姜德文

(水利部 水土保持監(jiān)測中心，北京 100053)

編者按:由中共中央組織部開展的全國干部教育好課程推薦活動(dòng)，經(jīng)各省(自治區(qū)、直轄市)黨委組織部、中央和國家機(jī)關(guān)各部委、各人民團(tuán)體、國家級(jí)干部培訓(xùn)院校及高?；氐韧扑]，經(jīng)中共中央組織部組織審核，最終在上千門課程中，確定了133 門課程入選全國干部教育培訓(xùn)好課程。水利部有兩門課程成功入選，其中一門為姜德文教授講授的水土保持課程，現(xiàn)將講課文稿編發(fā)，供大家學(xué)習(xí)參考。

保護(hù)水土資源改善生態(tài)環(huán)境推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

姜德文

(水利部 水土保持監(jiān)測中心，北京 100053)

水土保持；生態(tài)環(huán)境；生態(tài)文明；社會(huì)發(fā)展

當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展遇到了嚴(yán)重的資源環(huán)境制約，加快生態(tài)文明建設(shè)，補(bǔ)齊短板，是全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的時(shí)代抉擇。水土保持是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，要以生態(tài)文明時(shí)代的理念、指導(dǎo)思想、目標(biāo)為指導(dǎo)，創(chuàng)新體制機(jī)制，創(chuàng)造新的業(yè)績，為保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、加快生態(tài)文明建設(shè)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展提供重要支撐。地方人民政府應(yīng)將水、土資源保護(hù)，水土流失生態(tài)環(huán)境損害，水土保持生態(tài)效益等指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合評(píng)價(jià)體系及政績考核；在中央部署的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)考核中，各級(jí)均要落實(shí)水土保持指標(biāo)的考評(píng)，積極探索以水土流失影響綜合指數(shù)進(jìn)行綜合考評(píng)的方法；落實(shí)水土保持法關(guān)于在水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)，實(shí)行地方各級(jí)人民政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制度的規(guī)定，加快推進(jìn)水土保持目標(biāo)責(zé)任考核，全面實(shí)施預(yù)防保護(hù)，加強(qiáng)江河源頭區(qū)、重要水源區(qū)和水蝕風(fēng)蝕交錯(cuò)區(qū)水土流失預(yù)防，充分發(fā)揮自然修復(fù)作用；加強(qiáng)水土流失嚴(yán)重區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、貧困山區(qū)、革命老區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域的水土流失治理，小流域綜合治理要與特色產(chǎn)業(yè)、精準(zhǔn)扶貧緊密結(jié)合，生態(tài)清潔小流域建設(shè)要與美麗鄉(xiāng)村、特色小鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合，把荒山禿嶺改變?yōu)榫G水青山；劃定水土保持生態(tài)紅線并嚴(yán)格管控，強(qiáng)化生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理，建立健全水土保持監(jiān)測體系，嚴(yán)防人為活動(dòng)加劇水土流失和生態(tài)損害，以信息化、現(xiàn)代化的手段和方法，快速高效服務(wù)于社會(huì)管理與公共服務(wù)，全面提升監(jiān)管能力和水平，不斷提高水土流失防治成效。

十八大以來中央對(duì)生態(tài)文明建設(shè)作出了頂層設(shè)計(jì)和總體部署，2012年十八大確立了突出生態(tài)文明建設(shè)的“五位一體”總體布局，2013年三中全會(huì)提出加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，2014年四中全會(huì)要求用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。2015年4月印發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，明確了落實(shí)頂層設(shè)計(jì)和總體部署的時(shí)間表和路線圖，措施更具體，任務(wù)更明確；8月印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》，9月印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》。2016年中央制定了《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》，以生態(tài)文明為標(biāo)志的發(fā)展時(shí)代已經(jīng)全面開啟。2015年10月國務(wù)院批復(fù)了《全國水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》，要求水土保持要為保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、加快生態(tài)文明建設(shè)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展提供重要支撐；2015年經(jīng)中央同意，國務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》。在新形勢下，水土保持工作應(yīng)緊跟時(shí)代要求和步伐，開拓創(chuàng)新，為生態(tài)文明建設(shè)作出新的重要貢獻(xiàn)。

1 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的資源環(huán)境問題

1.1 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨嚴(yán)重制約

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展遇到了嚴(yán)重的資源環(huán)境制約，突出表現(xiàn)在[1]：一是資源約束趨緊(如耕地、淡水人均占有量只相當(dāng)于世界平均水平的43%、28%)；二是環(huán)境污染嚴(yán)重(如大氣、水、土壤污染問題比較突出，全國74個(gè)大城市空氣質(zhì)量超標(biāo)占96%，大江大河Ⅳ類以上水質(zhì)占28%，耕地受污染1 000萬hm2、耕地退化四成多)；三是生態(tài)系統(tǒng)退化(如森林總量不足，草原退化、水土流失、荒漠化等問題嚴(yán)峻，全國中度以上生態(tài)脆弱區(qū)占國土面積的55%，全國生態(tài)整體惡化趨勢尚未得到根本遏制)。中央指出,發(fā)展與人口資源環(huán)境之間的矛盾日益突出，已成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重大瓶頸制約。一方面是資源環(huán)境瓶頸制約加劇，特別是環(huán)境承載能力已達(dá)到或接近上限，另一方面是生態(tài)文明建設(shè)總體滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

1.2 我國水土流失狀況及其危害

我國水土流失面積大、范圍廣，全國水土流失面積達(dá)到295萬km2。我國水土流失強(qiáng)度大、侵蝕重，年均侵蝕總量41.5億t[2]。造成和加劇水土流失最突出的原因是各類生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)。

水土流失危害主要有5個(gè)方面[3]：①導(dǎo)致土地退化(土層變薄、肥力下降、草原“三化”、土地沙化)、耕地減少、可利用土地喪失，威脅國家糧食安全。我國每年因水土流失損失耕地約6.7萬hm2，而在自然情況下形成1 cm厚的土壤一般需要400年，可見水土流失對(duì)土地資源的影響很大。②導(dǎo)致江河湖庫淤積，加劇洪澇災(zāi)害，對(duì)我國防洪安全構(gòu)成巨大威脅。黃土高原年輸入黃河泥沙16億t，其中4億t淤積在下游河床，河床平均每年抬高8～10 cm，形成“地上懸河”。全國8萬多座水庫年均淤積16.24億m3。③水源涵養(yǎng)能力下降，加劇干旱缺水，影響水資源開發(fā)利用，威脅飲水安全。由于水土流失，涵養(yǎng)水源的生態(tài)空間大面積減少，土層變薄，植被減少，土壤蓄水能力降低，因此人畜飲水困難的地區(qū)大多數(shù)是水土流失嚴(yán)重地區(qū)。④惡化生存環(huán)境，加重面源污染，影響國家生態(tài)安全。森林破壞，草場退化，土地沙化，山洪、泥石流、沙塵暴災(zāi)害加劇。流失的水土將面源污染物帶入水體，加劇了水源污染。河流湖泊萎縮，野生動(dòng)物棲息地消失，生物多樣性降低。⑤水土流失是山丘區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要制約因素之一，加劇貧困。我國76%的貧困縣、74%的貧困人口生活在水土流失嚴(yán)重區(qū)。水土流失制約山丘區(qū)全面實(shí)現(xiàn)小康目標(biāo)。

1.3 城市化、工業(yè)化過程中出現(xiàn)的新問題

在城市化、工業(yè)化過程中，由于忽視了城市水、土資源保持和城市生態(tài)保護(hù)，又引發(fā)了新的問題[4]，越來越多的城市陷入了“城市內(nèi)澇”“城市霧霾”“城市熱島”等危害之中，并有進(jìn)一步加劇的風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)建設(shè)部對(duì)國內(nèi)351個(gè)城市排澇能力的調(diào)研結(jié)果，有62%的城市發(fā)生過不同程度的內(nèi)澇。城市化建設(shè)過程中，以攤大餅的模式擴(kuò)展城市，大量地表被硬化、河湖水系被占?jí)?，?dǎo)致地表徑流劇增，各類建設(shè)工地泥沙隨雨水進(jìn)入城市排水系統(tǒng)，堵塞管網(wǎng)，引發(fā)和加重了城市內(nèi)澇。同時(shí)，城市工地密集，土方開挖作業(yè)面大，裸露施工，遇風(fēng)揚(yáng)塵四起，加劇了城市霧霾。據(jù)中國科學(xué)院、北京大學(xué)研究，風(fēng)沙揚(yáng)塵占PM 2.5的10%～20%，最高達(dá)50%。

1.4 補(bǔ)短板解決當(dāng)前突出問題

生態(tài)文明建設(shè)總體滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是我們發(fā)展中的突出短板[5]。中央要求破解資源、環(huán)境瓶頸制約，實(shí)現(xiàn)再發(fā)展，明確指出加快生態(tài)文明建設(shè)是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、提高發(fā)展質(zhì)量和效益的內(nèi)在要求，是堅(jiān)持以人為本、促進(jìn)社會(huì)和諧的必然選擇，是全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的時(shí)代抉擇，是積極應(yīng)對(duì)氣候變化、維護(hù)全球生態(tài)安全的重大舉措。

習(xí)近平總書記在中央政治局大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)集體學(xué)習(xí)上指出，30多年的快速發(fā)展沒有處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，以無節(jié)制消耗資源、破壞環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致能源資源、生態(tài)環(huán)境問題越來越突出，已經(jīng)接近或超過資源環(huán)境承載能力的極限，發(fā)展的空間和后勁將越來越小。我們在生態(tài)環(huán)境方面欠賬太多了，如果不從現(xiàn)在起就把這項(xiàng)工作緊緊抓起來，將來會(huì)付出更大的代價(jià)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)是功在當(dāng)代、利在千秋的事業(yè)。要清醒認(rèn)識(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境、治理環(huán)境污染的緊迫性和艱巨性，清醒認(rèn)識(shí)加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的重要性和必要性。要以對(duì)人民群眾、對(duì)子孫后代高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，真正下決心把環(huán)境污染治理好、把生態(tài)環(huán)境建設(shè)好，努力走向社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代，為人民創(chuàng)造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境[6]。

1.5 水土保持是生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)和重要內(nèi)容

水土保持的要?jiǎng)?wù)是保護(hù)水土資源、改善生態(tài)環(huán)境。水是生命之源，土是生存之本，水土資源是人類賴以生存和發(fā)展的基本物質(zhì)條件，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)資源和戰(zhàn)略資源。中國科學(xué)院原副院長孫鴻烈院士指出：水土流失是各類生態(tài)退化問題的集中反映，抓住水土流失防治問題就抓住了生態(tài)建設(shè)的關(guān)鍵[7]。中央指出國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，保持水土資源是生態(tài)文明建設(shè)的基本條件和基礎(chǔ)。因此，水土保持是生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重要工作。國務(wù)院對(duì)《全國水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》的批復(fù)中，也明確要求水土保持要為保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、加快生態(tài)文明建設(shè)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展提供重要支撐。

2 生態(tài)文明新時(shí)代的發(fā)展理念與要求

2.1 十八大開啟生態(tài)文明新時(shí)代

2012年黨的十八大開啟了中國生態(tài)文明的新時(shí)代[8]。

(1)“五位一體”。十八大確立了把生態(tài)文明融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程的“五位一體”總布局，努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。

(2)國策方針。堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針。

(3)發(fā)展模式。著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式。

(4)生態(tài)目標(biāo)。從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，為人民創(chuàng)造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全作出貢獻(xiàn)。

推進(jìn)生態(tài)文明的四大舉措：一是優(yōu)化國土空間開發(fā)格局；二是全面促進(jìn)資源節(jié)約；三是加大生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境保護(hù)；四是加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)。

2.2 十八屆三中全會(huì)全面深化改革

2013年十八屆三中全會(huì)作出了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，就進(jìn)一步深化改革、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)作出了決定[9]。

(1)改革。緊緊圍繞美麗中國生態(tài)文明，完善國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制。

(2)考評(píng)。糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評(píng)定政績的偏向，政績考核中加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標(biāo)權(quán)重。

(3)紅線。劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，對(duì)水土資源、環(huán)境容量超載區(qū)域?qū)嵭邢拗菩源胧?；建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。

(4)補(bǔ)償。實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，生態(tài)環(huán)境損害的賠償制度，依法追究刑事責(zé)任。

(5)監(jiān)測。及時(shí)公布環(huán)境信息，健全舉報(bào)制度，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。

2.3 十八屆四中全會(huì)全面推進(jìn)依法治國

2014年十八屆四中全會(huì)作出了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，明確要依法推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)[10]。

(1)用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，約束開發(fā)行為，強(qiáng)化生產(chǎn)者環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任，大幅度提高違法成本。

(2)制定完善生態(tài)補(bǔ)償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等法律法規(guī)，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

(3)依法強(qiáng)化損害生態(tài)環(huán)境等重點(diǎn)問題治理。

2.4 十八屆五中全會(huì)確立新的發(fā)展理念

2015年十八屆五中全會(huì)作出了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，要求以五大發(fā)展理念統(tǒng)領(lǐng)中國“十三五”的發(fā)展[11]。

(1)小康社會(huì)新的要求。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善；生產(chǎn)方式和生活方式綠色、低碳水平上升；能源資源開發(fā)利用效率大幅提高，能源和水資源消耗、建設(shè)用地、碳排放總量得到有效控制，主要污染物排放總量大幅減少；主體功能區(qū)布局和生態(tài)安全屏障基本形成。

(2)五大發(fā)展理念。確立了以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念統(tǒng)領(lǐng)中國的“十三五”發(fā)展。

(3)綠色發(fā)展。綠色發(fā)展是永續(xù)發(fā)展的必要條件和人民對(duì)美好生活追求的重要體現(xiàn)。必須堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局。

2.5 《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》印發(fā)

2015年4月《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》印發(fā)，要求全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)[5]。

(1)總目標(biāo)。資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)取得重大進(jìn)展，主體功能區(qū)布局基本形成，經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益顯著提高，生態(tài)文明主流價(jià)值觀在全社會(huì)得到推行，生態(tài)文明建設(shè)水平與全面建成小康社會(huì)目標(biāo)相適應(yīng)。

(2)資源環(huán)境。進(jìn)一步優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，資源利用更加高效，把破解資源瓶頸約束、保護(hù)生態(tài)環(huán)境作為首要之策，節(jié)約集約利用水、土地、礦產(chǎn)等資源，加強(qiáng)全過程管理，大幅降低資源消耗強(qiáng)度。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善，加快生態(tài)安全屏障建設(shè)，繼續(xù)推進(jìn)京津風(fēng)沙源治理、黃土高原地區(qū)綜合治理、石漠化綜合治理，開展沙化土地封禁保護(hù)試點(diǎn)。加強(qiáng)水土保持，因地制宜推進(jìn)小流域綜合治理。

(3)重大制度?；拘纬稍搭^預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究的生態(tài)文明制度體系，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和用途管制、生態(tài)保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制等關(guān)鍵制度建設(shè)取得決定性成果。

(4)生態(tài)紅線。嚴(yán)守三條線(資源消耗上線、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護(hù)紅線)，生態(tài)紅線(重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū))做到三個(gè)不(生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變)，對(duì)資源環(huán)境承載能力進(jìn)行監(jiān)測、預(yù)警，實(shí)行超載區(qū)限批。

(5)政績考核。把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，大幅增加考核權(quán)重，強(qiáng)化指標(biāo)約束，不唯經(jīng)濟(jì)增長論英雄。根據(jù)區(qū)域主體功能定位，實(shí)行差別化的考核制度。

(6)責(zé)任追究。對(duì)違背科學(xué)發(fā)展要求、造成資源環(huán)境生態(tài)嚴(yán)重破壞的要記錄在案，實(shí)行終身追責(zé)；對(duì)不顧資源和生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的，追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；對(duì)履職不力、監(jiān)管不嚴(yán)、失職瀆職的，追究監(jiān)管責(zé)任。

(7)監(jiān)測監(jiān)管。加強(qiáng)生態(tài)文明綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(含水土流失)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測核算能力建設(shè)，提升信息化水平，提高準(zhǔn)確性、及時(shí)性，實(shí)現(xiàn)信息共享；利用衛(wèi)星遙感等技術(shù)手段，對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)狀況開展全天候監(jiān)測，健全覆蓋所有資源環(huán)境要素的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系；定期開展全國生態(tài)狀況調(diào)查和評(píng)估，加大各級(jí)政府預(yù)算內(nèi)投資等財(cái)政性資金對(duì)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測等基礎(chǔ)能力建設(shè)的支持力度；對(duì)各類環(huán)境違法違規(guī)行為“零容忍”，加大查處力度，嚴(yán)厲懲處違法違規(guī)行為。

(8)社會(huì)環(huán)境。把生態(tài)文明教育作為素質(zhì)教育的重要內(nèi)容，納入國民教育體系和干部教育培訓(xùn)體系；加強(qiáng)資源環(huán)境國情宣傳，普及生態(tài)文明法律法規(guī)、科學(xué)知識(shí)；利用輿論監(jiān)督，報(bào)道先進(jìn)典型，曝光反面事例；及時(shí)準(zhǔn)確披露各類環(huán)境信息，擴(kuò)大公開范圍，保障公眾知情權(quán)，維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益。健全舉報(bào)、聽證、輿論和公眾監(jiān)督等制度，構(gòu)建全民參與的社會(huì)行動(dòng)體系。

2.6 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》

2015年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》，明確了責(zé)任追究的具體規(guī)定[12]。

(1)責(zé)任主體。地方各級(jí)黨委和政府對(duì)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)負(fù)總責(zé)，黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)主要責(zé)任。中央和地方有關(guān)部門按照職責(zé)分別承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

(2)黨政領(lǐng)導(dǎo)。致使本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源問題突出或者任期內(nèi)生態(tài)環(huán)境狀況明顯惡化的；突破資源環(huán)境生態(tài)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，不顧資源環(huán)境承載能力盲目決策造成嚴(yán)重后果的；本地區(qū)發(fā)生嚴(yán)重環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件，或者對(duì)嚴(yán)重環(huán)境污染和生態(tài)破壞(災(zāi)害)事件處置不力的；等等。

(3)分管領(lǐng)導(dǎo)。不符合政策法規(guī)，審批、建設(shè)或者投產(chǎn)的；對(duì)分管部門違反生態(tài)環(huán)境和資源行為監(jiān)管失察、制止不力甚至包庇縱容的；對(duì)嚴(yán)重環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件組織查處不力的；等等。

(4)有關(guān)部門。批準(zhǔn)規(guī)劃或者項(xiàng)目違反生態(tài)環(huán)境和資源方面政策法規(guī)的；不按規(guī)定對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)發(fā)現(xiàn)或者群眾舉報(bào)的嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境和資源的問題，不按規(guī)定查處的；等等。

(5)干預(yù)執(zhí)法。限制、干擾、阻礙生態(tài)環(huán)境和資源監(jiān)管執(zhí)法工作的；干預(yù)、插手建設(shè)項(xiàng)目，致使不符合政策法規(guī)的建設(shè)項(xiàng)目得以審批、建設(shè)或者投產(chǎn)的；指使篡改、偽造生態(tài)環(huán)境和資源方面調(diào)查及監(jiān)測數(shù)據(jù)的；等等。

2.7 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》

2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》[13]、《生態(tài)文明體制改革總體方案》，明確了生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核的方式、主體、對(duì)象、內(nèi)容、時(shí)間及結(jié)果應(yīng)用、組織協(xié)調(diào)、能力保障等，作出6個(gè)方面共21條具體規(guī)定。生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核實(shí)行黨政同責(zé)，采取年度評(píng)價(jià)和5年考核相結(jié)合的方式。年度評(píng)價(jià)按照《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》實(shí)施，主要評(píng)估各地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)展的總體情況，引導(dǎo)各地區(qū)落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)工作，每年開展一次；5年考核按照《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》實(shí)施，主要考核國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要確定的資源環(huán)境約束性指標(biāo)，以及黨中央、國務(wù)院部署的生態(tài)文明建設(shè)重大目標(biāo)任務(wù)完成情況，強(qiáng)化省級(jí)黨委和政府生態(tài)文明建設(shè)的主體責(zé)任，每個(gè)五年規(guī)劃期結(jié)束后開展一次。

綠色發(fā)展指標(biāo)體系包括資源利用、環(huán)境治理、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)、增長質(zhì)量、綠色生活、公眾滿意度等7個(gè)方面共56項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)，采用綜合指數(shù)法測算生成綠色發(fā)展指數(shù)，衡量地方每年生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)展情況；考核目標(biāo)體系以“十三五”規(guī)劃綱要確定的資源環(huán)境約束性目標(biāo)為主，包括資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、年度評(píng)價(jià)結(jié)果、公眾滿意度、生態(tài)環(huán)境事件等5個(gè)方面共23項(xiàng)考核目標(biāo)。

2.8 中央一號(hào)文件對(duì)水土保持的要求

2011年中央一號(hào)文件《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》[14]要求，搞好水土保持，實(shí)施國家水土保持重點(diǎn)工程、重要生態(tài)區(qū)保護(hù)與修復(fù)，大力開展生態(tài)清潔小流域建設(shè)。強(qiáng)化生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理，建立健全水土保持補(bǔ)償制度。嚴(yán)格執(zhí)行水土保持方案制度。

2012年中央一號(hào)文件《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的若干意見》[15]要求，加大國家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程實(shí)施力度，加快坡耕地整治步伐，推進(jìn)清潔小流域建設(shè)。強(qiáng)化水土流失監(jiān)測預(yù)報(bào)和生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理。

2.9 習(xí)近平總書記重要講話

十八大以來，習(xí)近平總書記關(guān)于建設(shè)生態(tài)文明、維護(hù)生態(tài)安全的講話、論述、批示超過60次，關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的重要論斷[16]有：①既要金山銀山，也要綠水青山，綠水青山就是金山銀山。生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系認(rèn)識(shí)經(jīng)過了三個(gè)階段：第一階段用綠水青山去換金山銀山；第二階段既要金山銀山，但是也要保住綠水青山；第三階段綠水青山可以源源不斷地帶來金山銀山，綠水青山本身就是金山銀山。②生態(tài)興則文明興、生態(tài)衰則文明衰。③良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。建設(shè)生態(tài)文明是關(guān)系人民福祉、關(guān)系民族未來的大計(jì)。④保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。要把生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在更加突出位置，像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境。

習(xí)近平總書記關(guān)于長江經(jīng)濟(jì)帶的重要講話指出，長江、黃河都是中華民族的發(fā)源地和搖籃。要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置、優(yōu)先選項(xiàng)，實(shí)施好水土流失及巖溶地區(qū)石漠化治理、水土保持、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等工程，增強(qiáng)水源涵養(yǎng)、水土保持等生態(tài)功能。

習(xí)總書記關(guān)于水土流失及綜合治理的講話：①如果破壞了山、砍光了林，也就破壞了水，山就變成了禿山，水就變成了洪水，泥沙俱下，地就變成了沒有養(yǎng)分的不毛之地，水土流失、溝壑縱橫。②山水林田湖是一個(gè)生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。用途管制和生態(tài)修復(fù)必須遵循自然規(guī)律，由一個(gè)部門負(fù)責(zé)領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國土空間用途管制職責(zé)，對(duì)山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的。

習(xí)總書記2017年5月在中央“綠色發(fā)展”集體學(xué)習(xí)班上指出，推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，是發(fā)展觀的一場深刻革命。要讓良好生態(tài)環(huán)境成為人民生活的增長點(diǎn)，成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的支撐點(diǎn)，成為展現(xiàn)我國良好形象的發(fā)力點(diǎn)。

3 水土保持新舉措促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

3.1 全面落實(shí)黨中央、國務(wù)院工作部署

3.1.1 國務(wù)院批復(fù)《全國水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》

2015年10月國務(wù)院正式批復(fù)的《全國水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》[17]，明確了對(duì)水土保持工作的總體要求、總體目標(biāo)、主要任務(wù)和任務(wù)分工等。

(1)總體要求。認(rèn)真落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署，樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念，堅(jiān)持預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先，全面規(guī)劃、因地制宜，注重自然恢復(fù)，突出綜合治理，強(qiáng)化監(jiān)督管理，創(chuàng)新體制機(jī)制，充分發(fā)揮水土保持的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，實(shí)現(xiàn)水土資源可持續(xù)利用，為保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、加快生態(tài)文明建設(shè)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展提供重要支撐。

(2)總體目標(biāo)。到2020年，基本建成水土流失綜合防治體系，全國新增水土流失治理面積32萬km2，年均減少土壤流失量8億t；到2030年，建成水土流失綜合防治體系，全國新增水土流失治理面積94萬km2，年均減少土壤流失量15億t。

(3)主要任務(wù)。①全面實(shí)施預(yù)防保護(hù)，重點(diǎn)加強(qiáng)江河源頭區(qū)、重要水源地和水蝕風(fēng)蝕交錯(cuò)區(qū)水土流失預(yù)防，充分發(fā)揮自然修復(fù)作用，加強(qiáng)封育保護(hù)和封禁管護(hù)，實(shí)施嚴(yán)格的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目和活動(dòng)管制，防止過度放牧，禁止毀林毀草開墾、無序采礦等行為，堅(jiān)決保護(hù)原生態(tài)、原地貌植被，從源頭上嚴(yán)控人為水土流失和生態(tài)破壞。②在水土流失地區(qū)開展以小流域?yàn)閱卧木C合治理，在重要水源地積極推進(jìn)生態(tài)清潔小流域建設(shè)，在坡耕地相對(duì)集中區(qū)域?qū)嵤┢赂鼐C合治理，在侵蝕溝相對(duì)密集區(qū)域開展專項(xiàng)綜合治理。③建立健全水土保持法律法規(guī)體系，強(qiáng)化監(jiān)督管理，推進(jìn)信息化建設(shè)，提高監(jiān)管效能，提升政府公共服務(wù)及社會(huì)管理能力。④完善水土保持監(jiān)測體系，構(gòu)建布局合理、技術(shù)先進(jìn)的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)控，進(jìn)一步提升科技水平。⑤將水土保持知識(shí)納入國民教育體系，強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，增強(qiáng)全民水土保持意識(shí)，有效控制人為水土流失[18]。

(4)任務(wù)分工。國務(wù)院要求各省(自治區(qū)、直轄市)人民政府要按照《全國水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》確定的目標(biāo)任務(wù)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)責(zé)任分工，加大支持力度，完善政策措施，切實(shí)推進(jìn)本區(qū)域水土保持工作。國務(wù)院有關(guān)部門和單位要根據(jù)職責(zé)分工，密切配合，在規(guī)劃計(jì)劃編制、政策實(shí)施、項(xiàng)目安排等方面予以積極支持。水利部要牽頭做好《全國水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》的組織實(shí)施工作，加強(qiáng)跟蹤監(jiān)測、督促檢查和考核評(píng)估，認(rèn)真研究解決實(shí)施中出現(xiàn)的問題，并將工作進(jìn)展情況每年向國務(wù)院報(bào)告。

3.1.2 國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》

2015年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》[19]，明確水土保持作為國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，應(yīng)根據(jù)中央要求，全面實(shí)施監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。

(1)總體目標(biāo)。建成“天地一體、上下協(xié)同、信息共享”的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)互聯(lián)、數(shù)據(jù)共享，使監(jiān)測預(yù)報(bào)預(yù)警、信息化能力和保障水平明顯提升。

(2)生態(tài)監(jiān)測。實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測全覆蓋、重要生態(tài)功能區(qū)全天候監(jiān)測。建設(shè)生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管平臺(tái)。

(3)大數(shù)據(jù)平臺(tái)。建設(shè)傳輸網(wǎng)絡(luò)與大數(shù)據(jù)平臺(tái)，通過大數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)分析，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)決策、管理和執(zhí)法提供支持。

(4)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。監(jiān)測與監(jiān)管協(xié)同聯(lián)動(dòng)，監(jiān)測評(píng)價(jià)為考核問責(zé)提供支持。

(5)生態(tài)監(jiān)測體系。建設(shè)“天地一體化”的生態(tài)遙感監(jiān)測系統(tǒng)，通過國產(chǎn)高分遙感衛(wèi)星、無人機(jī)進(jìn)行遙感監(jiān)測、地面生態(tài)監(jiān)測。

(6)監(jiān)測數(shù)據(jù)集成。各級(jí)有關(guān)部門實(shí)現(xiàn)生態(tài)狀況監(jiān)測數(shù)據(jù)有效集成、互聯(lián)共享，國家和地方建立共享機(jī)制。

(7)監(jiān)測機(jī)構(gòu)監(jiān)管。嚴(yán)格按照法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范開展監(jiān)測，健全并落實(shí)監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量控制與管理制度，對(duì)監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。明確了監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為(監(jiān)測機(jī)構(gòu)、黨政領(lǐng)導(dǎo)指使)處理辦法。

(8)體制機(jī)制改革。省級(jí)以下環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理，開放監(jiān)測市場(社會(huì)監(jiān)測機(jī)構(gòu)參與企業(yè)監(jiān)測、監(jiān)測點(diǎn)第三方運(yùn)維、生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估監(jiān)測、環(huán)評(píng)影響現(xiàn)狀監(jiān)測等)。公益性監(jiān)測推進(jìn)政府購買服務(wù)，監(jiān)測站第三方運(yùn)維。

3.2 落實(shí)水土流失防治主體責(zé)任，盡職履責(zé)

根據(jù)水土保持法的規(guī)定及中央文件要求，地方各級(jí)人民政府應(yīng)承擔(dān)起防治水土流失的主體責(zé)任[20-21]，主要有7個(gè)方面的規(guī)定：①縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)水土保持工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，將水土保持工作納入本級(jí)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，對(duì)水土保持規(guī)劃確定的任務(wù)，安排專項(xiàng)資金，并組織實(shí)施。②國家在水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)，實(shí)行地方各級(jí)人民政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制度。③各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)水土保持宣傳和教育工作，普及水土保持科學(xué)知識(shí)，增強(qiáng)公眾的水土保持意識(shí)。④縣級(jí)以上人民政府對(duì)水土保持工作中成績顯著的單位和個(gè)人給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。⑤縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)保障水土保持監(jiān)測工作經(jīng)費(fèi)。⑥縣級(jí)以上人民政府應(yīng)劃定并公告水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)劃定并公告崩塌、滑坡危險(xiǎn)區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)，省級(jí)人民政府應(yīng)劃定并公告禁止開墾陡坡地的范圍。⑦地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)取土、挖砂、采石等活動(dòng)的管理，預(yù)防和減輕水土流失。

3.3 高位推進(jìn)水土保持生態(tài)文明建設(shè)

3.3.1 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)中落實(shí)資源環(huán)境指標(biāo)的要求

中央要求把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，大幅增加考核權(quán)重，強(qiáng)化指標(biāo)約束[5]。地方政府應(yīng)將水、土資源保護(hù)，水土流失生態(tài)環(huán)境損害，水土保持生態(tài)效益等指標(biāo)納入綜合評(píng)價(jià)體系及政績考核。根據(jù)中央生態(tài)保護(hù)紅線要求，應(yīng)明確將“轄區(qū)內(nèi)水土流失面積不增加，水土流失強(qiáng)度不加劇，水土保持功能不降低”[22-23]作為水土保持生態(tài)保護(hù)的紅線進(jìn)行考評(píng)。

3.3.2 生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)考核中落實(shí)水土保持指標(biāo)的考評(píng)

在中央部署的生態(tài)文明建設(shè)年度進(jìn)展情況及5年目標(biāo)考評(píng)中[24]，已明確將“新增水土流失治理面積”納入考評(píng)指標(biāo)。從水土保持法及中央部署的地方政府水土保持目標(biāo)任務(wù)看，水土保持任務(wù)不僅新增水土流失治理一項(xiàng)，而且涉及到預(yù)防保護(hù)、重點(diǎn)治理、監(jiān)督檢查、監(jiān)測監(jiān)控等[25]。因此，建議以“水土流失影響綜合指數(shù)”[26]這一綜合性指標(biāo)進(jìn)行考評(píng)，以促進(jìn)地方政府及相關(guān)部門全面履行法定職責(zé)及中央的總體部署。

3.3.3 依法落實(shí)水土保持目標(biāo)責(zé)任考核

水土保持法明確規(guī)定，國家在水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)，實(shí)行地方各級(jí)人民政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制度[20]。水利部2017年印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)水土保持目標(biāo)責(zé)任考核的指導(dǎo)意見》[27]，要求2017年底前各省(自治區(qū)、直轄市)出臺(tái)考核辦法，2018年起對(duì)重點(diǎn)防治區(qū)的市、縣人民政府進(jìn)行水土保持目標(biāo)考核?？己藘?nèi)容主要包括水土流失動(dòng)態(tài)變化及消長狀況、水土保持規(guī)劃確定的目標(biāo)任務(wù)完成情況、改革任務(wù)落實(shí)情況等?？己酥笜?biāo)包括客觀性指標(biāo)與主觀性指標(biāo)兩類，應(yīng)做到可量化、可測定、可操作?？己酥笜?biāo)原則上應(yīng)包括水土流失面積、水土流失強(qiáng)度、新增水土流失治理面積、水土保持法制建設(shè)、監(jiān)督管理、綜合治理、監(jiān)測等。具體考核指標(biāo)體系由各省(自治區(qū)、直轄市)確定。

根據(jù)考核等級(jí)，采取通報(bào)表揚(yáng)和批評(píng)、約談、限期整改等措施，并將考核結(jié)果納入生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核、黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)。

3.4 新形勢下水土保持工作的重點(diǎn)任務(wù)

3.4.1 加強(qiáng)預(yù)防保護(hù)[28]

(1)預(yù)防保護(hù)。重點(diǎn)加強(qiáng)江河源頭區(qū)、重要水源地和水蝕風(fēng)蝕交錯(cuò)區(qū)，以及重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的預(yù)防保護(hù)，貫徹節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先的理念，堅(jiān)持預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先的方針，最大限度地保護(hù)其水土保持功能。

(2)生態(tài)修復(fù)。加大水土保持生態(tài)修復(fù)力度，依靠生態(tài)自我修復(fù)能力促進(jìn)大面積植被恢復(fù)，減輕水土流失強(qiáng)度。

(3)重點(diǎn)建設(shè)。大力開展生態(tài)清潔小流域建設(shè)，防控面源污染，保護(hù)河流水質(zhì)。與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)相結(jié)合，讓越來越多的小流域成為特色村、休閑度假村的亮麗風(fēng)景。

(4)紅線管控。劃定水土保持生態(tài)保護(hù)管制紅線，限制生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目和活動(dòng)。根據(jù)中央劃定生態(tài)保護(hù)紅線文件[29]，包括具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸生態(tài)穩(wěn)定等功能的生態(tài)功能重要區(qū)域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域。要求2017年底前，京津冀區(qū)域、長江經(jīng)濟(jì)帶沿線各省(直轄市)劃定生態(tài)保護(hù)紅線；2018年底前，其他省(自治區(qū)、直轄市)劃定生態(tài)保護(hù)紅線。

(5)分類指導(dǎo)。制定優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)水土保持準(zhǔn)入條件、管控措施[30]。

3.4.2 推進(jìn)綜合治理

(1)系統(tǒng)治理。山水林田湖草是一個(gè)生命共同體，以小流域?yàn)閱卧纳剿锪致肪C合治理要形成綜合防護(hù)體系。

(2)生態(tài)屏障。以大江大河重要水系為骨架，以其他國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)為重要支撐，以點(diǎn)狀分布的國家禁止開發(fā)區(qū)域?yàn)橹匾M成，促進(jìn)國家“兩屏三帶”[31](青藏高原生態(tài)屏障、黃土高原—川滇生態(tài)屏障，東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵山地帶)生態(tài)安全戰(zhàn)略格局建設(shè)。

(3)重點(diǎn)工程。加強(qiáng)西北黃土高原、東北黑土地、西南石漠化地區(qū)，以及坡耕地和侵蝕溝集中區(qū)域的專項(xiàng)治理。

(4)特殊區(qū)域。加大貧困地區(qū)、革命老區(qū)水土流失治理力度，促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧。

(5)助力發(fā)展。治理水土流失與發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)結(jié)合，為優(yōu)質(zhì)高效產(chǎn)品提供綠色、無公害的條件和環(huán)境，促進(jìn)脫貧致富。

3.4.3 強(qiáng)化監(jiān)督管理

(1)完善法制。完善水土保持法律法規(guī)、地方條例，水土保持補(bǔ)償費(fèi)辦法，依法劃定水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)，劃定水土保持生態(tài)保護(hù)紅線。

(2)底線責(zé)任。將“水土流失面積不擴(kuò)大、強(qiáng)度不加劇，水土保持功能不降低”作為考核底線。

(3)依法許可。嚴(yán)格生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批，重點(diǎn)落實(shí)棄渣場水土流失防治及安全責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施的驗(yàn)收監(jiān)督。對(duì)水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱、重要生態(tài)功能區(qū)的項(xiàng)目實(shí)行嚴(yán)格管制[32]。

(4)強(qiáng)化監(jiān)管。加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，全面跟蹤檢查，落實(shí)整改責(zé)任，違規(guī)處罰。

(5)分類管理。根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目所屬類別的水土保持影響程度(分為極嚴(yán)重、嚴(yán)重、一般、較輕微和輕微五級(jí))、區(qū)域水土保持敏感性(分為極敏感、敏感、輕度敏感三級(jí))，以及項(xiàng)目征占地、土石方挖填等特點(diǎn)，將生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目分為A、B、C三類，分類對(duì)其水土保持方案編制及審查審批、后續(xù)設(shè)計(jì)、水土保持監(jiān)理、水土保持監(jiān)測、驗(yàn)收等實(shí)施不同的管理方式，實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理、分類指導(dǎo)，提升管理效能[33-34]。

3.4.4 推進(jìn)監(jiān)測與信息化

(1)支撐目標(biāo)。水土保持監(jiān)測要支撐水土保持規(guī)劃實(shí)施、政府目標(biāo)考核、宏觀決策、公眾服務(wù)，監(jiān)測評(píng)價(jià)要與開發(fā)管控、監(jiān)督執(zhí)法、考核問責(zé)實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)[35-37]。

(2)能力建設(shè)。加快監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系、監(jiān)測評(píng)估體系和監(jiān)測技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，積極推進(jìn)衛(wèi)星遙感、無人機(jī)監(jiān)測等高新技術(shù)在監(jiān)控中的應(yīng)用。

(3)監(jiān)管示范。在全國開展水土保持重點(diǎn)治理工程“圖斑精細(xì)化管理”，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目“天地一體化”動(dòng)態(tài)監(jiān)控示范與推廣[38]。

(4)信息系統(tǒng)。加快水土保持監(jiān)督管理、綜合治理、監(jiān)測評(píng)價(jià)系統(tǒng)的部署與使用，上下協(xié)同，信息共享。為全面提升監(jiān)管能力與水平提供保障[39]。

3.4.5 水土保持社會(huì)服務(wù)工作[40]

(1)宣傳與教育。把水土保持知識(shí)納入國民教育體系，強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，增強(qiáng)全民水土保持意識(shí)。

(2)示范區(qū)建設(shè)。推進(jìn)國家水土保持生態(tài)文明工程、水土保持科技示范園、科普教育基地建設(shè)。

(3)社會(huì)服務(wù)體系。建立和完善市場信用評(píng)價(jià)機(jī)制、守信激勵(lì)與失信懲戒機(jī)制，有序推進(jìn)方案評(píng)審、驗(yàn)收評(píng)估技術(shù)服務(wù)的政府購買。

(4)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控。加強(qiáng)審查審批、行政執(zhí)法、招標(biāo)投標(biāo)、工程建設(shè)、資金使用、評(píng)估評(píng)價(jià)等領(lǐng)域的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控。

[1] 國務(wù)院.關(guān)于印發(fā)“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的通知[EB/OL].[2017-07-10].http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-12/05/content_5143290.htm.

[2] 國務(wù)院第一次全國水利普查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.水土保持情況普查[M].北京：中國水利水電出版社，2010：1-201.

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[11] 中共中央.中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議[M].北京：人民出版社，2015：1-116.

[12] 中共中央辦公廳,國務(wù)院辦公廳.關(guān)于印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》的通知[EB/OL].[2017-07-10].http://www.gov.cn/xinwen/2015-08/17/content_2914417.htm.

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[17] 國務(wù)院.關(guān)于全國水土保持規(guī)劃(2015—2030年)的批復(fù)：[EB/OL].[2017-07-10].http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-10/17/content_10232.htm.

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[19] 國務(wù)院辦公廳.關(guān)于印發(fā)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案的通知[EB/OL].[2017-07-10].http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-08/12/content_10078.htm.

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[24] 國家發(fā)改委，國家統(tǒng)計(jì)局，環(huán)境保護(hù)部，等.關(guān)于印發(fā)《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》的通知[EB/OL].[2017-07-10].http://www.gov.cn/xinwen/2016-12/23/content_5151575.htm.

[25] 姜德文.建立地方政府水土保持政績考核制度與監(jiān)測評(píng)價(jià)體系[J].中國水土保持，2009(3)：1-4.

[26] 姜德文.水土保持目標(biāo)責(zé)任考核初探[J].中國水土保持，2017(3)：6-9.

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[29] 中共中央辦公廳，國務(wù)院辦公廳.關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/2017-02/07/content_5166291.htm.

[30] 國務(wù)院.關(guān)于印發(fā)全國主體功能區(qū)規(guī)劃的通知[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2011-06/08/content_1879180.htm.

[31] 環(huán)境保護(hù)部，中科院.關(guān)于印發(fā)《全國生態(tài)功能區(qū)劃(修編版)》的公告[EB/OL].[2017-07-10].http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgg/201511/t20151126_317777.htm.

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[33] 水利部水土保持監(jiān)測中心.生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持分類管理研究[M].北京：中國水利水電出版社，2016：1-181.

[34] 姜德文，田穎超，郝捷，等.生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持分類與分類管理對(duì)策[J].水土保持通報(bào)，2015，35(3)：116-120.

[35] 蒲朝勇.推動(dòng)水土保持監(jiān)測與信息化工作的思路與要求[J].中國水土保持,2017(5)：1-4.

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[39] 姜德文.加快水保信息系統(tǒng)建設(shè) 適應(yīng)現(xiàn)代管理新要求[J].中國水土保持，2015(1)：1-2，7.

[40] 水利部辦公廳.關(guān)于加強(qiáng)水土保持宣傳教育工作的通知[EB/OL].[2017-07-10].http://www.mwr.gov.cn/zw/tzgg/tzgs/201702/t20170213_858893.html.

姜德文(1959—)，男，內(nèi)蒙古阿拉善左旗人，教授級(jí)高級(jí)工程師，博士，享受國務(wù)院政府特殊津貼專家，水利部“5151人才工程”部級(jí)人選，水利部綜合事業(yè)局首席專家，長期從事水土保持項(xiàng)目管理、監(jiān)測和技術(shù)咨詢工作。

2017-09-30

(責(zé)任編輯 張培虎)

S157

C

1000-0941(2017)11-0003-08