秦文秋

（江蘇省常州市水利局，213022，常州）

常州市防汛形勢及對策建議

秦文秋

（江蘇省常州市水利局，213022，常州）

2015年6月、2016年6—7月、2017年6月10日，常州相繼遭遇歷史罕見的暴雨侵襲，在省、市各級共同努力下，防汛抗災(zāi)工作取得全面勝利，但同時反映和暴露出常州防汛工作面臨的不利形勢及問題：工程體系仍然存在短板；“北排、東泄、中控”治水方略還不能充分得以實現(xiàn)；區(qū)域水利工程體系存在薄弱環(huán)節(jié)；防汛社會管理有待加強；防汛應(yīng)對能力還需提升等。針對上述問題，提出了做好新時期常州防汛防旱工作的建議：轉(zhuǎn)變治水理念；強化工程建設(shè)；統(tǒng)籌工程調(diào)度；加強洪水風(fēng)險管理；提升管理水平。

防汛防旱；對策；建議；常州

江蘇常州濱江臨湖，2015年6月、2016年6—7月、2017年6月10日，全市相繼遭遇歷史罕見的暴雨洪災(zāi)，其中2015年、2016年城市、鄉(xiāng)村出現(xiàn)較重的汛情、災(zāi)情，在江蘇省防指的統(tǒng)一指揮下，常州市科學(xué)決策，優(yōu)化調(diào)度，精心組織，狠抓落實，最大限度地降低了災(zāi)害造成的損失，實現(xiàn)了確保人民生命財產(chǎn)安全、確保干堤不決口、確保城市和交通干線不出問題的總體目標，奪取了防汛工作全面勝利。

一、防汛基本情況

1.水情特點

常州橫跨武澄錫、湖西兩個水利分區(qū)。地勢西高東低，且高低相間，地形復(fù)雜，山丘、平原、圩區(qū)兼有，水情分布呈現(xiàn)四大特點：一為洪水廊道，西受上游數(shù)百平方公里山洪及客水下泄，東有運河及環(huán)太湖高水位頂托；二是水系復(fù)雜，除一江一河三湖即長江、京杭運河、太湖、滆湖、長蕩湖之外，全市還有縣鄉(xiāng)河道（不含村莊河塘）3 000余條，重要防洪堤防1 500多km；三是庫塘眾多，丘陵山區(qū)建有水庫89座，塘壩1.4萬余座，水庫塘壩既是山丘區(qū)的主要水源工程，也是防洪保安的重點部位；四是地處南北氣候的過渡地帶，降雨時空分布不均。特殊的地域特點和氣候條件，決定了常州是一個洪澇旱和臺風(fēng)災(zāi)害多發(fā)易發(fā)的地區(qū)。

2.工程布局

常州先后完成了第一輪治太工程、長江堤防達標工程，水庫加固、重點區(qū)域治理、城市防洪和農(nóng)田水利建設(shè)也取得明顯進展，全面形成了防洪、擋潮、灌溉、調(diào)水、降漬等五大工程體系，基本形成江水南調(diào)、西水東引、引江濟太調(diào)水工程體系，實現(xiàn)長江與太湖互通互濟，為經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾的生命財產(chǎn)安全提供了有力的支撐和保障。依托上述工程布局，常州市“西蓄、北排、東泄、中控”治水方略得到有效落實?！拔餍睢奔蠢梦鞑夸嚓?、金壇山丘區(qū)水庫塘壩蓄、滯洪水?！氨迸拧奔蠢眯旅虾?、德勝河、澡港河等通江河道，依靠潮位落差，將澇水北排入江；或利用沿江魏村、澡港水利樞紐抽水站抽排澇水入江。“東泄”即洪、澇水一方面沿京杭運河向東入無錫境內(nèi)，另一方面沿洮滆水系向東入太湖。“中控”即利用鐘樓閘、新閘在內(nèi)的武澄錫西控線和丹金閘等防洪控制工程，落實“高水高排、低水低排、洪澇分治”的治理原則。

2016年，為提升太湖水環(huán)境綜合治理質(zhì)量水平，水利部與江蘇省委、省政府全面啟動實施二輪治太及引江濟太新孟河、新溝河工程建設(shè)，其中新溝河已于2017年6月初步建成試運行。兩河工程2020年全面完工后，將為有效化解太湖供水危機、維護流域防汛和供水兩個安全發(fā)揮關(guān)鍵性作用。

二、面臨形勢及挑戰(zhàn)

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展及全球氣候演變，按照防汛抗災(zāi)“系統(tǒng)科學(xué)、功能配套、技術(shù)先進、上下聯(lián)動、資源整合、信息共享”的要求，無論在防汛工程體系建設(shè)上，還是在工程運行調(diào)度管理以及應(yīng)急能力提升上，都面臨著更多的挑戰(zhàn)。

1.工程體系仍然存在短板

（1）“北排、東泄、中控”治水方略還不能充分得以實現(xiàn)。一是洪澇排江能力嚴重不足。全市北排長江主要依靠新孟河、德勝河、澡港河，目前魏村樞紐抽排能力60 m3/s，澡港樞紐擴容工程正在實施，現(xiàn)狀抽排能力僅40 m3/s，新孟河工程剛剛開工建設(shè)，從建設(shè)到完工還需要一個過程。二是東泄渠道不暢通。運南水系洪水入太受阻，流域蓄水控藻與防汛常產(chǎn)生現(xiàn)實矛盾，工程統(tǒng)籌調(diào)度難度加大，隨著下墊面變化，上游呈現(xiàn)“來水更多、漲水更快、水位更高”的特點，在遭受強降雨時，下游蘇州、無錫也啟用城市防洪大包圍，導(dǎo)致運河水位壅高加大。三是中控能力受限。溧陽市、金壇區(qū)、武進區(qū)洮滆片區(qū)及沿太湖地區(qū)缺乏區(qū)域骨干泄洪通道，尤其是鐘樓閘關(guān)閉后，湖西地區(qū)洪水東泄能力受到限制，“腹脹”現(xiàn)象明顯，導(dǎo)致受淹、受澇、漫堤、破圩，險情不斷。退水時，甚至出現(xiàn)洮、滆湖水經(jīng)蘇南運河退水的情況。

（2）區(qū)域水利工程體系存在薄弱環(huán)節(jié)。長期沿襲的城鄉(xiāng)二元化水利工程布局，導(dǎo)致城市與農(nóng)村，骨干水利工程與所在河道，河道上游、中游與下游，不同程度地存在著防洪能力不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不匹配的問題。一是城市的洪水、澇水通過城市排澇工程往農(nóng)村排，而農(nóng)村排澇標準本身就低于城市，且當(dāng)前農(nóng)村正經(jīng)歷廣泛而深刻的變革，大量農(nóng)田變成工業(yè)園區(qū)、住宅區(qū)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整使得水稻播種面積大幅度減少，1986—1990年平均為246萬畝（1畝=1/15 hm2，下同），2015年僅為113萬畝，千百年來形成的蓄水、滯水、排水路徑被打破，洪水、澇水的出路成了問題；二是近年溧陽、金壇區(qū)5 000畝以上圩進行了達標建設(shè)，但千畝以下圩仍然標準不夠，存在堤身單薄、外河內(nèi)塘等問題。2015年、2016年兩次洪澇災(zāi)害中，溧陽市、金壇區(qū)分別有56個、4個圩區(qū)出現(xiàn)險情；三是滆湖、長蕩湖在水位超歷史高值的情況下，堤防出險、集鎮(zhèn)受淹的情況不在少數(shù)，設(shè)防標準還需進一步提升；四是部分骨干河道、中小河流防洪能力仍然較弱，部分航道整治時未按照防洪要求實施，高水位情況下容易出現(xiàn)漫溢、滲漏、管涌等險情，導(dǎo)致沿線集鎮(zhèn)、農(nóng)田受淹受澇；五是水庫溢洪設(shè)施不齊全，部分水庫下游沒有溢洪河，泄洪洪水沿路面、田面到處漫溢，加大了下游本來已受淹、受澇嚴重區(qū)域的防洪排澇壓力。當(dāng)前一大批水利基礎(chǔ)設(shè)施項目已經(jīng)上馬，對水流方向、洪澇形態(tài)、防守重點等都可能產(chǎn)生影響，局部防洪排澇部署可能要作出適應(yīng)性調(diào)整。

2.防汛社會管理有待加強

一是宏觀規(guī)劃控制。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，下墊面條件、產(chǎn)匯流規(guī)律隨之改變，但洪水影響評價等規(guī)劃控制沒有跟上，導(dǎo)致洪澇出路越來越少，一遇強降雨，產(chǎn)匯流過程加快；經(jīng)過多年建設(shè)，圩區(qū)排澇動力增強，使得澇水快速歸槽，澇水與洪水爭道，對受水河道形成巨大壓力。二是微觀項目管理。當(dāng)前城市新區(qū)、各類園區(qū)、成片開發(fā)區(qū)的電力、通信、給排水、熱力、燃氣等基礎(chǔ)設(shè)施正處于不斷完善中，項目實施不可避免地對水系造成擾動，原有排水路徑被打亂的同時替代排水方案沒有全面到位，給防洪排澇工作帶來不利影響。三是日常運行維護。當(dāng)前車庫等地下空間在城市發(fā)展中地位和作用日益提高，開發(fā)利用呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)立體化、功能復(fù)雜化、管理多元化趨勢，開發(fā)利用程度繼續(xù)加大，但日常管理的缺乏導(dǎo)致這些地方成為內(nèi)澇高風(fēng)險區(qū)，一旦受淹，排澇工作的難度遠高于地上。四是基層應(yīng)急管理。當(dāng)前隨著簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府公共管理責(zé)任增加，但基層對防汛防旱任務(wù)的承接能力不足，在機構(gòu)設(shè)置、人員配備、資金保障等方面也存在問題。

3.防汛應(yīng)對能力還需提升

受全球氣候變化影響，近年常州天氣愈發(fā)復(fù)雜多變，“幾十年不遇”甚至“百年不遇”的情況動輒出現(xiàn)，水位超高，庫容超限，多災(zāi)并發(fā)、重災(zāi)頻發(fā)。一是極端性災(zāi)害天氣增多，強度增大。隨著人類活動對氣象生態(tài)影響，出現(xiàn)了新的降雨不利典型，小雨日數(shù)減少，暴雨日數(shù)增加，且強度顯著上升，百年一遇小時降水量重現(xiàn)期縮短，時空分布也更為集中。通過對比，2015年6月強降雨多數(shù)指標超過1991年、1999年，常州站最大12 h、24 h、3 d、7 d降雨量均列歷史第一位。二是水位上漲迅猛，流速快。2016年上游客水洪峰與本地排澇澇水洪峰疊加，導(dǎo)致金壇站、溧陽站11個主要站點水位超歷史，最高超出1 m（大溪水庫站）。長江大通站水位、太湖平均水位居高不下，滆湖、長蕩湖過程最高水位5.80 m、6.55m，分別超歷史最高0.37m、0.43m。2017年大運河常州站6月10日8時水位3.66 m，21時15分攀升至歷史第三高（5.66 m），超過警戒水位1.36 m，用時僅13小時15分鐘。

三、建議

1.轉(zhuǎn)變治水理念

客水壓境、下游頂托，暴雨、洪水不同頻，降雨強度與洪水級別呈背離狀態(tài)是當(dāng)前常州市防汛面臨的形勢。針對這一形勢，各級必須著眼實際，統(tǒng)籌考慮水的資源功能、環(huán)境功能、生態(tài)功能，堅持開發(fā)與保護并重，城市與農(nóng)村統(tǒng)籌，流域與區(qū)域兼顧，興利與除害結(jié)合，建設(shè)與管理齊抓，加快實現(xiàn)從控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變，從供水管理向需水管理轉(zhuǎn)變，從局部水生態(tài)治理向建設(shè)水生態(tài)文明轉(zhuǎn)變。要深入研究全市洪澇風(fēng)險的演變趨勢與主要特征，明確現(xiàn)階段及今后一個時期的防洪排澇體系建設(shè)、應(yīng)急管理能力建設(shè)重點任務(wù)和適宜目標。堅持流域與區(qū)域統(tǒng)籌、城市與農(nóng)村統(tǒng)籌、防洪與排澇統(tǒng)籌、長期規(guī)劃與應(yīng)急治理統(tǒng)籌，在流域防洪規(guī)劃與城市總體規(guī)劃下，進一步修編完善防洪規(guī)劃，有效銜接防洪排澇、排水防澇、水系整治等規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮上下游、左右岸、干支流，綜合采用排、蓄、滯、滲等手段，通過源頭、過程、末端全程控制，補齊工程抗災(zāi)能力不足的短板，形成科學(xué)合理的防洪排澇體系。

2.強化工程建設(shè)

治水須優(yōu)先解決洪水出路。在治太新孟河延伸拓浚工程及配套工程暫未實施到位的情況下，建議立足自身，做好“蓄”文章。一要繼續(xù)實施滆湖、長蕩湖退田還湖和兩湖堤防達標建設(shè)，確保有足夠空間能力蓄得住。二要統(tǒng)籌開展蓄滯洪區(qū)設(shè)置研究。對部分排澇動力不能滿足實際需求的純農(nóng)業(yè)圩區(qū)、半城鎮(zhèn)化圩區(qū)，有計劃地組織外遷，因地制宜設(shè)置蓄洪區(qū)。歷史上，溧陽有過蓄滯洪區(qū)安排（位于戴埠鎮(zhèn)），可考慮對南渡以西蓄滯洪區(qū)進行確認，在遭受洪水襲擊時分蓄洪水、削減洪峰。三要大力推進海綿城市建設(shè)，充分發(fā)揮建筑、道路和綠地、水系等生態(tài)系統(tǒng)對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用。加強現(xiàn)有縣鄉(xiāng)河道村莊河塘保護整治，增加蓄水、行洪能力。四要實施鐘樓閘關(guān)閉壅水影響補償工程，確保把影響降至最低。

3.統(tǒng)籌工程調(diào)度

加強與太湖流域管理局和江蘇省防指溝通，進一步統(tǒng)籌流域防洪與太湖水環(huán)境改善之間的關(guān)系，統(tǒng)籌沿江、入湖以及西控制線之間的關(guān)系，統(tǒng)籌自排與抽排之間的關(guān)系，切實體現(xiàn)水系連通、城鄉(xiāng)兩利、蓄泄兼籌、上下游協(xié)調(diào)、左右岸兼顧、干支流配合。優(yōu)化圩區(qū)（包圍圈）防洪調(diào)度方案，重點是要優(yōu)化鐘樓閘調(diào)度運行方案，將滆湖、長蕩湖水位納入鐘樓閘啟用條件，增加重要圩區(qū)內(nèi)外河道水位自動監(jiān)控設(shè)備，實現(xiàn)圩內(nèi)排水精準調(diào)度，盡量避免澇水與洪水爭道，減輕行洪河道的行洪壓力。啟動城鄉(xiāng)防洪排澇工程聯(lián)合調(diào)度研究工作，合理規(guī)劃城市、農(nóng)村洪水澇水出路，做好行洪河道、防洪工程、排水管網(wǎng)、排澇工程與承水區(qū)的銜接，實現(xiàn)工程效益最大化。

4.加強洪水風(fēng)險管理

按照國家防總和江蘇省防指統(tǒng)一部署，積極推進洪水風(fēng)險圖編制工作，科學(xué)界定洪水低風(fēng)險區(qū)、中等風(fēng)險區(qū)、高風(fēng)險區(qū)，以及洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)，開展洪水風(fēng)險圖應(yīng)用試點，應(yīng)用方向可在蓄滯洪區(qū)洪水風(fēng)險公示、工程規(guī)劃設(shè)計、防洪調(diào)度等方面開展。同時加強洪水風(fēng)險管理，建立洪水影響補償機制和搶險救災(zāi)后評價體系，防止城鎮(zhèn)和各類園區(qū)向洪水高風(fēng)險區(qū)盲目擴張，防止在加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中忽視防洪排澇工程建設(shè)，防止不合理的生產(chǎn)活動導(dǎo)致或加重洪澇災(zāi)害。

5.提升管理水平

著眼常州災(zāi)害應(yīng)急管理的實踐，應(yīng)突出加強鎮(zhèn)(街道)一級防汛組織體系建設(shè)。

①在體系建設(shè)上切實做到三個明確。一是明確行政及技術(shù)責(zé)任人，建立責(zé)任人數(shù)據(jù)庫并負責(zé)定期更新；二是明確崗位職責(zé)，如汛期指揮、巡查、監(jiān)測、預(yù)警、人員轉(zhuǎn)移、搶險救災(zāi)、物資保障等職責(zé)，將制度上墻成冊，廣而告知；三是明確管理對象，防御重點主要為水庫、塘壩、堤防等，設(shè)防對象主要位于江河湖岸邊、地質(zhì)災(zāi)害隱患點、庫塘下游、低洼易澇區(qū)及其他危險區(qū)的，應(yīng)及時轉(zhuǎn)移人員、貴重和?；镔Y等。

②在信息化上逐步實現(xiàn)兩個共享。一是橫向信息共享。首先是水雨情和災(zāi)情信息共享，水情信息是防汛抗災(zāi)決策的基礎(chǔ)，要進一步加快氣象監(jiān)測站、小型天氣雷達站、水文監(jiān)測站等監(jiān)測預(yù)警設(shè)施建設(shè)，提高對災(zāi)害監(jiān)測覆蓋面。通過運用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，提升監(jiān)測、預(yù)報和預(yù)警能力，特別是要加強局部性、突發(fā)性洪水和災(zāi)害監(jiān)測預(yù)報。在此基礎(chǔ)上，要充分整合相關(guān)災(zāi)害應(yīng)急部門信息資源，逐步建立市域統(tǒng)一的自然災(zāi)害應(yīng)急管理平臺，形成水利、國土、農(nóng)業(yè)、氣象、民政等部門資源和信息共享，向上聯(lián)通省、市，向下覆蓋縣、鎮(zhèn)應(yīng)急信息管理網(wǎng)絡(luò)。二是上下信息共享。汛情信息重頭和源頭是鎮(zhèn)村，要加大投入鎮(zhèn)級監(jiān)測預(yù)警設(shè)施建設(shè)，強化基層搶險隊伍及搶險物資儲備建設(shè)和社會宣傳，并主動為基層配備手搖警報器、無線廣播、電話、對講機等防汛應(yīng)急工具裝備，有條件的村（社區(qū)）還應(yīng)配備傳真、手機等設(shè)備，確保雨水險情的上情下達、下情上傳，對水庫、高位塘壩下游受洪澇威脅較大的村，還應(yīng)逐組制定預(yù)警標準，落實預(yù)警人員。各級防汛辦、水管單位、村組、企業(yè)也應(yīng)加強溝通聯(lián)系，第一時間預(yù)警和采取措施，形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機制?！?/p>

[1]張志彤.關(guān)于防汛抗旱減災(zāi)對策的思考[J].中國水利，2011（6）.

Current status of flood control in Changzhou City and mitigation measures//

Qin Wenqiu

Changzhou City was experienced three historical rainstorms in June 2015,June-July 2016 and on June 10,2017.With delicate effort of flood defense,the city won the victory of disaster reduction,but there were some problems and challenges faced by governmental agencies in flood control,such as incompletion of engineering and structural system,low capacity of flood forecasting and prevention.It is suggested to transfer the idea of water harness,strengthen structures for flood storage and discharge,integrate flood regulation,reduce flood risk and improve management.

flood control and drought relief;mitigation measures;suggestions;Changzhou

TV87

B

1000-1123（2017）15-0046-03

2017-07-19

秦文秋，局長，高級政工師。

責(zé)任編輯 軒瑋