李家才

（汕頭大學(xué)法學(xué)院，515063，汕頭）

水環(huán)境治理產(chǎn)權(quán)手段的作用及應(yīng)用

李家才

（汕頭大學(xué)法學(xué)院，515063，汕頭）

產(chǎn)權(quán)是環(huán)境問題的結(jié)和解，非排他的環(huán)境產(chǎn)權(quán)是環(huán)境資源濫用的根源，得到明確界定和強制實施的環(huán)境產(chǎn)權(quán)是環(huán)境良治的關(guān)鍵。用水權(quán)和排污權(quán)是最需要界定和實施的水環(huán)境產(chǎn)權(quán)。水環(huán)境產(chǎn)權(quán)模糊及產(chǎn)權(quán)強制實施機制薄弱是我國水資源短缺和水體過度污染的根本原因，必須解決流域用水權(quán)和排污權(quán)總量控制及其初始分配、權(quán)利轉(zhuǎn)讓、監(jiān)督執(zhí)法等問題。

水環(huán)境；治理；產(chǎn)權(quán)；總量控制

2015年，中共中央、國務(wù)院陸續(xù)提出健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度、深化改革生態(tài)文明制度體系、綠色發(fā)展和推動國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化等重要意見?！笆濉币?guī)劃綱要提出“加快構(gòu)建自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，確定產(chǎn)權(quán)主體，創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)形式”以及“建立健全生態(tài)環(huán)境性權(quán)益交易制度和平臺”。本文探討產(chǎn)權(quán)手段在水環(huán)境治理中的作用及其應(yīng)用，希望借此厘清水環(huán)境治理的思路和方向，使水環(huán)境治理措施更加得力和具有針對性。

一、產(chǎn)權(quán)是環(huán)境問題的結(jié)和解

當代環(huán)境資源問題的癥結(jié)在于環(huán)境資源的共有產(chǎn)權(quán)，即環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的非排他性。換言之，環(huán)境資源問題的真正原因不是環(huán)境資源的稀缺性，而是有效限制環(huán)境資源利用的產(chǎn)權(quán)制度缺位。

1.產(chǎn)權(quán)理論介紹

產(chǎn)權(quán)，即財產(chǎn)權(quán)利（property rights），是一種通過社會強制而實現(xiàn)的對某種經(jīng)濟物品的多種用途進行選擇的權(quán)利。產(chǎn)權(quán)的排他性是財產(chǎn)得到有效利用的前提，而該排他性是通過界定產(chǎn)權(quán)和強制實施（enforcement）產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)的。得到明確界定的(welldefined)產(chǎn)權(quán)劃定了權(quán)利人的權(quán)利邊界，既承認權(quán)利人從財產(chǎn)中受益的權(quán)利，又對這些權(quán)利施加了限制。強制實施產(chǎn)權(quán)是指保證產(chǎn)權(quán)按約定行使，即落實對產(chǎn)權(quán)的認可和限制。隨著財產(chǎn)的稀缺性和價值的提升，界定產(chǎn)權(quán)與強制實施產(chǎn)權(quán)越來越有必要。界定產(chǎn)權(quán)與強制實施產(chǎn)權(quán)是有成本的，所以產(chǎn)權(quán)的排他性應(yīng)適可而止。

2.共有產(chǎn)權(quán)與環(huán)境資源濫用

環(huán)境是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，因此環(huán)境通常又稱自然環(huán)境。自然環(huán)境產(chǎn)權(quán)的典型特征是非排他性。空氣、水、森林、濕地、野生動植物等環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)歸屬通常不明確，而且技術(shù)上阻止自由獲取的難度大，所以自然環(huán)境的產(chǎn)權(quán)一般具有非排他性。當人類獲取環(huán)境資源的能力和需求有限時，環(huán)境資源的充裕度和可持續(xù)性能夠得到維持，因此這種非排他性產(chǎn)權(quán)不至于引起環(huán)境問題；但隨著人類利用環(huán)境資源的能力和需求提高，環(huán)境資源的稀缺性和人們利用（消費）環(huán)境資源的對立性日益凸顯，這時的環(huán)境產(chǎn)權(quán)非排他性就會造成環(huán)境資源濫用。

兼具非排他性和消費對立性的環(huán)境資源是所謂的 “共有資源（common resource）”，而關(guān)于共有資源利用的“囚徒困境”和“公地悲劇”已成為人類共識。對于共有環(huán)境資源，重利用、輕保護是私人的理性選擇。由于環(huán)境資源的稀缺性和消費對立性，個人利用環(huán)境資源增加了其他人利用該資源的代價，即給其他利用者施加了額外成本?？墒?，在環(huán)境資源非排他背景下，為了實現(xiàn)私人利益最大化，私人會持續(xù)利用環(huán)境資源，直至邊際收益=邊際私人成本，而不考慮自己造成的卻讓其他利用者承擔(dān)的邊際外部成本。事實上，共有環(huán)境資源利用的“邊際社會成本=邊際私人成本＋邊際外部成本”。從社會角度看，共有環(huán)境資源的效率最大化利用數(shù)量應(yīng)該滿足“邊際收益=邊際社會成本”的條件。因此，私人（市場）自發(fā)選擇的共有資源利用量必然超過符合社會效率最大化要求的利用數(shù)量，導(dǎo)致過度的資源消耗、生態(tài)退化和環(huán)境污染等后果。

3.環(huán)境治理產(chǎn)權(quán)手段的作用

環(huán)境治理產(chǎn)權(quán)手段的基本做法是：以許可證代表環(huán)境權(quán)利（排污權(quán)、用水權(quán)、捕撈權(quán)、采伐權(quán)等），限制環(huán)境權(quán)利總量—向環(huán)境利用者分配權(quán)利—允許環(huán)境利用者開展權(quán)利交易—強制實施環(huán)境權(quán)利規(guī)制。因此環(huán)境治理產(chǎn)權(quán)手段通常又稱“總量控制與交易（cap and trade）”。 可見，產(chǎn)權(quán)手段著眼于解決不受限制的非排他性環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)，因此是化解環(huán)境資源問題的根本之道。

產(chǎn)權(quán)手段下的環(huán)境權(quán)利總量是根據(jù)環(huán)境承載力或者一定的環(huán)境目標確定的，因此能夠瞄準既定的環(huán)境目標。產(chǎn)權(quán)手段允許并鼓勵環(huán)境權(quán)利轉(zhuǎn)讓，因此有助于環(huán)境價值最大化或環(huán)境保護成本最小化。產(chǎn)權(quán)手段下的環(huán)境權(quán)利初始分配通常采取免費方式，這大大減少了推行阻力。盡管產(chǎn)權(quán)手段的機制設(shè)計和實施相對復(fù)雜，但在當今先進信息技術(shù)支持下，這種復(fù)雜性及其成本是完全可控的。

二、水環(huán)境危機的產(chǎn)權(quán)根源

在經(jīng)濟發(fā)展推動用水需求和污染排放急劇增加的背景下，當前我國水資源短缺和水體污染問題十分突出。用水權(quán)和排污權(quán)的歸屬模糊，而且強制實施這些產(chǎn)權(quán)的機制薄弱，這是我國水資源短缺和水體過度污染的根本原因。

1.有效水環(huán)境產(chǎn)權(quán)的特征

水環(huán)境產(chǎn)權(quán)是利用水環(huán)境（水資源）的權(quán)利集合，包括用水權(quán)（特指河道外用水權(quán)，不含河道內(nèi)用水權(quán)）、排污權(quán)、航行權(quán)、游泳權(quán)、捕魚權(quán)、觀光游覽權(quán)等，其中的用水權(quán)和排污權(quán)是最迫切需要界定和強制實施的水環(huán)境產(chǎn)權(quán)。根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，有效的水環(huán)境（水資源）產(chǎn)權(quán)需要滿足以下條件：首先，必須根據(jù)水環(huán)境目標限制用水總量和排污總量，即實施權(quán)利總量控制；其次，必須解決“誰有權(quán)以什么方式利用多少水環(huán)境 （水資源）”的問題，即向水環(huán)境的主要用戶分配上述用水權(quán)和排污權(quán)；再次，必須能夠強制實施水環(huán)境主要用戶的用水權(quán)和排污權(quán)——能夠準確監(jiān)測權(quán)利的實際行使繼而保護權(quán)利的行使，并嚴厲處罰違規(guī)行權(quán)。

2.當前水環(huán)境產(chǎn)權(quán)的弊病

我國水法規(guī)定水資源屬于國家所有或集體所有，其實它只指明了水資源的最終所有權(quán)歸屬，而對于水資源的具體產(chǎn)權(quán)安排卻語焉不詳。盡管取水許可制度已觸及用水權(quán)安排，但與用水權(quán)總量控制及明確界定仍然相去甚遠。目前，以流域為單元實施水量分配只局限于個別情形，而基于用水總量控制的限定用水大戶用水量的水權(quán)制度基本未建立。造成以上局面的主要原因或許是：第一，地方政府擔(dān)心限制用水會約束經(jīng)濟發(fā)展；第二，確定并分解用水總量控制目標不容易操作；第三，目前還做不到全面、準確地監(jiān)測用水大戶的實際用水量；第四，缺少處罰超量用水的法律和政策依據(jù)，或者雖有處罰依據(jù)但不足以形成威懾。

我國水污染防治主要依賴排放標準和排污費，而排放標準和排污費都不是對污染者排放量的直接限制，更不是對污染物排放的總量控制。盡管國家對重點水污染物排放實施總量控制，并將部分總量控制指標分解到重點排污單位，但是這種總量控制不僅針對的目標污染物太少（目前僅有化學(xué)需氧量和氨氮），而且由于針對的是區(qū)域而非流域，導(dǎo)致排污權(quán)分解（界定）的方式不當，這是排污權(quán)總量控制（產(chǎn)權(quán)手段）改善水環(huán)境質(zhì)量效果不佳的主要原因。

排污許可證是認可與限制企業(yè)事業(yè)單位排污權(quán)的法律文書，許可排放的污染物種類與數(shù)量是其關(guān)鍵要素，因此排污權(quán)總量控制高度依賴排污許可證制度。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，國家實行排污許可制度，將污染物排放種類、濃度、總量、排放去向等納入許可證管理范圍，禁止企業(yè)事業(yè)單位無證排污或不按許可證規(guī)定排污。事實上，我國排污許可證制度自宣布至今已有大約30年，但卻基本未落實。究其原因，作為環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度重要組成部分的排污權(quán)制度不健全難辭其咎。以水污染物排污許可證為例，環(huán)境保護部門面臨如下難題：第一，除了納入總量控制的重點水污染物，缺乏確定企業(yè)事業(yè)單位污染物許可排放種類及其數(shù)量 （排污權(quán)）的依據(jù)；第二，水污染物排放監(jiān)測手段落后，不能準確監(jiān)測企業(yè)事業(yè)單位的污染物實際排放種類及其數(shù)量（排污權(quán)實際行使）；第三，缺少必要的行政執(zhí)法權(quán)，對超量排污的處罰（排污權(quán)強制實施）不能落實或力度偏輕。

三、水環(huán)境治理產(chǎn)權(quán)手段的應(yīng)用

水環(huán)境是水量與水質(zhì)的統(tǒng)一體，水量影響水質(zhì)，水質(zhì)惡化會導(dǎo)致水質(zhì)性缺水，因此水環(huán)境治理產(chǎn)權(quán)手段必須堅持水量管理與水質(zhì)管理并重。資源性缺水和水質(zhì)惡化表明用水權(quán)和排污權(quán)的稀缺性凸顯，只有通過水環(huán)境治理產(chǎn)權(quán)手段界定和實施用水權(quán)和排污權(quán)，才能保護水環(huán)境并化解利益沖突。水環(huán)境治理產(chǎn)權(quán)手段應(yīng)優(yōu)先界定和實施用水權(quán)和排污權(quán)。如果將界定和實施用水權(quán)和排污權(quán)的成本與收益做比較，收益遠大于成本，而其他水環(huán)境產(chǎn)權(quán)情況未必如此。

1.總體思路

由于各流域水環(huán)境問題的差異性以及水環(huán)境的流域關(guān)聯(lián)性，水環(huán)境治理必須從流域著眼，注重流域?qū)用娴捻攲釉O(shè)計。從管理層級而言，水環(huán)境治理體系應(yīng)當是流域—區(qū)域—水功能區(qū)控制單元的自上而下鏈條；從管理內(nèi)容而言，水環(huán)境治理體系應(yīng)當是流域用水權(quán)和排污權(quán)的總量控制、分配與轉(zhuǎn)讓、強制實施（監(jiān)督、執(zhí)法）等的由前到后鏈條。

流域用水權(quán)和排污權(quán)的總量控制應(yīng)當根據(jù)水環(huán)境目標和水環(huán)境容量確定，水環(huán)境的最終目標可分解為一系列階段性目標，因此，流域用水權(quán)和排污權(quán)的總量控制通常是一個逐步收緊而始終瞄準最終水環(huán)境目標和水環(huán)境容量的過程。流域用水權(quán)總量和排污權(quán)總量的分配，應(yīng)當以行業(yè)領(lǐng)先的效率標準為參照，面向流域內(nèi)主要的水環(huán)境（水資源）用戶進行。流域用水權(quán)和排污權(quán)交易 （轉(zhuǎn)讓）有利于水環(huán)境產(chǎn)權(quán)的優(yōu)化配置和降低節(jié)水減排成本，從而減輕政策推行的阻力，所以應(yīng)該得到允許和鼓勵。流域水環(huán)境產(chǎn)權(quán)的強制實施與產(chǎn)權(quán)的明確界定同樣重要，其依賴于行政執(zhí)法、環(huán)境司法、官員問責(zé)、信息公開、社會參與等因素。流域水環(huán)境治理產(chǎn)權(quán)手段的思路與水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污的“三條紅線”管理是完全一致的。

2.用水權(quán)總量控制與交易

首先，必須以流域為單元，確定生態(tài)流量(水位)，維持河湖基本生態(tài)用水需求，重點保障枯水期生態(tài)基流。其次，根據(jù)流域水資源總量、需要確保的生態(tài)流量和需要預(yù)留的水資源數(shù)量，確定可分配水資源總量。再次，根據(jù)萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值水耗基準和行業(yè)用水效率基準向流域內(nèi)各區(qū)域分配用水權(quán)；各區(qū)域再根據(jù)行業(yè)用水效率基準，以用水許可證的形式，向用水大戶分配初始用水權(quán)，并建立用水權(quán)交易中介機構(gòu)（平臺）。最后，加強取用水監(jiān)測和水文監(jiān)測，健全對用水權(quán)行使（含用水權(quán)交易）的監(jiān)管執(zhí)法機制。

3.水污染物排放權(quán)總量控制與交易

首先，對比水功能區(qū)的現(xiàn)狀水質(zhì)與目標水質(zhì)，識別所有超標污染物（含總氮、總磷、重金屬等），計算其負荷上限 （入河污染物總量上限）。其次，開展污染源普查，把背景源與工業(yè)、城鎮(zhèn)生活、農(nóng)業(yè)移動源及暴雨徑流等各類污染源納入考慮，估算水體現(xiàn)狀負荷；據(jù)此制定超標污染物總量控制計劃（排放削減計劃）和水質(zhì)達標計劃。再次，根據(jù)公平與效率原則，將超標污染物總量控制指標分配給水功能區(qū)內(nèi)各個區(qū)域；各個區(qū)域再參照行業(yè)先進排放基準，以排污許可證的形式，向轄區(qū)內(nèi)工業(yè)點源、規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場和污水處理廠分配初始排污權(quán)，并建立排污權(quán)交易中介機構(gòu)（平臺）。最后，加強污染物排放監(jiān)測和水質(zhì)監(jiān)測，健全對排污權(quán)行使（含排污權(quán)交易）的監(jiān)管執(zhí)法機制。

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Role and application of property right tool with governance of water environment//

Li Jiacai

Property rights are the sticking point and solution of environmental problems,namely,nonexclusive property rights are the origin of abuse for environmental resource.Therefore,well-defined and enforced property rights of environment are the hinge of good governance on environment.Water-using right and pollutiondischarge right are most urgently needed to define and enforce in property rights of water environment.Vagueness and weak enforcement in property rights of water environment are the primary cause of water resource shortage and excessive water pollution in China.Therefore,it must be done to cap,allocate,trade,and enforce water-using rights and pollution-discharge rights in watersheds.

water environment;governance;property rights;cap

X522

B

1000-1123（2017）12-0013-03

2017-04-09

李家才，教授，博士，主要從事環(huán)境經(jīng)濟學(xué)與環(huán)境管理研究。

汕頭大學(xué)國家基金培育項目（NFC15002）。

責(zé)任編輯 安天杭