田貴良

（河海大學(xué)商學(xué)院，211100，南京）

農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革下農(nóng)村小水庫(kù)水權(quán)交易模式研究

田貴良

（河海大學(xué)商學(xué)院，211100，南京）

為適應(yīng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需求，促進(jìn)農(nóng)村公司化運(yùn)營(yíng)模式向縱深方向發(fā)展，農(nóng)村小水庫(kù)水權(quán)管理制度建設(shè)刻不容緩?；诋?dāng)前水資源的客觀條件、農(nóng)戶和水行政主管部門的主觀認(rèn)識(shí)，以及法律法規(guī)缺失和不完善造成的農(nóng)村小水庫(kù)交易滯后的客觀現(xiàn)實(shí)，提出圍繞“分配—確權(quán)—交易”的制度框架，依據(jù)“農(nóng)田面積+可達(dá)性”原則完成小水庫(kù)水量分配并進(jìn)行確權(quán)登記，農(nóng)戶持有的小水庫(kù)水權(quán)可隨土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，也可由農(nóng)業(yè)公司參與節(jié)水灌溉工程投資獲取水庫(kù)水權(quán)，從而為保障農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革下水權(quán)市場(chǎng)化配置提供決策參考。

小水庫(kù)水權(quán)；農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革；水權(quán)制度；水權(quán)交易

2017年中央1號(hào)文件明確提出，要以推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能。農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革意味著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)將不斷深入推進(jìn)、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化以及農(nóng)村生產(chǎn)方式將發(fā)生深刻變化。以農(nóng)業(yè)公司化為代表的農(nóng)業(yè)法人運(yùn)營(yíng)模式將逐步取代家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這種運(yùn)營(yíng)模式適應(yīng)當(dāng)前的生產(chǎn)力變化以及市場(chǎng)需求，能夠更好地推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的品質(zhì)和效益。

一、農(nóng)村小水庫(kù)水權(quán)管理的現(xiàn)實(shí)需求

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，農(nóng)業(yè)公司化運(yùn)營(yíng)對(duì)本身尚不健全的農(nóng)村小水庫(kù)水權(quán)管理制度提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，對(duì)于大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)而言，農(nóng)戶甚至基層水利管理人員對(duì)水權(quán)概念尚不清晰，水權(quán)管理制度更無(wú)從談起。

農(nóng)村小水庫(kù)水權(quán)指水資源的使用權(quán)，集中探討其使用權(quán)是眾多專家學(xué)者的研究成果形成的普遍共識(shí)，汪恕誠(chéng)、石玉波、姜文來(lái)等對(duì)水權(quán)的概念進(jìn)行了探討和界定，普遍認(rèn)為在我國(guó)實(shí)行水資源國(guó)家所有的制度下，研究使用權(quán)更符合水權(quán)制度建設(shè)的需求和現(xiàn)實(shí)條件。在研究對(duì)象上，宏觀層面和重點(diǎn)流域的水權(quán)探討較多，胡繼連等設(shè)計(jì)了水權(quán)市場(chǎng)的運(yùn)作和管理體制，并應(yīng)用于黃河流域和地下水資源的管理；常云昆設(shè)計(jì)了黃河水權(quán)交易的規(guī)則，胡鞍鋼和王亞華提出黃河水資源引入準(zhǔn)市場(chǎng)配置的改革思想。之所以特別關(guān)注小水庫(kù)，是因?yàn)槠渌畽?quán)管理處于大中型水庫(kù)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘（水庫(kù)）管理之間的夾層，由于大中型水庫(kù)管理相對(duì)完善，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水權(quán)也較為明確，因而農(nóng)村小水庫(kù)水權(quán)管理容易被忽視，而且其敏感性更強(qiáng)，如果處理不當(dāng)可能會(huì)引發(fā)農(nóng)村水資源群體性沖突事件，因此需特別重視。

農(nóng)村小水庫(kù)水權(quán)不同于農(nóng)村土地的使用權(quán)屬，其權(quán)利載體和標(biāo)的不夠顯性，約束力不夠強(qiáng)烈，農(nóng)戶對(duì)于水資源尚未形成權(quán)利認(rèn)知，因此水庫(kù)管理單位也未將小水庫(kù)水權(quán)落實(shí)到具體用水主體。在大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，水庫(kù)管理單位或泵站實(shí)際扮演了小水庫(kù)水權(quán)持有者角色，具有小水庫(kù)水權(quán)管理者和使用者雙重身份，造成水權(quán)管理的矛盾局面。

二、水權(quán)交易滯后原因分析

1.農(nóng)村水資源客觀條件

（1）水資源的稀缺程度決定水權(quán)制度建設(shè)進(jìn)程

農(nóng)村水資源稟賦狀況決定了水權(quán)制度重視和需求程度的不同，水資源稀缺是農(nóng)村小水庫(kù)水權(quán)制度建設(shè)、水權(quán)交易的現(xiàn)實(shí)土壤。我國(guó)目前呈現(xiàn)明顯的南北差異，內(nèi)蒙古、甘肅、寧夏、新疆、河北等地由于農(nóng)業(yè)灌溉需求迫切，加之水資源量先天不足，農(nóng)村灌溉用水的水權(quán)制度建設(shè)進(jìn)程較快，水權(quán)交易動(dòng)機(jī)迫切，甚至灌溉用水戶之間自發(fā)形成了水權(quán)交易。

南方地區(qū)水資源條件較為優(yōu)越，農(nóng)業(yè)發(fā)展多可依賴降水，灌溉需求能夠得到滿足，水資源供需矛盾不大，在目前甚至可預(yù)見(jiàn)的將來(lái)水資源需求沒(méi)有觸及存量的“天花板”，農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村水庫(kù)水權(quán)的關(guān)切不夠強(qiáng)烈，水行政主管部門也沒(méi)有現(xiàn)實(shí)壓力推動(dòng)水權(quán)制度建設(shè)及探索水權(quán)交易模式。

（2）水資源的時(shí)空性限制其交易的標(biāo)準(zhǔn)化和即時(shí)性

不同于其他資源，水資源具有時(shí)空性，“遠(yuǎn)水解不了近渴”“旱澇兩重天”的情況經(jīng)常出現(xiàn)，水資源地區(qū)稟賦不同、跨年度豐枯各異，限制了水權(quán)交易自由開(kāi)展，無(wú)法實(shí)現(xiàn)類似于其他資源或產(chǎn)品一樣充分、完全的市場(chǎng)交易機(jī)制。因此各地也在探索適合本地的水權(quán)交易方式，從當(dāng)前國(guó)內(nèi)水權(quán)交易實(shí)踐來(lái)看，難以實(shí)現(xiàn)水權(quán)交易的標(biāo)準(zhǔn)化。從時(shí)效上，除灌區(qū)內(nèi)部灌溉用水戶水權(quán)交易外，水權(quán)交易項(xiàng)目的策劃、論證、實(shí)施等運(yùn)作周期較長(zhǎng)，交易的即時(shí)性和時(shí)效性大打折扣。

2.主觀認(rèn)知不到位

目前，水權(quán)改革側(cè)重于制度建設(shè)，甚至很多地方為了完成改革任務(wù)出臺(tái)相應(yīng)管理辦法和條文，而相關(guān)管理部門對(duì)水權(quán)的學(xué)習(xí)、研究不夠。此外由于宣傳力度不足，社會(huì)公眾對(duì)水權(quán)認(rèn)識(shí)不清甚至有失偏頗，進(jìn)而阻礙水權(quán)制度的推行和落地。在水權(quán)改革過(guò)程中，要深層次、大范圍地形成“水權(quán)是國(guó)家所有”前提下的一種財(cái)產(chǎn)權(quán)認(rèn)識(shí)，促使全社會(huì)更積極、更主動(dòng)地高效配置水資源，提升其效率和效益。

3.現(xiàn)有法律、法規(guī)體系的限制

現(xiàn)有的水權(quán)管理法律法規(guī)主要依據(jù)《水法》、《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》和 《水權(quán)交易管理暫行辦法》，前兩部法律法規(guī)由于出臺(tái)較早，對(duì)水權(quán)交易賦予的空間和形式較為有限，2016年頒布的 《水權(quán)交易管理暫行辦法》尚處于試行階段，針對(duì)不同區(qū)域的適用性尚有待完善。在堅(jiān)持改革不突破現(xiàn)有法律法規(guī)的前提下，各地方探索水權(quán)交易可能遇到無(wú)法可依，因此，現(xiàn)有的法律法規(guī)在一定程度上阻礙了水權(quán)交易改革和創(chuàng)新的突破，限制了各地政府推進(jìn)水權(quán)改革的積極性。

三、水權(quán)交易模式構(gòu)建

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，農(nóng)業(yè)公司化運(yùn)營(yíng)趨勢(shì)加快，農(nóng)業(yè)用水主體發(fā)展根本性變化，用水主體將逐步由個(gè)體農(nóng)戶向農(nóng)業(yè)公司轉(zhuǎn)變，農(nóng)村小水庫(kù)水權(quán)制度及相應(yīng)政策建設(shè)應(yīng)加快構(gòu)建，以適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系變化的需要。圍繞“分配—確權(quán)—交易”的制度框架，提出農(nóng)村小水庫(kù)水權(quán)交易機(jī)制和制度。

1.依據(jù)“農(nóng)田面積+可達(dá)性”原則進(jìn)行水量分配

小水庫(kù)是農(nóng)業(yè)灌溉的主要水源，是周圍農(nóng)業(yè)賴以發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。從土地和水資源兩種要素合理搭配的客觀要求出發(fā)，應(yīng)將農(nóng)村小水庫(kù)可用水量（以流域防洪調(diào)度為前提，考慮工程蒸發(fā)和滲漏損失及其下游生態(tài)環(huán)境用水后，依據(jù)多年平均或一定用水保證率條件下工程最大可供水量進(jìn)行核定）考慮豐增枯減，分配到農(nóng)村土地指標(biāo)之中，即按照水庫(kù)周邊農(nóng)戶所持有的農(nóng)田使用面積，依據(jù)現(xiàn)有的取輸水設(shè)施，遵循小水庫(kù)水資源“可達(dá)性”原則，合理分配可用水量。分配的水量多少取決于農(nóng)田面積，分配范圍取決于水資源的可通達(dá)邊界。

2.依據(jù)分配水量進(jìn)行確權(quán)登記

根據(jù)農(nóng)村小水庫(kù)周邊農(nóng)戶所分配的水量，水庫(kù)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一為農(nóng)戶辦理水權(quán)確權(quán)登記手續(xù)，無(wú)論當(dāng)前農(nóng)田是農(nóng)戶自營(yíng)還是流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)公司經(jīng)營(yíng)，水庫(kù)水權(quán)均確權(quán)給原始的土地承包農(nóng)戶。對(duì)確權(quán)結(jié)果有爭(zhēng)議的由相關(guān)村委會(huì)協(xié)商解決，協(xié)商不成的由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府協(xié)商解決。經(jīng)公示無(wú)異議后，農(nóng)村水庫(kù)管理機(jī)構(gòu)向農(nóng)戶頒發(fā)水庫(kù)水權(quán)證，并約定相應(yīng)權(quán)利和義務(wù)（如：確權(quán)后的小水庫(kù)水資源使用權(quán)權(quán)利人仍應(yīng)服從流域或區(qū)域防洪、水資源配置及保護(hù)的調(diào)度和管理）。農(nóng)村小水庫(kù)水資源使用權(quán)登記方式應(yīng)含初始登記、變更登記和注銷登記。農(nóng)戶取得水資源使用權(quán)的，應(yīng)申請(qǐng)初始登記；水資源使用權(quán)權(quán)利人或權(quán)利人名稱發(fā)生變化、使用權(quán)量和使用期發(fā)生變化的，應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)變更登記；因被依法征收、征用或由其他原因造成水資源使用權(quán)喪失的，應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)注銷登記。登記范圍應(yīng)包含水權(quán)持有人姓名、承包土地面積、畝均水權(quán)額度、水量（根據(jù)豐增枯減原則浮動(dòng)）、年限、水權(quán)用途等。

3.水權(quán)可隨土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革下土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)將成為常態(tài)，小水庫(kù)水權(quán)與土地使用權(quán)相生相伴，離開(kāi)土地后農(nóng)戶所持有的水權(quán)將難以發(fā)揮其灌溉經(jīng)濟(jì)效益，由此水權(quán)需要隨土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)而流轉(zhuǎn)。經(jīng)過(guò)確權(quán)登記，水權(quán)具備了流轉(zhuǎn)的法律基礎(chǔ)和客觀條件。伴隨農(nóng)田由農(nóng)戶流轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)公司，農(nóng)業(yè)公司需就小水庫(kù)水權(quán)與農(nóng)戶另行簽署水權(quán)交易合同（因農(nóng)戶取得小水庫(kù)水權(quán)為無(wú)償分配，因而此類水權(quán)流轉(zhuǎn)為無(wú)償交易，改由農(nóng)業(yè)公司向水庫(kù)管理機(jī)構(gòu)繳納水費(fèi)），并到水庫(kù)管理機(jī)構(gòu)辦理水權(quán)變更手續(xù)。當(dāng)土地原始承包農(nóng)戶所持有水權(quán)無(wú)法滿足農(nóng)業(yè)公司用水需求時(shí)，農(nóng)業(yè)公司可同時(shí)向其他農(nóng)戶購(gòu)買小水庫(kù)水權(quán)，此時(shí)水權(quán)交易將產(chǎn)生交易價(jià)格，農(nóng)業(yè)公司除向水庫(kù)管理機(jī)構(gòu)繳納全部用水水費(fèi)外，還需向出讓水權(quán)農(nóng)戶支付水權(quán)價(jià)格，該價(jià)格可通過(guò)協(xié)商或競(jìng)價(jià)機(jī)制形成。同時(shí)，土地原始承包農(nóng)戶所持有水權(quán)超出農(nóng)業(yè)公司灌溉需求時(shí)，水庫(kù)管理機(jī)構(gòu)依法無(wú)償收回農(nóng)戶的賦予水權(quán)。

4.農(nóng)業(yè)公司可參與節(jié)水灌溉工程投資獲取水庫(kù)水權(quán)

在水資源嚴(yán)重缺乏地區(qū)，結(jié)合農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化，農(nóng)業(yè)公司可參與投資建設(shè)高效節(jié)水灌溉工程，工程完成后經(jīng)專業(yè)機(jī)構(gòu)核算工程總節(jié)水量，同時(shí)按照出資比例認(rèn)定農(nóng)業(yè)公司節(jié)水量，并由小水庫(kù)管理機(jī)構(gòu)發(fā)放農(nóng)業(yè)公司等量水權(quán)，實(shí)際上是農(nóng)業(yè)公司投資節(jié)水從而變相購(gòu)買相應(yīng)水權(quán)，即“節(jié)約多少水量、授予等量水權(quán)”。這一特殊的水權(quán)交易模式不僅維持了小水庫(kù)用水總量不變，也是實(shí)現(xiàn)節(jié)水和促進(jìn)高效農(nóng)業(yè)發(fā)展的雙贏之舉。

四、結(jié) 語(yǔ)

農(nóng)村小水庫(kù)水權(quán)制度建設(shè)是深化水利改革、優(yōu)化農(nóng)業(yè)水資源配置的重要舉措，也是生態(tài)文明建設(shè)重要任務(wù)之一。其中小水庫(kù)水權(quán)交易更是活化水庫(kù)水資源使用權(quán)的一種有效模式，各地區(qū)可因地制宜，根據(jù)實(shí)際情況探索農(nóng)業(yè)供給側(cè)優(yōu)化過(guò)程中的水權(quán)交易模式，推動(dòng)水資源有效節(jié)約和農(nóng)業(yè)高效發(fā)展。

[1]汪恕誠(chéng)．水權(quán)和水市場(chǎng)——談實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟(jì)手段［J］．中國(guó)水利，2000（11）.

[2]石玉波．關(guān)于水權(quán)與水市場(chǎng)的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)［J］．中國(guó)水利，2001（2）．

[3] 姜文來(lái)．水權(quán)及其作用探討［J］．中國(guó)水利，2000（12）．

[4]傅春，胡振鵬．國(guó)內(nèi)外水權(quán)研究的若干進(jìn)展［J］．中國(guó)水利，2000（6）．

[5]祖雷鳴．運(yùn)用水權(quán)理論加強(qiáng)資源的權(quán)屬管理［J］．中國(guó)水利，2001（4）．

[6]胡繼連，等．黃河水資源的分配模式與協(xié)調(diào)機(jī)制——兼論黃河水權(quán)市場(chǎng)的建設(shè)與管理［J］．管理世界，2004（8）.

[7]常云昆．黃河斷流與黃河水權(quán)制度硏究［M］．北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2001．

[8]胡鞍鋼，王亞華．轉(zhuǎn)型期水資源配置的公共政策：準(zhǔn)市場(chǎng)和政治民主協(xié)商［J］．中國(guó)軟科學(xué)，2000（5）．

Model of water right trading for small reservoir in rural area under supply-side reform of agricultural sector

Tian Guiliang

In order to meet the requirements of supply-side structural reform of agricultural sector and further up development of corporate operation model,it is vital to build a management system for water right of small reservoirs in rural areas.A systematic framework of “allocation-clarification-trading” should be created with consideration of local conditions of water resources, willingness of farmers and department of water administration,loss of corresponding law,as well as problems of imperfection of legal system.Under the principle of “farmland area plus accessibility”,registration of water right based on allocation of small reservoirs has been completed.Farmer household who has the water right of small reservoir can transfer its right along with the utilization right of land.Agricultural companies can also participate in investment to water-saving irrigation system and apply for water right of reservoir.The practice can be used as a demonstration for marketization of water right allocation under supply-side structural reform of agricultural sector.

water right of small reservoir;supply-side reform of agricultural sector;water right system;water right trading

TV213.4+D923.2

B

1000-1123（2017）20-0062-03

2017-06-24

田貴良，博士，副教授，研究方向?yàn)樗Y源經(jīng)濟(jì)學(xué)。

國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“基于糧食安全的虛擬水貿(mào)易對(duì)氣候變化動(dòng)態(tài)響應(yīng)與調(diào)整”（批準(zhǔn)號(hào)：41471456）；中央科研業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目“地下水資源資產(chǎn)負(fù)債管理的理論、方法與實(shí)踐”（項(xiàng)目編號(hào)：2015B23114）；中央科研業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目“生態(tài)文明建設(shè)下虛擬水貿(mào)易對(duì)超采區(qū)地下水壓采的作用機(jī)理”（項(xiàng)目編號(hào)：2015B27214）；江蘇省水利科技項(xiàng)目“江蘇省水權(quán)交易制度框架研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2015103）。

責(zé)任編輯 車小磊