許漢平，葉莉莉，劉慶彬

（1.中國水利企業(yè)協(xié)會，100053，北京；2.水利部安全監(jiān)督司，100053，北京）

安全生產(chǎn)與監(jiān)督

水利行業(yè)安全生產(chǎn)標準化達標監(jiān)管體系初探

許漢平1，葉莉莉2，劉慶彬1

（1.中國水利企業(yè)協(xié)會，100053，北京；2.水利部安全監(jiān)督司，100053，北京）

隨著水利工程建設投資力度的加大，安全生產(chǎn)成為水利行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展的重要課題。通過多方調(diào)查研究及在水利安全生產(chǎn)標準化評審管理日常工作中的經(jīng)驗總結(jié)，借鑒其他行業(yè)的先進管理方法，對水利行業(yè)安全生產(chǎn)標準化建設中存在的問題進行分析并提出建議，以推進水利安全生產(chǎn)標準化達標評級管理工作。

水利；安全生產(chǎn)標準化；監(jiān)督管理

近幾年，全國的水利安全生產(chǎn)形勢良好，但水利生產(chǎn)安全事故仍時有發(fā)生，暴露出一些地方和水利單位存在安全意識不強、安全責任制不明確不落實、缺少專門安全管理機構(gòu)、安全制度不完善、安全管理不規(guī)范、隱患治理不全面、安全教育不深入、安全監(jiān)管不嚴格、違規(guī)建設和違章操作等問題。2017年是安全生產(chǎn)“十三五”規(guī)劃開局之年，水利行業(yè)安全生產(chǎn)形勢仍然嚴峻，為了進一步研究水利安全生產(chǎn)標準化達標監(jiān)管工作模式，對工作中發(fā)現(xiàn)的問題進行分析，以求得到切實可行的解決方案。

一、水利安全生產(chǎn)標準化建設概況

2011年，水利部根據(jù)《國務院安委會關于深入開展企業(yè)安全生產(chǎn)標準化建設的指導意見》（安委〔2011〕4號）精神，制定了水利行業(yè)開展安全生產(chǎn)標準化建設實施方案，從頂層設計上規(guī)劃、部署了水利行業(yè)開展安全生產(chǎn)標準化建設工作，提出目標任務，制定推進措施。水利安全生產(chǎn)標準化建設范圍為水利工程建設和運行、農(nóng)村水電站等領域，除水利企業(yè)外，還包括大中型水利工程項目法人和事業(yè)性質(zhì)的水利工程管理單位。

按照實施方案的部署，水利部安監(jiān)司、水電局會同中國水利企業(yè)協(xié)會等單位組織制定了相關辦法和標準。2013年印發(fā)了《水利安全生產(chǎn)標準化評審管理暫行辦法》和實施細則，以及水利工程項目法人、水利水電施工企業(yè)、水利工程管理單位3個安全生產(chǎn)標準化評審標準（以下簡稱《評審標準》）和《農(nóng)村水電站安全生產(chǎn)標準化達標評級實施辦法（暫行）》。部安全生產(chǎn)標準化評審委員會負責部屬生產(chǎn)經(jīng)營單位一、二、三級和非部屬水利生產(chǎn)經(jīng)營單位一級安全生產(chǎn)標準化評審的指導、管理和監(jiān)督。標準化評委會辦公室設在安監(jiān)司，評審具體組織工作由中國水利企業(yè)協(xié)會承擔。從2013年下半年開始，按照水行政主管部門指導管理監(jiān)督、中介機構(gòu)技術支撐機制，水利生產(chǎn)經(jīng)營單位自主創(chuàng)建負責，全面啟動開展水利安全生產(chǎn)標準化評審工作。

據(jù)統(tǒng)計，目前全國有600多家水利生產(chǎn)經(jīng)營單位 （含農(nóng)村水電站100多座）正在開展一級水利安全生產(chǎn)標準化達標創(chuàng)建工作，其中水利部審定公布了3批219家水利安全生產(chǎn)標準化一級單位。地方二、三級標準化達標創(chuàng)建工作也逐步推進并取得了較好成績。山東、新疆等地將標準化等級納入水利建設市場招標投標和信用體系。浙江、河北等26個省份和新疆生產(chǎn)建設兵團已建成安全生產(chǎn)標準化試點電站1 042座 （包括標準化一級電站40座），試點建設任務提前完成。

2017年水利部將進一步加快推進部屬生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)標準化工作，提出具體工作要求和達標完成時限，并將達標與年終考核掛鉤。同時，還將調(diào)動行業(yè)內(nèi)水利工程項目法人和水利工程管理單位開展安全生產(chǎn)標準化建設的積極性。

二、管理現(xiàn)狀與問題

1.水利安全生產(chǎn)標準化工作機制不順

①政府主導措施不夠明確。新修訂的《安全生產(chǎn)法》要求必須推進安全生產(chǎn)標準化，但從政府層面只提出了抓安全生產(chǎn)和安全生產(chǎn)標準化的口號，沒有具體的強硬措施和得力的手段，也沒有相應的資金支持。

②簡政放權后影響了監(jiān)管效果。安全生產(chǎn)標準化推出時正趕上國家實行簡政放權，減少了行政許可，各級監(jiān)管部門推動工作難度加大。水利安全生產(chǎn)標準化雖然是政府主導，但與其他行政管理卻有著很大不同，只能在行業(yè)內(nèi)類似行政許可來開展，在監(jiān)管中對違規(guī)行為沒有明確的處罰依據(jù)，執(zhí)行監(jiān)管效果不佳。

③中介機構(gòu)與達標主體利益相關。水利生產(chǎn)經(jīng)營單位支付技術服務費，聘請水利部認可的評審機構(gòu)咨詢輔導并出具評審報告，但評審機構(gòu)與企業(yè)存在利益關系，出具的評審報告往往代表達標主體的利益，缺乏客觀公正性，而評審機構(gòu)出具的評審報告是水利部審定的主要參考依據(jù)。

2.地方水行政主管部門和達標主體單位推進工作不積極

地方水行政主管部門由于安全監(jiān)察機構(gòu)不健全和人員不足，大多是與其他部門合署辦公或安排兼職人員，在推動水利安全生產(chǎn)標準化工作中，不能很好地發(fā)揮作用，有一些省份僅僅轉(zhuǎn)發(fā)文件后就不了了事，不組織開展和指導甚至推諉拖延。雖然從2013年開始水利部將安全生產(chǎn)標準化工作內(nèi)容納入年度安全生產(chǎn)工作考核中，其分值也在逐步增加，但是考核并沒有給各流域機構(gòu)和省級水行政主管部門帶來很大促進，有些地方一直處于觀望狀態(tài)。

達標主體主要包括水利水電施工企業(yè)、水利工程項目法人、水利工程管理單位和農(nóng)村水電站。水利水電施工企業(yè)由于水利市場招標投標加分政策，還有一定的積極性，但如果業(yè)務范圍只在省內(nèi)且當?shù)匚闯雠_鼓勵政策，也不受達標的影響，因此還有很多水利水電施工企業(yè)并未積極開展安全生產(chǎn)標準化建設。達標主體的難點是水利工程管理單位和項目法人，由于不涉及項目招標投標，創(chuàng)建安全生產(chǎn)標準化沒有任何直接經(jīng)濟利益，其積極性受到很大影響。但是從目前水利生產(chǎn)安全形勢來看，項目法人和水管單位的事故發(fā)生率較高，是水利行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管的重點領域。

3.標準化管理工作缺乏連續(xù)性，提升效果不佳

安全生產(chǎn)標準化工作是一項需要長期持續(xù)改進提高的工作，這一特性決定了需要不斷宣傳發(fā)動和逐步推廣提高，不可能在短時間內(nèi)就全面鋪開。部分已達標單位在把達標證書、牌匾拿到手后就放松了安全生產(chǎn)管理，未能真正形成持續(xù)改進、不斷提高的安全管理長效機制。

4.標準化創(chuàng)建覆蓋不全面導致建設不實和應付

部分單位在評審機構(gòu)評審驗收時，制度、臺賬等表面文章做得較好，現(xiàn)場檢查時集中突擊完成整改，但安全生產(chǎn)責任制及相關制度僅停留在紙面上，沒有真正落實。生產(chǎn)經(jīng)營單位安全管理體系創(chuàng)建與單位安全生產(chǎn)管理實際結(jié)合不緊密，缺乏針對性、可操作性和有效性。

部分申請單位水利安全標準化建設標準不高，停留在標準所要求的“有”或“沒有”，精細化、規(guī)范化程度不高。部分申請單位對安全標準化建設的教育培訓面不夠廣、培訓記錄資料不實，有虛假偽造之嫌，其他有關文件記錄資料和檔案整理水平不高，不系統(tǒng)。一些單位僅停留在文件制度上，不注重對項目現(xiàn)場安全隱患排查治理。一些大型水利水電施工企業(yè)評審期內(nèi)多個施工項目中只選取試點進行建設，或是僅開展評審機構(gòu)抽選評審的三個項目應付評審。

5.地方標準化達標管理工作與水利部存在脫節(jié)現(xiàn)象

水利部負責部屬水利生產(chǎn)經(jīng)營單位一、二、三級和地方一級的安全生產(chǎn)標準化達標評審管理工作，省級水行政主管部門負責地方的二、三級安全生產(chǎn)標準化評審管理工作，達標規(guī)模主體在地方，但是水利部對地方的督促和指導作用較弱，沒有約束機制和管理手段，導致地方推進進度和水平不平衡，相關政策機制得不到全面落實，沒有硬性手段和處罰措施，導致標準化工作推進問題難以改觀。

6.工作經(jīng)費無法保障

水利部主導全面推進水利安全生產(chǎn)標準化，在此基礎上進一步審定水利安全標準化評審報告，對審定通過的單位進行公示公告，并頒證授牌。根據(jù)國務院文件精神，水利安全生產(chǎn)標準化達標建設政府不收取任何費用，沒有其他經(jīng)費來源。由于財政撥款沒有安排，因此目前的工作經(jīng)費主要從安全監(jiān)督的其他業(yè)務中擠出，或在行業(yè)培訓中收取一定的培訓費來填補不足。工作經(jīng)費得不到保證，很多具體管理工作就無法按照設計方案執(zhí)行，不能保證質(zhì)量和很好的過程監(jiān)管，造成達標主體單位鉆監(jiān)管不力的空子。

7.管理信息化水平低下

目前水利安全生產(chǎn)標準化信息化管理手段，僅有一個水利部標準化評審管理系統(tǒng)，這個系統(tǒng)主要為達標主體在申報水利安全生產(chǎn)標準化達標過程審核管理而建立，包含水利安全生產(chǎn)標準化的達標申請、初審、評審方案審核、專家審核、評審報告受理、水利部審定及公示公告等全過程的達標受理程序，只能滿足標準化工作業(yè)務的大部分基礎工作。目前達標申請受理工作仍然采用電子版和紙質(zhì)版雙保險的報送模式，對人力、物力和財力都造成了浪費。

三、達標體系優(yōu)化措施與建議

1.優(yōu)化達標評級工作模式

安全標準化的實施應體現(xiàn)全員、全過程、全方位、全天候的安全監(jiān)督管理原則，通過有效方式實現(xiàn)信息的交流和溝通、完善整改、持續(xù)改進，才能不斷提高安全意識和安全管理水平。應該從國家政策和管理模式上轉(zhuǎn)變評審機構(gòu)的工作職能，降低評審報告在水利安全生產(chǎn)標準化審定定級中的分量和比重，水行政主管部門審定前應重點加大現(xiàn)場抽查復核力度，同時要充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的行業(yè)自律管理職能，組織開展評審機構(gòu)工作考核，科學合理制定考核指標，細化覆蓋相關考核面，規(guī)范評審過程，嚴把評審質(zhì)量。

2.財政劃撥專用工作經(jīng)費

水利安全生產(chǎn)標準化達標工作需要工作經(jīng)費的保障，因此建議水利部相關部門從財政渠道落實穩(wěn)定的評審經(jīng)費，來支持水利部安全生產(chǎn)標準化監(jiān)督管理工作，特別是達標評級具體組織工作經(jīng)費和日常監(jiān)管經(jīng)費。

3.精細化制定標準化管理手段

在過程中對每個環(huán)節(jié)進行嚴格把控，建議制定水利安全生產(chǎn)標準化評審工作程序文件、水利安全生產(chǎn)標準化自評報告和評審方案以及評審報告的編制模板，保證達標申請單位不浪費時間和精力，實現(xiàn)標準化評審日常管理程序化、常態(tài)化。建議水利部建立專用的安全生產(chǎn)標準化專家?guī)?，形成專家復核監(jiān)督機制，以此監(jiān)督水利安全生產(chǎn)標準化建設，同時加強評審機構(gòu)、評審人員的監(jiān)管，定期開展技術培訓和經(jīng)驗交流座談。進一步加強過程管理和控制，及時安排每個達標申請單位的過程監(jiān)督和效果監(jiān)督，對已達標的單位設置“標準化員”來具體實施運行標準化管理體系，不斷修訂完善、持續(xù)改進。

4.配套激勵措施調(diào)動積極性

進一步制定有效措施，真正實現(xiàn)標準化達標與市場準入及招標投標、信用評級、工作考核、評選評優(yōu)等掛鉤，把標準化工作納入干部政績業(yè)績年度考核評價體系，加大考核權重，嚴格落實安全生產(chǎn)履職績效考核和失職責任追究機制。將安全生產(chǎn)標準化納入水利部相關評先評優(yōu)、信用平臺考核范圍，限制標準化不達標企業(yè)參與市場招標投標和項目建設，同時要加大對各流域機構(gòu)和各級水行政主管部門的督促力度，在全國范圍內(nèi)推動水利安全生產(chǎn)標準化達標評級的激勵措施，調(diào)動水利生產(chǎn)經(jīng)營單位自主創(chuàng)建的積極性和主動性。

5.加強合作互動、信息共通和協(xié)商共檢

水利部應該加強與地方各級水行政主管部門的聯(lián)動監(jiān)督機制，水利部可以向各級水行政主管部門進行反饋和督導，地方可以向水利部進行信息反饋，形成一種聯(lián)動機制，充分發(fā)揮屬地管理和行業(yè)管理的相輔相成作用。建立一個聯(lián)動機制信息平臺，有助于對達標單位進行全方位的監(jiān)控。

6.引入社會監(jiān)督，設置問題反饋途徑

建議在水利安全生產(chǎn)標準化達標監(jiān)督管理工作中引入社會監(jiān)督機制，設置“標準化監(jiān)督員”參與監(jiān)督管理，并積極宣傳水利安全生產(chǎn)標準化有關法律法規(guī)和管理知識，及時、準確、客觀、公正地向水利部反映水利安全生產(chǎn)標準化申請單位和已達標單位在安全工作中存在的問題，提出改進意見和建議，同時協(xié)助有關部門抓好整改落實。

7.積極推進信息化和裝備化建設

建議打造服務于達標主體的標準化建設輔導軟件和系統(tǒng)、服務于評審機構(gòu)的標準化管理軟件。開發(fā)水利部安全生產(chǎn)培訓教育數(shù)字資源平臺，將安全生產(chǎn)標準化管理理念和技術要求錄制成視頻課程，在全水利系統(tǒng)推廣運用。建設虛擬現(xiàn)實（VR）教學基地，設置水利工程建設運行3D場景，改革創(chuàng)新安全生產(chǎn)學習新方式，同時將科技化、信息化和智能化運用到日常管理實施運行中，切實提高安全管理水平。

8.打造水利特色安全生產(chǎn)標準化品牌

水利安全生產(chǎn)標準化管理體系不僅是先進的安全管理方法和模式，也是安全方面的一項優(yōu)秀標準和榮譽，更是一種綠色安全的文化。這一品牌和榮譽也代表著水利安全生產(chǎn)標準化的管理標準定位、管理模式、適用的行業(yè)達標主體和安全生產(chǎn)長治久安的安全效應，所以要努力打造水利特色安全生產(chǎn)標準化這一品牌，不僅要做出品質(zhì)，還要做出全國先進，同時為之繪制標準化形象標志，廣為推廣和宣傳。 ■

[1]雷俊榮,張滇軍.加強水利安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作對策探討[J].水利建設與管理，2012(2).

[2]馮玉祿.水利安全生產(chǎn)標準化建設探討[J].中國水利2014(6).

[3]張滇軍,雷俊榮.水利安全生產(chǎn)標準化建設探討[J].四川水利，2013(6).

[4]黃明誠，羅云，王曉橋,等．安全生產(chǎn)標準化運行機制建模及優(yōu)化研究[J]．中國安全科學學報，2013，23(4).

[5]蘇宏杰,肖寒.我國安全生產(chǎn)標準體系的現(xiàn)狀和對策研究[J].中國安全生產(chǎn)科學技術,2011(6).

責任編輯 車小磊

Studieson supervision and managementfor safeproduction standardization in water industry

Xu Hanping,Ye Lili,Liu Qingbin

Along with increase of investment to water project construction,safe production has become increasing important that closely relates to a healthy development of the industry.Issues concerning to safe production standardization are examined through investigation and studies of all circles and experiences accumulated during daily management of safe production evaluation.Recommendations are raised for improvement of rating on whether safe production achieving specific standards.

water conservancy;safe production standardization;supervision and management

X92+TV

B

1000-1123（2017）06-0026-03

2017-02-14

許漢平，助理工程師。