皓對法規(guī)草案所作的說明和市人大內(nèi)司委副主任委員陳東所作的審議意見報告，這標(biāo)志著繼街道辦事處、村委會立法之后，居委會立法也正式進(jìn)入市人大的立法議程，市人大常委會推進(jìn)市委“1+6”文件法制化的工作在2016年年終之際畫上了一個完美的句號。

持續(xù)兩年的立法調(diào)研

市委、市人大常委會、市政府對此項立法高度重視。市領(lǐng)導(dǎo)殷一璀同志、應(yīng)勇同志專門作出批示，要求加強(qiáng)立法研判、加快立法步伐；薛潮同志多次召開專題會，聽取立法進(jìn)展情況匯報，協(xié)調(diào)推進(jìn)立法工作；時光輝同志多次聽取市民政局等部門的情況匯報，對草案起草工作提出要求。在市人大常委會領(lǐng)導(dǎo)下，市人大內(nèi)司委會同有關(guān)部門開展了為期兩年、歷經(jīng)3個階段的立法調(diào)研。

2015年，內(nèi)司委會同上海社科院法學(xué)所開展了立法課題研究。課題組認(rèn)真學(xué)習(xí)市委“1+6”系列文件，先后赴7個區(qū)、10個街道（鎮(zhèn)）、20家居委會實地調(diào)研，廣泛聽取居民群眾、居委會干部、業(yè)委會成員、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、群眾文化團(tuán)隊、社區(qū)社會組織、街鎮(zhèn)、相關(guān)部門等方面的意見和建議，形成了課題研究報告、法規(guī)草案建議稿和立法參閱材料匯編。課題研究報告較為全面地梳理了本市社區(qū)治理和居委會建設(shè)的基本情況和存在的問題，提出了立法重點內(nèi)容及建議方案。

2016年以來，內(nèi)司委會同市民政局在課題研究基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化立法調(diào)研，全力開展草案起草工作。同時，由市民政局委托華東政法大學(xué)、上海大學(xué)分別組建課題組，從法學(xué)、社會學(xué)視角開展專業(yè)研究。草案初稿起草完成后，廣泛征求了市委組織部、市社建辦、市公安局、市財政局、市政府法制辦、市委辦公廳市區(qū)處等市級部門和16個區(qū)，以及專家學(xué)者、街鎮(zhèn)、居委會的意見建議，根據(jù)各方意見建議進(jìn)行反復(fù)修改完善，形成了草案建議稿。

2016年9至10月，根據(jù)常委會領(lǐng)導(dǎo)要求，內(nèi)司委、法工委組成調(diào)研組，赴黃浦、虹口、楊浦等區(qū)進(jìn)行調(diào)研，圍繞立法重點問題分類召開座談會，深入聽取居民代表，相關(guān)部門和單位、街道辦事處負(fù)責(zé)同志等方面的意見建議，為該立法項目從調(diào)研項目轉(zhuǎn)為正式項目提供了依據(jù)。在收到市政府提交的立法議案后，內(nèi)司委又赴基層實地調(diào)研，召開人大代表、相關(guān)部門和專家座談會，并委托市政協(xié)社法委聽取政協(xié)委員意見建議。

值得一提的是，內(nèi)司委將調(diào)研過程中部分居民委員會干部提出的居民委員會水、電、氣、電信等收費價格偏高問題，及時反饋給市政府。市發(fā)改委等部門對此十分重視，研究下發(fā)了《關(guān)于本市居委會和村委會水、電、管道燃?xì)?、電信等價格標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)事項的通知》，明確從2017年1月1日起，居民委員會和村民委員會工作場所及非經(jīng)營性服務(wù)設(shè)施的水、電、管道燃?xì)馐召M執(zhí)行居民價格，寬帶、固定電話按照居民價格標(biāo)準(zhǔn)給予優(yōu)惠。

從居委會工作實際需求出發(fā)立法

目前，我國有關(guān)居民委員會建設(shè)的法律主要是制定于1989年的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，該法實施時間迄今已達(dá)27年，難以完全適應(yīng)新形勢下居民委員會工作的實際需要。隨著改革開放的不斷深入和經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，上海的人口結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕?，人戶分離現(xiàn)象突出，人口總量快速增長，非滬籍常住人口占比超過40%，老齡化程度加深。在社會治理環(huán)境方面，多種社區(qū)形態(tài)并存，社會組織參與社會治理日益廣泛深入，利益主體日益多元、群眾需求趨于多樣。

黨的十八大以來，黨中央先后就創(chuàng)新社會治理作出一系列重要部署。習(xí)近平總書記在參加全國人代會上海代表團(tuán)審議時，就加強(qiáng)基層社會治理創(chuàng)新作了重要指示。2014年，市委開展“創(chuàng)新社會治理加強(qiáng)基層建設(shè)”1號課題研究，形成“1+6”系列文件。因此，及時開展居民委員會地方立法，是當(dāng)前貫徹落實中央和市委精神、固化本市基層治理創(chuàng)新做法經(jīng)驗、推進(jìn)基層治理法治化的迫切需要，同時也可以為國家層面的修法提供地方實踐的基礎(chǔ)。

在這種指導(dǎo)思想下，法規(guī)草案采用了“工作條例”的體例，力求從本市居民區(qū)狀況和基層治理實際需要出發(fā)，更加全面地體現(xiàn)本市居委會改革創(chuàng)新成果，特別是對“1+6文件”提出的制度創(chuàng)新舉措通過立法予以明確。法規(guī)草案在四個方面體現(xiàn)了制度創(chuàng)新。一是明確居民區(qū)“三會”制度的法律地位。法規(guī)草案將本市自2006年開始試行的居民區(qū)聽證會、協(xié)調(diào)會、評議會制度，作為居民自治的重要形式予以明確。通過“三會”制度對涉及居民切身利益的居民區(qū)公共事務(wù)，廣泛聽取居民意見和建議，組織、引導(dǎo)居民有序參與自治事務(wù)。二是明確居民委員會與業(yè)主委員會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間的關(guān)系。如何理順居民委員會與業(yè)主委員會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間的關(guān)系，發(fā)揮居民委員會的指導(dǎo)和監(jiān)督職能，是當(dāng)前居民區(qū)治理中的一個難點問題。法規(guī)草案立足基層實踐探索經(jīng)驗，對居民委員會與業(yè)主委員會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)的關(guān)系予以明確，包括居民委員會加強(qiáng)對業(yè)主委員會的日常指導(dǎo)；業(yè)主委員會配合居民委員會依法履行自治管理職能，接受其指導(dǎo)和監(jiān)督；鼓勵和推進(jìn)符合條件的居民委員會成員經(jīng)合法程序擔(dān)任業(yè)主委員會成員等。三是明確動員社會參與、開展社區(qū)協(xié)商的相關(guān)機(jī)制。法規(guī)草案對居民委員會支持和引導(dǎo)居民區(qū)內(nèi)社會組織、群眾活動團(tuán)隊、志愿者參與居民區(qū)服務(wù)和管理，動員居民區(qū)內(nèi)的企業(yè)事業(yè)單位共同參與居民區(qū)建設(shè)和治理，以及開展社區(qū)協(xié)商的具體形式和協(xié)商確定事項的落實、反饋機(jī)制等，作出了明確規(guī)定。四是明確居民委員會協(xié)助行政事項和證明事項的規(guī)范管理制度。為防止居民委員會承擔(dān)的行政事務(wù)過多，影響其自治功能的發(fā)揮和自治能力的提高，法規(guī)草案明確了居民委員會協(xié)助行政事項和證明事項的規(guī)范管理制度，要求市、區(qū)人民政府建立居民委員會協(xié)助行政事項和出具證明事項的準(zhǔn)入管理機(jī)制，實行清單管理。

群策群力完善法規(guī)草案

在審議法規(guī)草案的過程中，市人大常委會組成人員同時從人大代表和社區(qū)居民兩種身份出發(fā)，對法規(guī)草案提出了進(jìn)一步修改完善的意見和建議。薛潮副主任指出居委會和政府的關(guān)系要更好地梳理一下，明確居委會一方面是群眾性自治組織，另一方面是基層政權(quán)延伸。居委會和業(yè)委會的關(guān)系是今后城市發(fā)展可能面臨的重要社會矛盾，可以進(jìn)行探索實踐，由居委會對業(yè)委會依法加強(qiáng)指導(dǎo)。居委會本質(zhì)上是為居民服務(wù)，希望行政的味道淡些，為老百姓服務(wù)的味道濃一些。江小青委員指出，在參加有關(guān)物業(yè)管理的執(zhí)法檢查過程中，發(fā)現(xiàn)很多矛盾的產(chǎn)生與居委會的法律地位不明晰有很大關(guān)系，希望法規(guī)草案能夠明確其在業(yè)委會、物業(yè)中的地位，避免“和事佬”的尷尬。吳凡委員建議對居民會議召開的要求應(yīng)予以明確，多大規(guī)模的社區(qū)可以每戶派代表參加，多大規(guī)模的社區(qū)可以選舉居民小組代表參加，代表產(chǎn)生的程序和規(guī)范也應(yīng)明確。沈志強(qiáng)委員建議規(guī)定居民委員會對協(xié)助行政事項清單以外的事項有權(quán)不做。胡平西委員建議明確居委會負(fù)責(zé)住宅小區(qū)相關(guān)工作的責(zé)任人和聯(lián)系人，將責(zé)任主體落實到人頭，建立居委會工作人員參與的社區(qū)業(yè)主微信群，增強(qiáng)解決問題的針對性和實效性。周衛(wèi)杰委員指出居委會行政化、機(jī)關(guān)化較嚴(yán)重，脫離群眾，不接地氣，建議條例中能對解決此類問題的舉措加以明確規(guī)定，使居委會能及時、高效地反映并解決居民問題。龔梅華委員指出居委會中人員有不同的身份待遇，不利于調(diào)動工作積極性，應(yīng)予以平衡。