曾鳳連

淺談水權(quán)、水量分配與用水總量控制的關(guān)系

曾鳳連

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，用水量逐年增加，各流域已開始顯現(xiàn)水量、水質(zhì)等問題，各區(qū)域用水矛盾和糾紛也日益突出。2011年中央一號文件、我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要，均提出要實行最嚴格水資源管理制度,要求抓緊制定江河流域水量分配方案。實行水量分配，是解決水資源危機的根本途徑之一，是健全國家水權(quán)制度的必要措施，有利于提高水資源利用率，促進水資源的優(yōu)化配置和可持續(xù)發(fā)展。

一、水權(quán)的概念

水權(quán)是水資源的所有權(quán)、管理權(quán)和使用權(quán)的集合。水法第三條規(guī)定“水資源屬于國家所有。水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使”。而通常我們理解的水權(quán)是與水資源所有權(quán)分離的占有、使用、收益和處置權(quán)。水資源的管理權(quán)由國務(wù)院水行政主管部門及流域機構(gòu)、地方政府及水行政主管部門行使，并通過取水許可制度授予自然人或法人水資源的使用權(quán)，使水資源的使用權(quán)實現(xiàn)由區(qū)域向用水戶的讓渡。國務(wù)院水行政主管部門及流域機構(gòu)、地方水行政主管部門一般并不直接使用水資源，只是代表國家對本區(qū)域內(nèi)水資源利用行使管理職能。

由于水量初始權(quán)屬的不明確和資源時段性的短缺，水資源供需矛盾突出與水資源過度開發(fā)并存，部分行政區(qū)域之間、行業(yè)之間因過度開發(fā)和低效利用水資源，不僅造成生態(tài)環(huán)境惡化等一系列問題，還導致上下游、左右岸、區(qū)域間水事矛盾頻發(fā)。中華人民共和國《水法》明確規(guī)定“國家對用水實行總量控制和定額管理相結(jié)合的制度”。要實行總量控制，就必須進行水量分配，落實初始水權(quán)，從機制上解決各區(qū)域各行業(yè)以及各用水戶節(jié)約用水的內(nèi)在動力，達到水資源的優(yōu)化配置，保障水資源的可持續(xù)利用。開展水量分配，地方政府可依據(jù)本行政區(qū)域的水量分配額度確認本地區(qū)的生活水權(quán)、生態(tài)水權(quán)、農(nóng)業(yè)水權(quán)和份額水權(quán)，進而可計算單位水權(quán)對應的水資源量。

二、水量分配與用水總量控制

1.水量分配的定義

水量分配是指在統(tǒng)籌考慮生活、生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境用水的基礎(chǔ)上，對水資源可利用總量或者可分配的水量向行政區(qū)域進行逐級分配，確定行政區(qū)域生活、生產(chǎn)可消耗的水量份額或者取用水水量份額。其目的是使有限的水資源被合理調(diào)度、科學分配。在滿足社會發(fā)展對水資源需求的同時,保證河流的健康和水資源的可持續(xù)利用,根本出發(fā)點是維持生態(tài)的平衡。

2.水權(quán)、水量分配、用水總量控制的關(guān)系

水權(quán)、水量分配、用水總量控制等概念是相互關(guān)聯(lián)，密切相關(guān)的。水權(quán)屬于水量分配的法律概念；水量分配是從技術(shù)層面界定流域或者行政區(qū)域可使用或者可消耗的水量，如果將水量分到具體的用水戶，就是水權(quán)分配，如果是第一次將用水額度分配到用水戶，就稱為初始水權(quán)分配，是水權(quán)交易的基礎(chǔ)；用水總量控制是在考慮水資源承載力和節(jié)水要求下，為取水許可和計劃用水等水資源管理服務(wù)的水量分配，即對未來一定時期內(nèi)區(qū)域用水量的限制性管理，其內(nèi)容比水量分配更具體，指標更多，如用水額度、河道斷面控制流量、生態(tài)流量、最小流量、最小水位和水質(zhì)等;在分配的時間尺度上可以包括不同規(guī)劃水平年、不同來水頻率情況下的用水額度和年度用水計劃等。

水量分配和總量控制是水權(quán)分配的兩項重要內(nèi)容，同時也是未來進一步完善取水許可、實施水權(quán)轉(zhuǎn)換和開展生態(tài)補償?shù)裙ぷ鞯幕A(chǔ)。如果說水量分配與區(qū)域水資源的稟賦有關(guān)，是對水資源初始使用權(quán)的分配，那么用水總量控制則與需求有關(guān)，是對水資源初始使用權(quán)的階段性配置，用水總量指標反映一定階段內(nèi)可使用的水資源量，但并不體現(xiàn)水資源初始使用權(quán)的歸屬。

3.水量分配的必要性

水量分配是建設(shè)水權(quán)制度的基礎(chǔ)，也是實施用水總量控制和定額管理相結(jié)合制度的基礎(chǔ)。因此，開展水量分配工作，明確各省用水總量控制指標，制定主要跨省江河流域水量分配方案，是落實《水法》和中央一號文件、推進依法行政的基本要求，是加強水資源宏觀調(diào)控、實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的客觀需要，是健全國家水權(quán)制度、避免和消除水事矛盾、維護社會和諧穩(wěn)定的必要措施，是實行最嚴格水資源管理制度、確立水資源開發(fā)利用控制紅線的迫切需要。

三、水量分配方法與原則

1.水量分配方法

水量分配基本方法是在調(diào)查和充分征求各有關(guān)方面意見的基礎(chǔ)上，提出水量分配的具體原則和初步方案，使之成為行政協(xié)調(diào)和上級領(lǐng)導部門決策的重要基礎(chǔ)。用水總量控制則以全國水資源綜合規(guī)劃關(guān)于各個規(guī)劃年的需水預測為主要依據(jù)，以現(xiàn)狀用水量為基礎(chǔ)，考慮區(qū)域未來經(jīng)濟社會發(fā)展的用水需求，從而制定了省級行政區(qū)的用水總量控制目標，多個省區(qū)也主要參照這個思路進行了省區(qū)內(nèi)的用水總量控制指標制定。

2.水量分配原則

水量分配和用水總量控制工作的難點不是水量分配指標的確定，而是分配的方式、過程和結(jié)果是否能夠得到各方的認可，如何公平和科學地確定水量分配的原則，即確定優(yōu)先權(quán)最為重要。水量分配原則包括五個方面：

（1）公平公正、科學合理

充分考慮各行政區(qū)域經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境狀況、水資源條件和供用水現(xiàn)狀、未來發(fā)展用水需求，統(tǒng)籌兼顧流域上下游、各行政區(qū)用水關(guān)系，做到公平公正。合理確定流域和區(qū)域用水總量控制指標，科學制定水量分配方案，促進和諧發(fā)展。

（2）節(jié)水優(yōu)先、優(yōu)化配置

按照全面建設(shè)節(jié)水型社會的要求，牢固樹立節(jié)水優(yōu)先意識，促進用水效率和效益提高，抑制經(jīng)濟社會用水過快增長。充分考慮流域和區(qū)域水資源承載能力，合理開發(fā)利用水資源，將有限的水資源在國民經(jīng)濟各行業(yè)間優(yōu)化配置，促進資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)。

（3）保護水環(huán)境、可持續(xù)利用

依據(jù)最嚴格水資源管理制度確定的各相關(guān)地區(qū)取用水總量份額，合理安排河道內(nèi)與河道外用水，保障河湖濕地、河流和地下水系統(tǒng)的基本生態(tài)用水需求，促進水資源的可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)。

（4）尊重現(xiàn)狀、統(tǒng)籌兼顧

統(tǒng)籌考慮河流上下游不同區(qū)域水資源條件和經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，統(tǒng)籌安排生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水，在尊重現(xiàn)狀用水的情況下，統(tǒng)籌考慮未來發(fā)展對水資源的合理需求，科學制定水量分配方案。

（5）民主協(xié)商、行政決策

建立科學論證、民主協(xié)商、行政決策的水量分配工作機制，對水量分配方案制定及實施過程中的重要問題，進行反復商量、充分交換意見、集思廣益，謀求取得一致的意見，在民主協(xié)商達不成一致意見的情況下，根據(jù)一定的情況和條件，運用科學的理論和方法，系統(tǒng)地分析主客觀條件，在掌握大量的有關(guān)信息的基礎(chǔ)上，采用行政決策的方式，推動問題的解決。

四、結(jié)語

本文闡述了水權(quán)、水量分配與用水總量控制的概念及三者間的關(guān)系，分析了水量分配的重要性和必要性，進而提出水量分配及用水總量控制方法及原則。隨著水量分配工作的深入推進，各級政府對水資源的戰(zhàn)略屬性、商品屬性和市場屬性有了更深層次的認知，進一步推進了水資源綜合管理工作，夯實了水權(quán)制度的建設(shè)。然而水量分配的細化及水權(quán)制度建設(shè)等各項工作的后續(xù)任務(wù)將非常繁重，有待進一步完善

（作者單位：淮河流域水資源保護局淮河流域水環(huán)境監(jiān)測中心 233001）