王 沖

（大禹節(jié)水集團(tuán)股份有限公司，735000，酒泉）

云南省陸良縣農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行管理機(jī)制模式分析研究

王 沖

（大禹節(jié)水集團(tuán)股份有限公司，735000，酒泉）

云南省陸良縣恨虎壩中型灌區(qū)創(chuàng)新機(jī)制試點(diǎn)項(xiàng)目，是全國首例引入社會(huì)資本投資農(nóng)田水利建設(shè)管理的項(xiàng)目。通過對(duì)項(xiàng)目農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行管理現(xiàn)狀及主要存在問題進(jìn)行總結(jié)剖析，形成適應(yīng)我國“公私合作”建設(shè)模式下新的農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行管理機(jī)制模式，對(duì)我國灌區(qū)節(jié)水改造升級(jí)和長效運(yùn)行具有一定的指導(dǎo)意義。

社會(huì)資本；農(nóng)田水利設(shè)施；管理機(jī)制；陸良縣

云南省陸良縣恨虎壩中型灌區(qū)創(chuàng)新機(jī)制試點(diǎn)項(xiàng)目，是全國首例引入社會(huì)資本投資農(nóng)田水利建設(shè)管理的項(xiàng)目。項(xiàng)目通過政府和市場兩手發(fā)力，依托灌區(qū)互聯(lián)網(wǎng)自動(dòng)控制系統(tǒng)、精準(zhǔn)計(jì)量設(shè)施等手段，以減少灌水勞力、提高運(yùn)行效率、保障農(nóng)作物產(chǎn)出品質(zhì)等為目的，重點(diǎn)解決灌區(qū)田間工程“最后一公里”問題，并在水權(quán)分配機(jī)制、水價(jià)形成機(jī)制、節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制以及引入社會(huì)資本參與農(nóng)田水利建設(shè)和運(yùn)營管理等多個(gè)方面進(jìn)行改革創(chuàng)新，探索我國農(nóng)田水利建設(shè)管理的新思路、新途徑，并形成了可復(fù)制、可推廣的創(chuàng)新機(jī)制模式。

本文以該試點(diǎn)項(xiàng)目為實(shí)例，通過分析該項(xiàng)目實(shí)施前及實(shí)施后試運(yùn)行階段農(nóng)田水利設(shè)施管理狀況，探討其存在問題，并結(jié)合項(xiàng)目灌區(qū)近兩年的管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，最終提出適應(yīng)我國“公私合作”建設(shè)模式下的農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行管理新辦法。

一、陸良縣農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行管理現(xiàn)狀

1.項(xiàng)目區(qū)基本情況

陸良縣地處云南省東部，屬云貴高原的滇中區(qū)，素有 “滇東明珠”之稱。該區(qū)屬北亞熱帶高原季風(fēng)型冬干夏濕氣候區(qū)，氣候終年溫和，多年平均氣溫14.7℃，平均相對(duì)濕度74%，平均日照時(shí)數(shù)2233.8 h，平均霜日44 d，平均降水量938.3 mm，氣候條件對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)較為有利。2013年年末，陸良縣總灌溉面積46.62萬畝 （1畝=1/15 hm2，下同），有效灌溉面積44.78萬畝，實(shí)際灌溉面積37.31萬畝，其中節(jié)水灌溉面積18.86萬畝。

恨虎壩灌區(qū)位于陸良縣城西部，南盤江陸良段下游右岸的小百戶鎮(zhèn)境內(nèi)，灌區(qū)總設(shè)計(jì)灌溉面積2.25萬畝。項(xiàng)目區(qū)處于灌區(qū)東部，設(shè)計(jì)面積1.008萬畝，總投資646萬元（其中企業(yè)投資452.20萬元，占70%；合作社投資193.80萬元，占30%），負(fù)責(zé)建設(shè)和運(yùn)營田間工程；供水水源工程為恨虎壩水庫 （骨干水源工程），總庫容807萬m3，興利庫容 519萬 m3。項(xiàng)目實(shí)施前，該區(qū)耕地全為旱地，灌溉方式主要為“望天”灌溉和群眾拉水灌溉（成本在220元/畝以上），基本無田間工程配套設(shè)施，灌溉水利用系數(shù)僅為0.4。項(xiàng)目實(shí)施后，區(qū)內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)高效節(jié)水灌溉（以滴灌為主），灌區(qū)平均灌溉水利用系數(shù)達(dá)到0.8以上。

2.項(xiàng)目區(qū)農(nóng)田水利設(shè)施管理現(xiàn)狀

項(xiàng)目實(shí)施前，項(xiàng)目區(qū)尚未形成完善的灌排體系，主要由農(nóng)戶拉水自主灌溉，尚未建立用水者合作組織；田間工程不完善，管理缺位，“最后一公里”問題突出，制約農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民增收；農(nóng)業(yè)水價(jià)按畝收費(fèi)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按照云南省曲靖市曲發(fā)改價(jià)格〔2007〕9號(hào)的文件執(zhí)行，即糧食作物用水0.04元/m3，經(jīng)濟(jì)作物和水產(chǎn)養(yǎng)殖用水0.06元/m3，水利工程水費(fèi)收繳率95%。項(xiàng)目實(shí)施后，基本建立并形成了《陸良縣恨虎壩中型灌區(qū)創(chuàng)新機(jī)制示范項(xiàng)目田間工程建設(shè)與管護(hù)辦法》，運(yùn)管體系逐步趨于完善。

二、陸良縣農(nóng)田水利設(shè)施存在的主要問題

1.項(xiàng)目實(shí)施前存在的主要問題

（1）工程配套不完善，灌溉用水難保證

項(xiàng)目區(qū)供水水源工程為恨虎壩水庫，該工程于2012年年底建設(shè)完工，目前只配套了3條干渠（總干渠、南干渠、北干渠）。由于項(xiàng)目區(qū)地形高，沒有配備支渠、斗渠等與項(xiàng)目區(qū)連通，且項(xiàng)目區(qū)內(nèi)無田間工程配套設(shè)施，灌溉用水無法供到項(xiàng)目區(qū)耕地。

（2）工程性缺水嚴(yán)重，供需矛盾突出

項(xiàng)目實(shí)施前，水利工程配套設(shè)施相對(duì)短缺，農(nóng)民主要依靠“望天”灌溉和拉水灌溉，工程性缺水較為嚴(yán)重。同時(shí)，由于受地形條件的限制，水源工程的水無法自流灌溉到項(xiàng)目區(qū)耕地，形成了“望梅止渴”的供水狀況和“鞭長莫及”的尷尬局面，導(dǎo)致灌溉水供需矛盾較為突出，嚴(yán)重制約項(xiàng)目區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

（3）運(yùn)行機(jī)制不健全，運(yùn)行管理落后

灌區(qū)內(nèi)水利工程管理體制不健全，運(yùn)行機(jī)制不合理，投入機(jī)制不完善，缺乏經(jīng)濟(jì)自立能力，普遍存在“重水源、輕配套，重建設(shè)、輕管理”的思想，無資金投入配套設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)。灌區(qū)缺乏統(tǒng)一管理經(jīng)驗(yàn)，灌溉供水調(diào)配不盡合理，存在灌水技術(shù)落后、水量浪費(fèi)嚴(yán)重等現(xiàn)象。

（4）水價(jià)機(jī)制不活，節(jié)水意識(shí)差

項(xiàng)目區(qū)水價(jià)雖多次歷經(jīng)改革，但核定的水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)依舊偏低。農(nóng)業(yè)灌溉水價(jià)僅0.04元/m3，供水水價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于成本水價(jià)。項(xiàng)目區(qū)低廉的水價(jià)和按畝收費(fèi)的傳統(tǒng)，淡化了農(nóng)民的節(jié)水意識(shí)，大水漫灌、串灌等落后灌溉方式依舊盛行。同時(shí)，長期的低水價(jià)運(yùn)行，導(dǎo)致工程得不到及時(shí)更新改造和維修養(yǎng)護(hù)，新型節(jié)水灌溉技術(shù)和先進(jìn)管理手段得不到推廣應(yīng)用。

2.項(xiàng)目實(shí)施后試運(yùn)行階段發(fā)現(xiàn)的問題

項(xiàng)目實(shí)施后，農(nóng)田水利設(shè)施管理問題主要表現(xiàn)在地方政府履責(zé)失效。項(xiàng)目根據(jù)當(dāng)?shù)刈魑锓N植結(jié)構(gòu)確定用水總量控制指標(biāo)為323.38萬m3，根據(jù)項(xiàng)目區(qū)可供水量計(jì)算用水總量控制指標(biāo)為350萬m3，按照就低不就高的原則，確定本次用水總量控制的指標(biāo)為323.38萬m3，畝均用水量320 m3，確權(quán)到戶，由陸良縣灌區(qū)管理局恨虎壩水庫管理所頒發(fā)管理用水水權(quán)證。但是，項(xiàng)目運(yùn)行時(shí)出現(xiàn)工程管理與使用主體的“錯(cuò)位”，以致出現(xiàn)“政府管不到、集體管不好、農(nóng)民管不了”的情況，政府“付費(fèi)”難以及時(shí)有效，加之農(nóng)民水費(fèi)計(jì)收困難，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行管護(hù)經(jīng)費(fèi)和收益形成存在一定影響。

三、農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行管理新機(jī)制模式

1.建立合理的農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革機(jī)制

（1）組建農(nóng)民用水合作社

為合理調(diào)配農(nóng)田灌溉用水，降低工程運(yùn)行管理支出成本，統(tǒng)一組織工程維護(hù)，必須組建農(nóng)民用水合作社，以便為用水戶提供用水服務(wù)、水利工程建設(shè)管理和維修養(yǎng)護(hù)、農(nóng)業(yè)灌溉服務(wù)、征收稅費(fèi)、推廣應(yīng)用先進(jìn)灌水方法和節(jié)水技術(shù)等服務(wù)。合作社經(jīng)費(fèi)主要來源于社員交納的會(huì)費(fèi)、水費(fèi)分成、財(cái)政扶持補(bǔ)助資金、社會(huì)捐贈(zèng)等。同時(shí)，省、市、縣各級(jí)政府應(yīng)加大財(cái)政扶持力度，在財(cái)政支農(nóng)預(yù)算中安排一定資金，用于扶持用水合作社的發(fā)展，用水合作社及成員也可享受稅費(fèi)優(yōu)惠政策。

（2）農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)分配機(jī)制

農(nóng)田水利設(shè)施按照 “誰投資、誰所有”的原則，根據(jù)實(shí)際投資比例，國家投資形成的固定資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸國家所有；項(xiàng)目公司（社會(huì)投資方與農(nóng)民用水合作社共同組建）投資形成的固定資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸項(xiàng)目公司所有，工程建成驗(yàn)收合格后由項(xiàng)目所在縣政府頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證 （根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營期確定產(chǎn)權(quán)）。同時(shí)，工程投入使用3年后，股權(quán)可以轉(zhuǎn)讓；群眾自籌建設(shè)的田間設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)戶個(gè)人所有。

工程建成后，政府方將國有資產(chǎn)全部委托給項(xiàng)目公司進(jìn)行經(jīng)營管理，項(xiàng)目公司享有整個(gè)工程在經(jīng)營期內(nèi)的經(jīng)營管理權(quán)和收益權(quán)。國有資產(chǎn)部分不計(jì)折舊，不占項(xiàng)目公司股份，不參與分紅，不參與項(xiàng)目公司經(jīng)營管理和決策。

2.建立適當(dāng)?shù)姆旨?jí)運(yùn)營管理機(jī)制

項(xiàng)目建成后，政府負(fù)責(zé)水源工程、骨干工程和計(jì)量設(shè)施的運(yùn)行管理。社會(huì)投資方與農(nóng)民用水合作社按項(xiàng)目投資股份比例，聯(lián)合成立項(xiàng)目公司，并負(fù)責(zé)田間管網(wǎng)工程的管理維護(hù)和運(yùn)營。其中，項(xiàng)目公司運(yùn)營期限一般為20年以上，從水費(fèi)及其他經(jīng)營服務(wù)中獲得報(bào)酬，并按投資比例行使權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)。運(yùn)營期內(nèi)項(xiàng)目所在地政府參照國家水利工程管理考核標(biāo)準(zhǔn)，每年對(duì)工程的運(yùn)行管理進(jìn)行考核，在需要政府方補(bǔ)貼的年份達(dá)不到考核標(biāo)準(zhǔn)時(shí)可相應(yīng)降低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

由縣水務(wù)局會(huì)同縣財(cái)政局、農(nóng)民用水合作社、投資企業(yè)，制定項(xiàng)目《田間工程建設(shè)與管護(hù)辦法》，明確田間工程管護(hù)范圍，確定工程管護(hù)主體及相關(guān)管理部門的職責(zé)，規(guī)范工程建設(shè)管理和運(yùn)行管護(hù)的程序，明確工程運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)的籌集、使用和管理辦法。

3.建立科學(xué)的農(nóng)業(yè)用水價(jià)格機(jī)制

（1）計(jì)算國有水利工程供水水價(jià)

一般項(xiàng)目區(qū)國有水利工程主要有水庫工程和干支管工程。其中，國有水庫工程水價(jià)根據(jù)有關(guān)部門測算執(zhí)行；國有干支管工程水價(jià)包括工程成本水價(jià)和運(yùn)行成本水價(jià)，按照以下公式進(jìn)行計(jì)算。

國有干支管工程成本水價(jià)=成本費(fèi)用/計(jì)量點(diǎn)水量=（材料費(fèi)+管理費(fèi)用+配水員勞務(wù)費(fèi)用+維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用+折舊）/計(jì)量點(diǎn)水量

國有干支管工程運(yùn)行成本水價(jià)=運(yùn)行費(fèi)用/農(nóng)業(yè)用水量=（材料費(fèi)+管理費(fèi)用+配水員勞務(wù)費(fèi)用+維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用）/計(jì)量點(diǎn)水量

（2）計(jì)算田間水利工程供水水價(jià)

田間水利工程供水水價(jià)測算主要是對(duì)管灌的高效節(jié)水灌片核算水價(jià)，計(jì)算公式為：

田間水利工程成本水價(jià)=高效節(jié)水灌片田間水利工程農(nóng)業(yè)供水成本費(fèi)用/高效節(jié)水灌片終端計(jì)量點(diǎn)水量

其中，高效節(jié)水灌片田間水利工程供水成本費(fèi)用包括管理費(fèi)用、配水員勞務(wù)費(fèi)用、維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用、折舊、分紅等。

（3）計(jì)算終端供水水價(jià)

項(xiàng)目終端供水成本水價(jià)、運(yùn)行水價(jià)分別按照以下公式計(jì)算：

成本水價(jià)=國有水庫工程成本水價(jià)+國有干支管工程成本水價(jià)+田間工程成本水價(jià)

運(yùn)行水價(jià)=國有水庫工程運(yùn)行水價(jià)+國有干支管工程運(yùn)行水價(jià)+田間工程運(yùn)行水價(jià)

4.建立有效的節(jié)水激勵(lì)約束機(jī)制

（1）科學(xué)確定用水定額

通過合理的水力學(xué)計(jì)算，明確項(xiàng)目區(qū)不同保證率（P=50%、P=75%、P=85%）下各種植作物的灌溉用水定額。

（2）實(shí)行超定額累進(jìn)加價(jià)制度

以年為單位，核定每戶用水定額，定額內(nèi)用水按批準(zhǔn)價(jià)格實(shí)行，超定額實(shí)行累進(jìn)加價(jià)，并對(duì)超出部分累進(jìn)收取水資源費(fèi)。累進(jìn)加價(jià)的收入進(jìn)入項(xiàng)目所在縣節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)基金。

（3）建立節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)制度

設(shè)立節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)基金，對(duì)采取節(jié)水措施的用水戶，按年度給予獎(jiǎng)勵(lì)。用水戶在定額內(nèi)已購買但未使用的水量指標(biāo)，如未能成功交易轉(zhuǎn)出，每年年底由項(xiàng)目公司在原購買價(jià)格基礎(chǔ)上加價(jià)0.05元/m3實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)性回購。超定額購買但未使用的部分水量，僅退還相應(yīng)部分水費(fèi)，不予加價(jià)獎(jiǎng)勵(lì)。

（4）推行水權(quán)交易制度

允許項(xiàng)目區(qū)用水戶對(duì)定額內(nèi)水量進(jìn)行交易。項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的用水戶之間可以直接進(jìn)行水權(quán)交易；超出項(xiàng)目區(qū)范圍的水權(quán)交易以及項(xiàng)目區(qū)內(nèi)新增用水戶的水權(quán)交易，需經(jīng)利益相關(guān)方同意，報(bào)縣水務(wù)局審核批準(zhǔn)后方可進(jìn)行。

5.建立明確的杠桿調(diào)價(jià)機(jī)制

建立明確的杠桿調(diào)價(jià)機(jī)制，調(diào)價(jià)范圍包括成本水價(jià)和原水水價(jià)，一般情況下每3年測算調(diào)整一次，當(dāng)國家政策有重大變化或調(diào)價(jià)因素綜合價(jià)格變化率超過10%（根據(jù)項(xiàng)目具體情況上下浮動(dòng)），即可啟動(dòng)調(diào)價(jià)機(jī)制?？h物價(jià)部門會(huì)同水務(wù)部門、項(xiàng)目區(qū)所在地鎮(zhèn)政府及村民協(xié)商，提出分步到位思路。項(xiàng)目區(qū)引入企業(yè)和大戶可按全成本水價(jià)或不超過20%范圍內(nèi)上浮執(zhí)行。

四、結(jié)論與展望

通過項(xiàng)目的實(shí)施，陸良縣恨虎壩中型灌區(qū)落實(shí)了工程產(chǎn)權(quán)主體、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、產(chǎn)權(quán)歸屬、管護(hù)主體和責(zé)任、管護(hù)經(jīng)費(fèi)，制定了田間工程建設(shè)與管護(hù)新辦法，建立了合理的農(nóng)業(yè)用水價(jià)格機(jī)制、節(jié)水激勵(lì)約束機(jī)制，實(shí)行了超定額累進(jìn)加價(jià)制度，建立了節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)制度，設(shè)立了節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)基金，推行水權(quán)交易制度。項(xiàng)目實(shí)施后，灌溉成本從占畝均年收入的10.37%下降到4.23%，增加純收入1700元/畝，節(jié)約灌溉用水成本300元/畝，經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益十分顯著。

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Case study on operating management system for farmland water structures in Luliang County of Yunnan Province

Wang Chong

Henhuba Irrigation District in Luliang County of Yunnan Province is a middle-size pilot project for implementing innovative approaches of using private investment for the construction of farmland water structures.With in-depth analysis of current operation and maintenance and problems,a new model of operation and maintenance of farmland water structures under the framework of public-private partnership has been formed and it is proved to be suitable for the current situation in China.The practice is of practical meaning to rehabilitate irrigation districts in China for water-saving irrigation and long-term operation.

social capital;farmland water structures;operational system;Luliang County

S27+TV698.2

B

1000-1123（2017）17-0059-03

2017-08-21

王沖，黨委書記、副董事長。

責(zé)任編輯 張瑜洪