王 帥，王建生

（山東省臨沂市水利局，276000，臨沂）

河長(zhǎng)體系下臨沂市河庫確權(quán)劃界探討

王 帥，王建生

（山東省臨沂市水利局，276000，臨沂）

在對(duì)山東省臨沂市河庫確權(quán)劃界現(xiàn)狀調(diào)查的基礎(chǔ)上，提出河庫確權(quán)劃界存在非法侵占河庫管理范圍內(nèi)土地情況嚴(yán)重、部分河道劃界不符合規(guī)定、自然資源類不動(dòng)產(chǎn)登記比例低、確權(quán)劃界資料缺損嚴(yán)重等5個(gè)方面的問題。結(jié)合正在推進(jìn)的河長(zhǎng)制要求，提出了進(jìn)一步全面調(diào)查摸底、編制確權(quán)劃界方案、落實(shí)劃界和登記工作責(zé)任、確定劃界標(biāo)準(zhǔn)和方法以及發(fā)揮河長(zhǎng)體系優(yōu)勢(shì)、著力解決確權(quán)劃界中的難點(diǎn)問題等9條建議。

臨沂市；河庫；確權(quán)劃界；河長(zhǎng)制

臨沂市地處魯東南沂蒙山區(qū)，屬淮河流域沂沭泗水系，水系發(fā)達(dá)，河庫資源豐富。河道1 207條，其中流域面積50 km2以上河道136條。水庫902座，其中常年水面面積在1 km2以上的32座。四級(jí)河長(zhǎng)體系的建立實(shí)現(xiàn)了對(duì)河庫及水利工程的全覆蓋，使每條河道都有了河長(zhǎng)，同時(shí)也拉開了河長(zhǎng)治理管理河庫的序幕。為確保河長(zhǎng)治下的河庫管護(hù)范圍明確、權(quán)屬清晰、責(zé)任落實(shí)，臨沂市水利局聯(lián)合市河長(zhǎng)辦公室對(duì)河庫確權(quán)劃界進(jìn)行了積極探討。

一、確權(quán)劃界現(xiàn)狀

1.河道確權(quán)劃界情況

全市河道1 207條。依據(jù)《山東省實(shí)施河道管理?xiàng)l例辦法》（以下稱《實(shí)施辦法》）規(guī)定，8條河道兩岸有堤防段完成了確權(quán)劃界，領(lǐng)取了國有土地使用證，但多數(shù)未劃定堤防保護(hù)范圍。其他1 199條河道未確權(quán)劃界。

2.水庫確權(quán)劃界情況

全市水庫902座，其中大型7座、中型 30 座、?。?）型 152 座、?。?）型713座。依據(jù)《山東省實(shí)施大壩安全管理?xiàng)l例辦法》規(guī)定，37座大中型水庫的大壩及附屬工程管理范圍已確權(quán)劃界，保護(hù)范圍已劃定。沂水縣22 座?。?）型、118 座小（2）型水庫2016年完成了管理體制改革，同步完成了大壩及附屬工程管理范圍的確權(quán)劃界，領(lǐng)取了不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書，劃定了保護(hù)范圍。莒南縣、臨港區(qū)32座小（1）型水庫、160 小（2）型水庫已劃定管理范圍，但未確權(quán)，保護(hù)范圍已劃定。 其他 98 座小（1）型、435 座?。?）型水庫未確權(quán)劃界。

3.河庫管理單位的辦公與生活區(qū)確權(quán)劃界情況

①河道管理單位。河道管理單位28個(gè)，其中5個(gè)河道管理局、12個(gè)河道管理所的辦公與生產(chǎn)生活用地已確權(quán)劃界；2個(gè)河道管理處（所）的辦公場(chǎng)所土地已征用，但未領(lǐng)取國有土地使用證；5個(gè)河道管理所、4個(gè)河道管理辦公室的辦公場(chǎng)所為租用或占用。

②水庫管理單位。水庫管理單位39個(gè)，其中37個(gè)大中型水庫管理處（所）的辦公與生活區(qū)已確權(quán)劃界；2個(gè)?。?）型水庫管理所的辦公與生活區(qū)已劃界，未確權(quán)。

二、確權(quán)劃界存在的問題

1.非法侵占河庫管理范圍內(nèi)土地情況嚴(yán)重

①部分河庫管理范圍內(nèi)的土地被劃成了基本農(nóng)田。1350處河道管理范圍內(nèi)土地、580處水庫管理范圍內(nèi)（消落區(qū)）土地被地方國土資源部門劃成基本農(nóng)田，總面積7 230 km2，分配到戶多年，回收難度非常大。

②部分已確權(quán)土地長(zhǎng)期被侵占。雖然已確權(quán)劃界，范圍清晰，界樁醒目，但群眾思想不通，侵占已確權(quán)土地現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。1600處河庫管理范圍內(nèi)的920 km2確權(quán)土地被群眾長(zhǎng)期占用，清理難度非常大。

③違法建設(shè)項(xiàng)目多。河道管理范圍內(nèi)未批建設(shè)的跨、穿、臨、占河建設(shè)項(xiàng)目多達(dá)1200個(gè)，包括橋梁、管線、碼頭、漁業(yè)設(shè)施、旅游設(shè)施、休閑娛樂設(shè)施等，特別是河道城區(qū)段兩岸較多，雖經(jīng)多次執(zhí)法清理整頓，但收效甚微。

2.部分河段劃界不符合規(guī)定

沭河莒南縣段、臨沭縣段，將背水坡堤腳外側(cè)2 m劃為護(hù)堤地，范圍太小，不符合省《實(shí)施辦法》第十四條“5～10 m”規(guī)定。沭河郯城縣段30.802 km，將兩岸堤防護(hù)堤地外30m劃為保護(hù)范圍，范圍太小，不符合《實(shí)施辦法》第十五條“50～200 m”的規(guī)定。

3.已確權(quán)部分自然資源類不動(dòng)產(chǎn)登記比例低

已確權(quán)劃界河道中，除新沭河20 km、分沂入沭水道20 km兩堤之間范圍已被國家征用外，水庫水域、其他河道管理范圍內(nèi)的水域、灘地、林木等自然資源類不動(dòng)產(chǎn)未登記。

4.確權(quán)劃界資料缺損嚴(yán)重

大中型水庫確權(quán)劃界資料經(jīng)過20多年存放和因管理不善，存在不同程度紙張老化、損壞、字跡模糊、缺頁等問題。其中，2座中型水庫資料字跡模糊、缺圖件，15座大中型水庫登記數(shù)據(jù)與實(shí)際情況不符等。

5.未確權(quán)劃界工程數(shù)量多，工作量大

臨沂市還有許多工程未確權(quán)劃界。

三、規(guī)范開展河庫確權(quán)劃界的建議

1.調(diào)查摸底

在3次河庫基本情況普查和排查基礎(chǔ)上，建議進(jìn)一步開展河庫基本情況和確權(quán)劃界現(xiàn)狀調(diào)查摸底。分析確權(quán)劃界存在的問題，研究開展河庫確權(quán)劃界和解決遺留問題的對(duì)策，形成專題調(diào)研報(bào)告，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供依據(jù)。

2.編制實(shí)施方案

建議以市政府文件印發(fā)《臨沂市河庫確權(quán)劃界實(shí)施方案》，體現(xiàn)政府主導(dǎo)河庫確權(quán)劃界工作，落實(shí)責(zé)任，明確劃界范圍、標(biāo)準(zhǔn)和確權(quán)登記要求。

3.落實(shí)責(zé)任

①劃界責(zé)任。依據(jù)《河道管理?xiàng)l例》《水庫大壩安全管理?xiàng)l例》及其對(duì)應(yīng)的山東省實(shí)施辦法有關(guān)規(guī)定，應(yīng)明確12個(gè)縣（區(qū)）的河庫管護(hù)范圍由縣（區(qū)）人民政府負(fù)責(zé)劃定；4個(gè)開發(fā)區(qū)的河庫管護(hù)范圍由原劃出縣 （區(qū)）人民政府或由授權(quán)的開發(fā)區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)劃定。依據(jù)山東省水利廳等10廳局《關(guān)于開展河湖管理范圍和保護(hù)范圍劃定工作的意見》（魯水管字〔2017〕15 號(hào)）（下稱省劃界意見）第三（二）條規(guī)定，建議明確劃界工作由縣（區(qū)）水行政主管部門具體實(shí)施。流域機(jī)構(gòu)和市管河庫的劃界由工程所在縣（區(qū)）水行政主管部門會(huì)同流域機(jī)構(gòu)或市屬水管單位劃定。

②登記責(zé)任。依據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第二條、第七條規(guī)定，《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》第六條規(guī)定，應(yīng)明確9個(gè)縣的河庫管理范圍內(nèi)不動(dòng)產(chǎn)由縣不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)辦理，3個(gè)區(qū)和4個(gè)開發(fā)區(qū)的河庫管理范圍內(nèi)不動(dòng)產(chǎn)由市不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)辦理，跨縣級(jí)行政區(qū)河庫管理范圍的不動(dòng)產(chǎn)由市國土資源局指定辦理。

4.明確范圍和重點(diǎn)

按照河長(zhǎng)制全覆蓋要求，《臨沂市全面實(shí)行河長(zhǎng)制實(shí)施方案》（辦字〔2017〕44號(hào)）第三條已明確確權(quán)劃界范圍為“全市所有河庫及沿河所建閘壩、泵站、水電站等水利工程，以及有河道功能的灌排渠道”。建議按照省劃界意見要求，明確工作重點(diǎn)是流域面積50 km2以上的136條河道和常年蓄水面積在1 km2以上的32座大中型水庫。特別是5條省級(jí)河長(zhǎng)河道、17條市級(jí)河長(zhǎng)河道，應(yīng)率先啟動(dòng)和完成確權(quán)劃界。

5.確定劃界標(biāo)準(zhǔn)

（1）河道

依據(jù)《河道管理?xiàng)l例》第二十條及《實(shí)施辦法》第十四條、第十五條規(guī)定，參照《堤防工程管理設(shè)計(jì)規(guī)范》（SL 171—96）第 3.1.2、3.2.1 條，結(jié)合臨沂市河道情況，建議按以下標(biāo)準(zhǔn)劃定。

①管理范圍。有堤防的河道，其管理范圍為兩岸堤防之間的水域、沙洲、灘地(包括可耕地)、行洪區(qū)、兩岸堤防及堤腳外側(cè)5～10 m的護(hù)堤地；無堤防的河道其管理范圍根據(jù)歷史最高洪水位、設(shè)計(jì)洪水位或規(guī)劃洪水位劃定。

②保護(hù)范圍。根據(jù)堤防級(jí)別和堤基土質(zhì)條件等，在河道管理范圍的相連地域外劃定50～200 m堤防安全保護(hù)區(qū)。河道城區(qū)段堤防保護(hù)范圍，建議在確保安全前提下，在以上范圍內(nèi)適當(dāng)調(diào)整。

（2）水庫

依據(jù)《山東省實(shí)施水庫大壩安全管理?xiàng)l例辦法》第十一條規(guī)定，結(jié)合臨沂市水庫工程情況，建議按以下標(biāo)準(zhǔn)劃定。

①大壩管理范圍。包括大壩及其附屬建筑物、管理房及其他設(shè)施，設(shè)計(jì)興利水位線以下的庫區(qū)。大型水庫主壩河槽段坡腳外200 m，階地段上、下游坡腳外50～200 m；中型水庫主壩河槽段坡腳外100 m，階地段上、下游坡腳外50～100 m；大、中型水庫副壩坡腳外50 m；小型水庫大壩坡腳外30～50 m；大壩壩端以外30～100 m；引水、泄水等各類建筑物邊線以外10～50 m；設(shè)計(jì)興利水位線以下的庫區(qū)。

②大壩保護(hù)范圍。設(shè)計(jì)興利水位線至校核洪水位線之間的庫區(qū)，大型水庫主壩管理范圍的相連地域外300 m，中型水庫主壩管理范圍的相連地域外200 m，大、中型水庫副壩管理范圍的相連地域外150 m，小型水庫大壩管理范圍的相連地域外70～100 m，引水、泄水等各類建筑物管理范圍的相連地域外250 m。

6.劃界方法和注意事項(xiàng)

①建議縣（區(qū)）水行政主管部門成立河庫劃界工作組，抽調(diào)專業(yè)技術(shù)人員，分組開展工作，或委托專業(yè)測(cè)繪單位、勘測(cè)設(shè)計(jì)單位承擔(dān)，并對(duì)劃界人員進(jìn)行崗前培訓(xùn)。

②建議劃界采取現(xiàn)場(chǎng)踏勘方式，并盡量采用激光測(cè)距儀、衛(wèi)星定位儀、無人機(jī)等先進(jìn)設(shè)備，現(xiàn)場(chǎng)標(biāo)注界址坐標(biāo)點(diǎn)等矢、標(biāo)量數(shù)據(jù)，繪制地籍四至草圖。建議將有關(guān)數(shù)據(jù)和“天地山東”電子地圖進(jìn)行校對(duì)。

③已確權(quán)劃界且符合規(guī)定的，建議不再重復(fù)劃界；已劃界未確權(quán)、劃界不符合規(guī)定或治理后范圍發(fā)生變化的應(yīng)重新劃界；應(yīng)劃未劃的應(yīng)補(bǔ)充劃界；新建工程應(yīng)完成劃界。

④土地、水域等自然資源類的劃界應(yīng)按單元?jiǎng)澏?，?biāo)注界址坐標(biāo)點(diǎn)，并注明國家所有權(quán)單元號(hào)、權(quán)利行使代表等。

⑤對(duì)河庫管理范圍內(nèi)國有土地“被侵占、被劃為基本農(nóng)田”的地域，建議在劃界時(shí)專門測(cè)量登記并形成報(bào)告，為領(lǐng)導(dǎo)決策和河長(zhǎng)責(zé)任下的“清河行動(dòng)”提供支持。

⑥建議靈活掌握劃界標(biāo)準(zhǔn)。在確保安全前提下，本著“尊重歷史、考慮現(xiàn)狀、節(jié)約土地、方便群眾”的原則，在標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)理性劃定河庫的實(shí)際管護(hù)范圍，并充分考慮河道城區(qū)段城市規(guī)劃建設(shè)需要及沿河建筑物現(xiàn)狀。

7.及時(shí)確權(quán)登記

（1）登記程序

申請(qǐng)—受理—審核（查驗(yàn)或現(xiàn)場(chǎng)查看）—登簿—公示—繕證發(fā)證—?dú)w檔。

（2）申請(qǐng)單位及受理機(jī)構(gòu)

建議水利部門在劃界工作結(jié)束后，嚴(yán)格按照不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)要求的資料種類和格式整編劃界成果，及時(shí)按程序到相應(yīng)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記確權(quán)。鑒于這次確權(quán)劃界面廣量大、涉及水管單位多等特點(diǎn)，建議9個(gè)縣由縣水行政主管部門匯總申報(bào)縣不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)確權(quán)登記；3個(gè)區(qū)、4個(gè)開發(fā)區(qū)由區(qū)水行政主管部門和開發(fā)區(qū)水利工作部門匯總申報(bào)市不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)確權(quán)登記。獨(dú)立事業(yè)法人的水管單位可單獨(dú)申請(qǐng)登記。無管理單位的河庫及水利工程，以縣區(qū)水行政主管部門為管理單位申請(qǐng)登記。

（3）所需資料

①登記申請(qǐng)書?？h區(qū)水行政主管部門或開發(fā)區(qū)水利工作部門行文申請(qǐng)。附所屬河庫及水利工程的劃界資料，并區(qū)分自然資源類和定著物類不動(dòng)產(chǎn)登記資料。

②申請(qǐng)單位的法人證書、組織機(jī)構(gòu)代碼證、辦理人身份證及其復(fù)印件，水管單位法人證書、組織機(jī)構(gòu)代碼證及復(fù)印件，授權(quán)委托書。

③已登記部分的國有土地使用證及劃界資料。

④首次登記的工程提交立項(xiàng)審批文件、工程設(shè)計(jì)資料。

⑤不動(dòng)產(chǎn)坐落、界址、空間界限、面積等劃界成果紙質(zhì)材料 （包括圖紙）及電子版。

⑥與其他單位或個(gè)人利害關(guān)系的說明材料。

⑦其他材料。

（4）審核和繕證發(fā)證

不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)自受理登記起30個(gè)工作日內(nèi)，完成材料審核、查驗(yàn)、現(xiàn)場(chǎng)查看后，并依法向申請(qǐng)人或單位核發(fā)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書或者登記證明。

（5）申請(qǐng)登記注意事項(xiàng)

①管理范圍內(nèi)土地等自然資源類不動(dòng)產(chǎn)已包含在原國有土地使用證確權(quán)范圍的，依據(jù)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法 （試行）》（國土資發(fā)〔2016〕92 號(hào)）第四條規(guī)定，不再單獨(dú)作為自然資源類不動(dòng)產(chǎn)重復(fù)登記。

②依據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》第三十三條“原國有土地使用證繼續(xù)有效”的規(guī)定，取得國有土地使用證的，且管理范圍未發(fā)生變化的，可不登記。

③管理范圍內(nèi)土地所有權(quán)和使用權(quán)有爭(zhēng)議的，糾紛解決前暫時(shí)不予登記。

8.發(fā)揮河長(zhǎng)優(yōu)勢(shì)，著力解決難點(diǎn)問題

①針對(duì)部分管理范圍內(nèi)土地被劃成基本農(nóng)田的問題，應(yīng)充分發(fā)揮市縣黨政主要領(lǐng)導(dǎo)兼任同級(jí)總河長(zhǎng)優(yōu)勢(shì)，建議由總河長(zhǎng)協(xié)調(diào)國土資源部門，用村集體預(yù)留耕地置換法解決。

②針對(duì)部分已確權(quán)土地被長(zhǎng)期侵占的問題，應(yīng)發(fā)揮市、縣、鄉(xiāng)黨政領(lǐng)導(dǎo)兼任河長(zhǎng)和村兩委成員兼任村級(jí)河長(zhǎng)（義務(wù)河長(zhǎng)）的優(yōu)勢(shì)，建議由河長(zhǎng)負(fù)責(zé)，河段長(zhǎng)分段負(fù)責(zé)，村兩委成員做好群眾工作，納入“清河行動(dòng)”徹底清理整頓。對(duì)未批涉河建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)進(jìn)行防洪影響評(píng)價(jià)，根據(jù)影響安全程度，采取拆除或工程措施補(bǔ)救。

③對(duì)安全影響不大的可耕地部分，依據(jù)《物權(quán)法》第一百一十八條、第一百一十九條規(guī)定，經(jīng)河長(zhǎng)、河段長(zhǎng)同意，建議采取有償方式繼續(xù)由群眾耕種，但必須簽訂安全協(xié)議。

9.水利部門要積極主動(dòng)

水利部門要主動(dòng)協(xié)調(diào)國土資源部門，扎實(shí)做好河庫確權(quán)劃界工作，借助河長(zhǎng)制解決河庫管理存在的諸多問題，促進(jìn)全市水生態(tài)文明建設(shè)再上新臺(tái)階。

[1]史仁朋.棗莊市全面推行河長(zhǎng)制的探討[J].中國水利，2016（2）.

[2]劉志峰.山東省全面實(shí)行河長(zhǎng)制的工作構(gòu)想[J].中國水利，2016（4）.

[3]石忠偉.煙臺(tái)推進(jìn)河長(zhǎng)制管理的主要做法及思考[J].中國水利，2016（4）.

Defining of boundaries and ownership of rivers and reservoirs of Linyi City under river chief system

Wang Shuai,Wang Jiansheng

According to investigation on current status of defining boundaries and ownership of rivers and reservoirs in Linyi City of Shandong Province,studies have been made on five aspects such as illegal occupation of land within the administrative boundary of reservoir,failing to comply with standards for defining boundary and ownership,low percentage of registration of resource-type real property and damage or loss of related materials.Thus,nine suggestions are made to overcome these difficulties with definition of right and boundary,e.g.detailed investigation,working out plans,assigning responsibility and accountability,finalizing standard and methods,and taking advantage of river chief system.

Linyi City;river and reservoir;defining boundary and ownership;river chief system

TV879+D923.2

B

1000-1123（2017）20-0016-03

2017-09-08

王帥，工程師。

責(zé)任編輯 韋鳳年