吳大明

(國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局信息研究院，北京區(qū)朝陽區(qū)，100029)

煤礦安全隱患概念辨析與雙重預防機制應用研究

吳大明

(國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局信息研究院，北京區(qū)朝陽區(qū)，100029)

從隱患名詞含義的辨析著手，采用定性分析的方法，分析其提出的背景與發(fā)展沿革，總結(jié)了隱患名詞對于我國煤礦安全生產(chǎn)發(fā)展的促進作用和存在的問題，結(jié)合雙重預防機制，提出在煤礦安全生產(chǎn)實際工作中，應將隱患名詞簡化為違法違規(guī)的建議，進而增加隱患名詞的實用性和可操作性。最后，從加強相關(guān)煤礦法律法規(guī)的梳理、完善隱患分級分類制度、加強隱患排查相關(guān)人員培訓和推進隱患相關(guān)科學研究等方面，提出了促進隱患名詞科學應用的建議。

隱患 風險 概念辨析 雙重預防機制 法律法規(guī)

AbstractFrom the analysis of the meaning of loopholes, the method of qualitative analysis was adopted, this paper analyzed the connotation and development of the concept of "loopholes", summarized the effect of "loopholes" on the promotion of coalmine safety development and existing problems. Combined with double prevention mechanism, this paper put forward the advice that "loopholes" should be simplified as illegal actions when applied in the coalmine actual work, and then increase practicality and operability of the noun of "loopholes". Finally, we proposed suggestions on how to improve the application of the term “l(fā)oopholes”: strengthening the summary and analysis of laws and regulations in coalmine, perfecting the classification of loopholes, enhancing the training of relevant personnel and promoting the scientific research of "loopholes".

Keywordsloopholes, risk, concept distinction, double prevention mechanism, laws and regulations

近年來，我國煤礦安全生產(chǎn)形勢穩(wěn)定好轉(zhuǎn)，煤礦生產(chǎn)安全事故起數(shù)逐年下降。2016年，全國發(fā)生煤礦生產(chǎn)安全死亡事故249起，死亡526人，同比減少103起和72人，下降29.3%和12.0%。雖然煤礦安全生產(chǎn)形勢不斷好轉(zhuǎn)，但形勢依然嚴峻，進一步降低煤礦事故總量和堅決遏制煤礦重特大事故仍是未來煤礦安全生產(chǎn)工作的重中之重。

防范事故發(fā)生和提升安全生產(chǎn)水平一直是安全生產(chǎn)研究領(lǐng)域的重要內(nèi)容。20世紀初，工業(yè)社會快速發(fā)展帶來工傷事故的不斷增加，造成了企業(yè)生產(chǎn)效率的下降，逐步引起社會的廣泛關(guān)注。各行業(yè)領(lǐng)域的專家針對安全生產(chǎn)問題作了深入的研究，逐步形成了現(xiàn)代安全生產(chǎn)理論體系，如海因里希的事故連鎖理論，詹姆斯瑞森的瑞士奶酪模型理論，霍納格的功能共振事故模型理論。同時，風險、危險、風險源和危險源等與安全生產(chǎn)相關(guān)的名詞也逐漸成為安全生產(chǎn)領(lǐng)域研究和工作中經(jīng)常接觸和使用的高頻詞匯。

現(xiàn)代安全生產(chǎn)理論體系的起源和發(fā)展源于歐美等國家，其在我國的應用與完善過程中，政府和專家學者結(jié)合我國的實際情況，對相應的理論體系和名詞作了進一步明確的解釋，發(fā)展并創(chuàng)造了符合我國特定時段、特定領(lǐng)域和特定工作特點的安全生產(chǎn)名詞術(shù)語。例如，夏保成通過對西方公共管理安全相關(guān)概念的辨析，明確了國外相關(guān)術(shù)語的本土化應用；許銘等通過將安全生產(chǎn)相關(guān)概念公理化，明確了安全生產(chǎn)名詞概念的范圍；康國峰通過對煤礦安全隱患的分級分類,促進了煤礦隱患排查的貫徹落實。綜上可以看出，安全生產(chǎn)概念名詞的研究辨析對于明確安全生產(chǎn)目標、掌握工作內(nèi)容和具體工作開展具有重要的指導意義。近年來，隱患名詞在我國煤礦安全生產(chǎn)領(lǐng)域廣泛應用，有力促進了煤礦安全生產(chǎn)工作的開展。然而，在實際工作中，不同群體對于隱患名詞的概念范圍仍存在一定的分歧和誤解，制約了相關(guān)工作的推進和開展。

本文以煤礦安全生產(chǎn)領(lǐng)域使用的高頻概念名字隱患為研究對象，應用定性分析的研究方法，對其歷史沿革與發(fā)展作深入分析，結(jié)合安全生產(chǎn)雙重預防機制，給出該名詞在煤礦安全生產(chǎn)實際工作中的具體應用，為煤礦安全監(jiān)察、理論研究和煤礦企業(yè)開展隱患排查工作提供參考與借鑒。

1 隱患名詞概念辨析與歷史沿革

1.1 隱患名詞基本概念分析

《現(xiàn)代漢語詞典》中對隱患的解釋為潛藏著的禍患，從字面意思也可以理解為隱藏的禍患，體現(xiàn)的是對事物當前狀態(tài)的一種描述，包含了對事物過去以來的一個總結(jié)，并表明事物在未來的發(fā)展過程中存在將禍患進一步轉(zhuǎn)化的可能性。因此，可以將煤礦安全隱患理解為當前未發(fā)現(xiàn)的禍患與禍患未來發(fā)生可能性的集合，即：

H=M×P

(1)

式中：H——隱患；

M——未發(fā)現(xiàn)的禍患；

P——禍患發(fā)生的概率。

這里將隱患分為未發(fā)現(xiàn)的禍患與其未來發(fā)生可能性兩部分，只有這兩部分屬性(禍患的客觀存在性及其發(fā)生的可能性)同時存在才能構(gòu)成隱患，也可以理解為只要任何一部分不存在，那么隱患就消除了。比如煤礦井下的某個角落里長期存在一灘水，可能造成煤礦工人滑倒摔傷，但是如果從來沒有人從此經(jīng)過，也沒有任何生產(chǎn)活動在此發(fā)生，那么這就不是隱患。

對于隱患中的未發(fā)現(xiàn)的禍患，它包含的含義范圍很大，從煤礦安全監(jiān)察的角度來看，它不僅包含了法律法規(guī)所禁止的事物和形態(tài)，有時還超越了法律法規(guī)的規(guī)定范圍。比如，頂板支護不當是造成事故的隱患，因此法律法規(guī)要求頂板支護要符合相關(guān)的安全要求，但是，對于生產(chǎn)過程中出現(xiàn)的新問題和新風險，法律法規(guī)的滯后性就不能及時將其納入到規(guī)定的范圍之內(nèi)。另外，不同的法律法規(guī)標準差異也會造成對禍患范圍的偏差，比如，通常情況下，地方的法規(guī)標準嚴于國家法規(guī)標準，某地區(qū)煤礦企業(yè)的相關(guān)事物雖然符合國家法規(guī)標準，但未達到地方法規(guī)標準的要求，該事物就是當?shù)胤煞ㄒ?guī)所禁止的事物，也可以稱為禍患。通過以上的分析，可以將具體一個地區(qū)煤礦企業(yè)未發(fā)現(xiàn)的禍患分為法律法規(guī)禁止的事物和形態(tài)以及法律法規(guī)所未規(guī)定事物和形態(tài)的集合體，即：

M=L+O

(2)

式中：M——未發(fā)現(xiàn)的禍患；

L——法律法規(guī)禁止的事物和形態(tài)；

O——法律法規(guī)禁止以外的事物和形態(tài)。

對于禍患發(fā)生的概率，在安全生產(chǎn)學上是一個風險概率的問題，從墨菲定律的角度來看，事故發(fā)生的可能性總是存在的，也就是說禍患發(fā)生的概率不為零，這里唯一需要關(guān)注和分析的就是概率的大小，即在一定的經(jīng)濟社會條件和科學技術(shù)水平下，多大的概率是可以接受的。對于煤礦企業(yè)，如果相關(guān)事件發(fā)生的概率是可以接受的，那么在此概率下的隱患就可以忽略不計。

1.2 隱患名詞由來及發(fā)展變化

從安全生產(chǎn)專業(yè)領(lǐng)域?qū)用嫔蟻砜?，隱患名詞在國內(nèi)安全生產(chǎn)領(lǐng)域中的出現(xiàn)主要體現(xiàn)了國內(nèi)學者對于海因里希冰山理論的分析、總結(jié)和深化，該理論指出，生產(chǎn)安全事故中的死亡事故、輕傷事故和險兆事故的發(fā)生起數(shù)比例為1∶29∶300，并且大量的不安全因素是造成相關(guān)事故的重要原因。因此從事故預防的角度來看，加強對基礎事件(即不安全因素)的防范是降低事故發(fā)生的有效途徑，而這些不安全因素可以統(tǒng)稱為隱患。在煤礦安全生產(chǎn)領(lǐng)域，鑒于煤礦安全工作的特殊性、復雜性和艱巨性，煤礦安全隱患也具有多樣性和反復性，對其的辨識也比其他行業(yè)領(lǐng)域更加困難和重要。

從法律法規(guī)層面來看，國內(nèi)安全生產(chǎn)法律法規(guī)中最早正式出現(xiàn)隱患名詞的是1993年頒布實施的《中華人民共和國礦山安全法》，在第十八條中提到要求礦山企業(yè)對危害安全的冒頂、片幫、瓦斯爆炸、火災和水災等事故隱患采取預防措施。1995年，由勞動部頒布實施的《重大事故隱患管理規(guī)定》中對重大事故隱患給出了定義，即可能導致重大人身傷亡或者重大經(jīng)濟損失的事故隱患。2005年，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、國家煤礦安全監(jiān)察局印發(fā)的《煤礦重大安全生產(chǎn)隱患認定辦法》明確了15類煤礦重大事故隱患的判斷標準，該標準使煤礦安全法規(guī)和具體工作相銜接，提高了煤礦隱患判定的可操作性。2008年國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局頒布實施的《安全生產(chǎn)事故隱患排查治理暫行規(guī)定》中將安全生產(chǎn)事故隱患定義為：是指生產(chǎn)經(jīng)營單位違反安全生產(chǎn)法律、法規(guī)、規(guī)章、標準、規(guī)程和安全生產(chǎn)管理制度的規(guī)定，或者因其他因素在生產(chǎn)經(jīng)營活動中存在可能導致事故發(fā)生的物的危險狀態(tài)、人的不安全行為和管理上的缺陷。同時，在該規(guī)定的第一條中，明確指出了強化安全生產(chǎn)主體責任，即隱患排查的主角是企業(yè)。

從隱患名詞的由來和發(fā)展沿革來看，其含義、內(nèi)容隨著法律法規(guī)的完善而逐漸豐滿和具體，特別是煤礦重大事故隱患的判定，一定程度上明確了煤礦重大隱患的具體范圍。另外，也可以看出，法律法規(guī)層面的隱患名詞概念更加側(cè)重于企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任制的落實，也就是說隱患名詞的利益主要相關(guān)者是企業(yè)。

2 隱患名詞的意義與存在的問題

2.1 隱患名詞存在的意義

從對隱患名詞的辨析中可以得知，隱患是存在的偏離人類對事物狀態(tài)安全認知范圍之外的一種狀態(tài)，以及該狀態(tài)造成事故發(fā)生可能性的集合體，它將現(xiàn)代安全生產(chǎn)理論體系中的安全認知與風險概率結(jié)合起來，是我國政府和國內(nèi)學者對現(xiàn)代安全生產(chǎn)理論體系的發(fā)展和完善。因此，從發(fā)展的角度來看，隱患名詞的提出和使用是安全生產(chǎn)科學化、進步化的體現(xiàn)，能夠從更加全面和綜合的角度來思考和解決安全生產(chǎn)問題，其存在是合理的。從煤礦安全生產(chǎn)領(lǐng)域來看，隱患名詞應用和發(fā)展的意義具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

(1)加深了人們對煤礦安全生產(chǎn)工作中相關(guān)問題的理解，凝聚了政府和企業(yè)的安全生產(chǎn)合力。一方面，煤礦生產(chǎn)的特殊性決定了只有應用系統(tǒng)的安全生產(chǎn)理論學知識和采取科學全面的分析手段才能有效地發(fā)現(xiàn)問題，而隱患是從人—物—管3個方面入手，從復雜的煤礦安全生產(chǎn)影響因素中找出具體是何種因素不符合法規(guī)要求，為政府的有效監(jiān)察和企業(yè)的快速整改提供了便捷的途徑和方法。另一方面，從隱患名詞的提出與發(fā)展背景可以看出，隱患名詞是政府和企業(yè)對安全生產(chǎn)中的相關(guān)問題描述和定性均能接受的詞語，即政府能夠容忍企業(yè)盡快改正違法違規(guī)行為，企業(yè)也能夠承認、接受和改正自己在生產(chǎn)過程中的危險行為，隱患名詞的應用比違法違規(guī)名詞更容易被企業(yè)接受，提高了企業(yè)參與安全生產(chǎn)工作的主動性和積極性。

(2)豐富和完善了煤礦法律法規(guī)體系，促進了煤礦法規(guī)與實踐應用的融合。自隱患名詞在我國安全生產(chǎn)領(lǐng)域提出后，國家層面上不斷出臺頒布了與之配套的法規(guī)和制度。在煤礦安全生產(chǎn)領(lǐng)域，一方面隱患排查機制不斷完善，另一方面隱患的判定標準也在逐步完善。例如，自《煤礦重大安全生產(chǎn)隱患認定辦法》發(fā)布以來，國家煤礦安全監(jiān)察局相繼頒布了《煤礦隱患排查和整頓關(guān)閉實施辦法(試行)》、《煤礦生產(chǎn)安全事故隱患排查治理制度建設指南(試行)》、《煤礦重大事故隱患治理督辦制度建設指南(試行)》和《煤礦重大生產(chǎn)安全事故隱患判定標準》等相關(guān)規(guī)定，推進了煤礦安全法律法規(guī)的發(fā)展，促進了相關(guān)法規(guī)標準的應用，提升了煤礦監(jiān)察的層次和企業(yè)對煤礦安全生產(chǎn)法治建設的理解。

(3)實現(xiàn)了煤礦事故防范的關(guān)口前移，提高了煤礦安全生產(chǎn)的整體水平。煤礦安全生產(chǎn)隱患的識別、排查和治理是防范和降低煤礦事故發(fā)生的重要途徑和手段，這種把隱患停在事故之前的思想和做法有效地降低了煤礦事故發(fā)生的概率。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，2014年11月—2015年6月的一次煤礦安全隱患全面排查行動中，全國各煤礦企業(yè)共發(fā)現(xiàn)隱患150779項，整改129852項，整改率為86.1%，其中，重大隱患890項，整改627項，整改率為70.4%。而從同期及隨后的煤礦安全生產(chǎn)狀況來看，全國煤礦百萬噸死亡率從2014年的0.255下降到了2016年的0.156，減少了0.099，下降了38.8%。

2.2 煤礦安全生產(chǎn)隱患應用中存在的問題

由于隱患名詞的含義是安全生產(chǎn)相關(guān)概念的綜合體，因此其在實際應用中，不同領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作者和專家學者對其概念的解讀存在一定的差異。近年來，一些專家學者對于隱患名詞的深入分析和解釋，發(fā)展了人們對于隱患的理解和認識，但部分研究結(jié)論在一定程度上增加了隱患名詞的復雜性，減弱了隱患名詞的實際應用性。比如，為了辨析隱患的含義，引入了另一套解釋理論體系，這實際上是將隱患名詞的應用問題轉(zhuǎn)化成另一個理論體系的應用，其實際的應用指導效果可能會進一步增加安全生產(chǎn)工作的負擔。

在煤礦安全生產(chǎn)領(lǐng)域，發(fā)現(xiàn)隱患在應用中存在的問題主要有：

(1)對于隱患概念的辨析存在混淆，比如有的企業(yè)安全生產(chǎn)管理人員將危險源與隱患的概念混淆，在實際工作中難以辨別區(qū)分兩者差異，經(jīng)常將重大危險源誤認為事故隱患，形成了隱患排查治理工作的誤區(qū)。

(2)不同人群對于煤礦安全隱患理解和認定的尺度存在一定的差異，比如在對煤礦安全重大隱患的判定不準確，造成重大隱患的漏判或多判。

(3)煤礦企業(yè)隱患排查技術(shù)力量不足，企業(yè)缺乏隱患排查的專業(yè)人才，存在不會查或者查不出隱患的現(xiàn)象。

3 雙重預防機制與隱患名詞科學應用

2016年4月，國務院安委會辦公室印發(fā)了《標本兼治遏制重特大事故工作指南》(以下簡稱“指南”)指出：構(gòu)建安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制，是遏制重特大事故的重要舉措。從指南的內(nèi)容來看，其實質(zhì)就是構(gòu)筑防范生產(chǎn)安全事故發(fā)生的雙重防火墻，一是構(gòu)筑風險防控防線，通過風險辨識和管理控制，將企業(yè)的相關(guān)風險控制在可接受的合理范圍之內(nèi)，努力杜絕存在事故隱患；二是構(gòu)筑隱患排查治理防線，這是在風險防控防線之后構(gòu)筑的另一道防線，即發(fā)現(xiàn)并治理風險管控中發(fā)現(xiàn)的人的、物的和管理存在的缺失和漏洞，達到防范事故發(fā)生的目的。

由此可以看出，隱患排查更多強調(diào)的是安全生產(chǎn)工作中的相關(guān)紕漏的出現(xiàn)，即企業(yè)的違法違規(guī)。因此，以雙重預防機制為基礎，結(jié)合對隱患名詞辨析，在煤礦安全生產(chǎn)的實際工作中，將隱患含義中存在的概率問題納入到風險分級管控之中，直接將隱患名詞簡化為煤礦企業(yè)的違法違規(guī)。這樣，安全生產(chǎn)監(jiān)察人員和煤礦企業(yè)都可以按照煤礦安全生產(chǎn)法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，對企業(yè)的生產(chǎn)作業(yè)單元等相關(guān)軟硬環(huán)境逐項核查，企業(yè)自己發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)的現(xiàn)象即視為隱患，而安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察人員發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)現(xiàn)象就應按相關(guān)規(guī)定給予處罰，這在體現(xiàn)了我國法治社會的同時，也增強了隱患辨識的可操作性和準確性。

4 結(jié)論與建議

隱患名詞的提出和應用，對促進我國安全生產(chǎn)發(fā)展起到了重要的作用。本文通過對隱患名詞概念的辨析，從煤礦安全生產(chǎn)領(lǐng)域論述了隱患名詞存在的合理性和必要性，同時結(jié)合工作實際，指出了隱患名詞在煤礦安全生產(chǎn)應用中存在的問題。結(jié)合雙重預防機制的分析，提出將隱患等同于違法違規(guī)，明確了隱患名詞的具體應用范圍。最后，在明辨隱患名詞含義的同時，提出應從以下幾方面來提高和促進煤礦安全隱患排查治理工作：

(1)明確煤礦隱患排查工作中涉及的相關(guān)法律法規(guī)。煤礦安全生產(chǎn)法律法規(guī)是煤礦安全的重要保障，據(jù)不完全統(tǒng)計，僅與煤礦安全生產(chǎn)相關(guān)的法律法規(guī)就有60多部，另外還有相關(guān)的強制性標準及地方規(guī)章。面對數(shù)量眾多的法律法規(guī)，雖然提出將隱患等同于違法違規(guī)，但應從眾多的煤礦安全生產(chǎn)法律法規(guī)和標準等條款中找出相關(guān)作業(yè)單元對應的規(guī)定要求，形成應用性較強的檢查文件，進一步提高隱患排查工作的效率。

(2)完善煤礦安全隱患分級分類標準和制度。隱患的分級分類是提高隱患排查和治理效率的重要方式，只有不斷采用科學的方法來完善隱患分級分類，才能起到事半功倍的效果。我國可以借鑒美國政府在礦山職業(yè)安全健康監(jiān)察中，通過對多項違法違規(guī)行為疊加處罰的思想，加強對多項交叉且較小隱患的分級分類管理，實現(xiàn)對煤礦安全隱患更加全面的識別和管理。

(3)加強對政府監(jiān)察和煤礦企業(yè)相關(guān)人員的培訓。一方面要加強對政府監(jiān)察人員的培訓，從煤礦安全生產(chǎn)法規(guī)的全面學習教育著手，加深其對相關(guān)條款要求的深入理解；另一方面，應加強對煤礦企業(yè)中負責安全隱患排查的工作人員和數(shù)據(jù)統(tǒng)計人員的教育，首先是加強對工作人員的煤礦安全生產(chǎn)相關(guān)法規(guī)和標準的培訓，提高其隱患辨識的能力；其次是加強對數(shù)據(jù)統(tǒng)計人員的培訓，使其能夠?qū)⑾嚓P(guān)隱患排查的資料數(shù)據(jù)正確歸檔上報，為政府決策和科學研究提供可靠的參考資料。

(4)加快開展有關(guān)隱患機理的 科學研究。從對隱患名詞辨析可以得知，即使存在了未發(fā)現(xiàn)的禍患，如果將其發(fā)生的概率降到最低，也可以從客觀上實現(xiàn)安全，如本質(zhì)安全。因此，在安全生產(chǎn)雙重預防機制的基礎上，應深入開展安全科學研究，加快新技術(shù)裝備應用，進一步提升煤礦安全保障能力，降低禍患產(chǎn)生的概率，實現(xiàn)煤礦安全生產(chǎn)零事故的最終目標。

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(責任編輯 張艷華)

Studyontheconceptofloopholesincoalminesafetyandtheapplicationofdoublepreventionmechanism

Wu Daming

(National Institute for Occupational Safety, Chaoyang, Beijing 100029, China)

TD791

A

吳大明. 煤礦安全隱患概念辨析與雙重預防機制應用研究[J].中國煤炭，2017,43(9)：112-115，137. Wu Daming. Study on the concept of loopholes in coal mine safety and the application of double prevention mechanism [J]. China Coal, 2017，43(9):112-115，137.

吳大明(1982-)，男，遼寧蓋州人，高級工程師，安全評價師，注冊安全工程師，碩士，主要從事國內(nèi)外職業(yè)安全健康政策理論與安全生產(chǎn)基礎研究。