陳真鈺

（華藍設(shè)計（集團）有限公司，廣西南寧 537000）

新形勢下農(nóng)口政府投資項目管理問題探討

陳真鈺

（華藍設(shè)計（集團）有限公司，廣西南寧 537000）

農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展一直受到黨和國家高度重視。在國家加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)，大力推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，彌補農(nóng)業(yè)農(nóng)村這塊“四個現(xiàn)代化”短板，對政府機關(guān)改革和新技術(shù)加快普及等背景下，針對南寧市農(nóng)口政府投資項目種類多、總投資較小、大部分分布在邊遠農(nóng)村地區(qū)、管理不便的現(xiàn)實進行研究，分析新形勢下農(nóng)口政府投資項目管理存在的問題，從而提出優(yōu)化對策。

新形勢下 農(nóng)口政府投資項目 存在問題對策

1 研究背景

1.1 農(nóng)業(yè)與農(nóng)村形勢對農(nóng)口政府投資項目管理提出新要求

農(nóng)業(yè)與農(nóng)村是我國全面建成小康社會的主要短板之一。為扭轉(zhuǎn)這一形勢，近年來國家高度重視“三農(nóng)”工作，連續(xù)13年出臺的中央一號文件都與農(nóng)業(yè)農(nóng)村有關(guān)。在廣西和南寧市層面，根據(jù)全區(qū)農(nóng)村工作會議精神，新時期南寧市農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)要扎實推進脫貧攻堅，通過推進“美麗廣西”鄉(xiāng)村建設(shè)，不斷完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展短板，確保重農(nóng)強農(nóng)調(diào)子不變、力度不減。可以預(yù)見，在各級政府部門的高度重視和政策引導(dǎo)下，未來南寧市域范圍內(nèi)農(nóng)口政府投資項目數(shù)量將快速增長、政府管理職能承擔的建設(shè)任務(wù)也相應(yīng)增加，對管理部門的管理方法、辦事效率、質(zhì)量目標等都提出更高的要求。

1.2 行政管理體制改革給農(nóng)口政府投資項目管理帶來新挑戰(zhàn)

國家大力推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革工作，按照要求，中央指定地方實施的行政審批事項將進一步削減。對確需保留的行政審批事項，在遵循基本法定程序基礎(chǔ)上統(tǒng)一審批標準，簡化審批手續(xù)，規(guī)范審批流程；其次，當前中央和地方都更加強調(diào)投資計劃的執(zhí)行力，更加強調(diào)提高財政資金的使用效率，對農(nóng)口政府投資項目的管理要求更加嚴格；同時，隨著全區(qū)公務(wù)用車制度改革總體方案實施，公務(wù)用車強化集中管理、統(tǒng)一調(diào)度。在這種政策背景下，如何確保管理權(quán)限下放后，在人才、經(jīng)費、技術(shù)等方面給基層予以保障，如何確保上下級部門之間交接順暢，切實保障好基層調(diào)研、下鄉(xiāng)等公務(wù)出行成為新時期農(nóng)口政府投資項目管理所面臨的新挑戰(zhàn)。

1.3 新興技術(shù)加快普及為農(nóng)口政府投資項目管理提供新手段

當前社會已進入知識經(jīng)濟時代，信息技術(shù)革命深刻影響著經(jīng)濟、社會發(fā)展的方方面面?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)、云計算技術(shù)、地理信息技術(shù)、人工智能分析技術(shù)等多種先進技術(shù)的逐步成熟應(yīng)用，為農(nóng)口政府投資項目管理提供了更多新途徑。計算機在提高信息采集與處理效率、實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)管及信息共享等方面的作用日益顯著。新興技術(shù)和方法的推廣運用，對于轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理模式，提高農(nóng)口政府投資項目管理的精準性和便利程度都提供了新的手段。

2 存在問題及原因分析

2.1 項目前期報批材料質(zhì)量參差不齊

農(nóng)口政府投資項目前期階段準備的材料往往缺乏科學性及合理性，申請書（建議書）存在夸大事實、目標虛高；可行性研究報告對可行性及實施應(yīng)用環(huán)境欠缺完善、系統(tǒng)、長遠性的分析；初步設(shè)計缺乏專業(yè)性及合理性等問題。

原因分析：一是部分申報單位由于自身認識或利益驅(qū)動導(dǎo)致報批材料質(zhì)量差甚至沒有可操作性；二是上級通知或命令下達倉促，留給相關(guān)縣（區(qū)）部門報批材料編制準備的時間短。例如部分中央預(yù)算內(nèi)項目的申報指南或文件下達慢，使部門組織建設(shè)力量倉促，造成前期工作準備不充分或錯過申報時間；三是前期工作經(jīng)費不足導(dǎo)致編制意愿低或編制報批材料質(zhì)量差。由于部分縣（區(qū)）可用于開展前期工作的資金缺乏，且項目規(guī)模小而分布散，難以委托專業(yè)單位進行相關(guān)編制。

2.2 審批效率不高

部分項目需要辦理諸多的前置文件，涉及的部門多，審批花費的時間長。以新建大中型水庫建設(shè)項目為例，前期階段管理工作的時間大概需要2～3年，除了要提供項目建議書和可研報告，還需要提供專項規(guī)劃和相關(guān)研究報告（或論證評估報告）等眾多的審批前置文件，從而導(dǎo)致審批效率不高。

原因分析：一是部分項目審批環(huán)節(jié)和程序繁瑣，審批流程缺乏靈活性，出現(xiàn)項目開工建設(shè)慢，工期長，質(zhì)量不高等問題；部分項目審批方式落后，造成項目審批時間長。目前南寧市農(nóng)口投資項目的審批方式主要以傳統(tǒng)政府投資項目審批方式為主，尚未真正實現(xiàn)一站式辦結(jié)的審批機制；部門之間的審批權(quán)限不統(tǒng)一，導(dǎo)致交叉審批和重復(fù)審批的現(xiàn)象時有發(fā)生。對于同一審批項目可能既存在市審批部門與區(qū)審批部門職能重疊，也存在各地區(qū)部門間職能重疊的問題[2]。

2.3 難以準確獲取項目進度

各級管理部門對政府投資項目的監(jiān)督主要采用抽檢和月報的兩種靜態(tài)形式，項目進度的實時獲取困難且數(shù)據(jù)的準確性難于保證。部分項目存在監(jiān)理單位所報數(shù)據(jù)與施工方所提供報告雷同且未按照要求格式進行匯報的問題。

原因分析：一是部分項目監(jiān)理人員管理不到位，責任心不強，項目進度匯報不及時也不準確，有的只是走形式簽字；二是公車改革后管理人員難以負擔不斷增長的監(jiān)管工作量，真正到現(xiàn)場監(jiān)管的次數(shù)少，進度掌控難免出現(xiàn)偏差；三是縣（區(qū)）管理人員的專業(yè)熟練程度不夠，缺少相關(guān)業(yè)務(wù)的培訓(xùn)，沒有真正達到有效監(jiān)管的目的。

2.4 項目變更頻繁

部分項目在前期出現(xiàn)設(shè)計方案變更、選址變更、內(nèi)容變更等問題，施工期間又出現(xiàn)規(guī)模變更等問題，影響項目施工進度，增加工程建設(shè)周期。主要是因為前期工作不扎實，比如地方政府投資項目中介服務(wù)機構(gòu)在執(zhí)業(yè)過程存在諸多嚴重不規(guī)范的地方，導(dǎo)致項目在實際推進過程中存在較多問題；部分設(shè)計單位對項目的前期論證不夠充分，沒有深入了解實地的情況，導(dǎo)致設(shè)計成果與實際不符；部分縣（區(qū)）對小項目的設(shè)計費壓得太低，前期忽略了施工圖設(shè)計，導(dǎo)致項目施工過程出現(xiàn)調(diào)整大，變更多的問題。

2.5 竣工驗收困難

目前南寧市仍存在部分農(nóng)口政府投資項目未完成竣工驗收工作，導(dǎo)致資金尾款無法撥出，資金沉淀量大，影響到后期管理工作的移交。

原因分析：一是項目前期和建設(shè)過程中出現(xiàn)了重大的調(diào)整，變更頻繁，使得無法在規(guī)定的時間內(nèi)完成驗收工作；二是驗收人員配備不足，并且業(yè)務(wù)參差不齊、審核材料不夠嚴謹，驗收工作常常堆積到年底，導(dǎo)致大量項目需要排隊驗收；三是部分農(nóng)口項目點多、量大、范圍廣、任務(wù)繁重，并且受限于公車改革，管理技術(shù)人員交通不便，導(dǎo)致難以到現(xiàn)場指導(dǎo)監(jiān)督檢查；四是竣工驗收材料的缺失，使得配套資金不到位，導(dǎo)致驗收人員缺乏積極性無法繼續(xù)推進驗收工作。

2.6 建后管護機制缺乏

仍存在“重項目建設(shè)，輕項目管理”的不良現(xiàn)象，部分業(yè)主單位對項目缺乏理解，宣傳保護力度不夠，不重視項目效益跟蹤，在項目通過驗收后便再也不聞不問，再加上沒有形成良好的項目管護跟蹤機制，影響了項目效益的持續(xù)發(fā)揮。

原因分析：一是行業(yè)主管部門缺乏對業(yè)主單位的使用管護指導(dǎo)，管理人員的素質(zhì)不高，缺乏必要的技術(shù)培訓(xùn)，不能科學有效地對項目工程進行規(guī)范管理和定期維護保養(yǎng)；二是缺乏后期運行管護經(jīng)費。部分業(yè)主單位沒有相應(yīng)的財政資金做保障，特別是農(nóng)戶本身沒有資金投入的能力，導(dǎo)致工程管護經(jīng)費的缺口大；三是缺乏建后管護的相關(guān)文件規(guī)范作為支撐，未形成管護機制，沒有解決產(chǎn)權(quán)界定，責權(quán)利劃分問題。

3 發(fā)展對策

3.1 加強項目前期工作的質(zhì)量管理

要求項目單位重視項目前期報批材料的編制工作，明確項目建議書作為立項依據(jù)的重要意義，明確可行性研究報告作為投資決策重要的科學論證手段；定期舉辦業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對項目單位進行指導(dǎo)，并且要切實做好深入調(diào)查，認真分析和比較論證的工作；購買“第三方”服務(wù)，建立專業(yè)門類齊全的農(nóng)口政府投資項目前期評估人才專家?guī)?；加強和統(tǒng)籌安排前期工作經(jīng)費的使用與監(jiān)督，避免出現(xiàn)因前期經(jīng)費的不足而影響項目后期工作的有序推進。

3.2 通過深化改革，進一步提升項目審批效率

各級審批部門通過對審批條件的特點進行研究分析，放寬和統(tǒng)一規(guī)范行政審批的前置條件，必要時可精簡不必要或不合理的前置審批，減少由于前置條件未獲審批造成后續(xù)工作無法進行的困難，大大提高行政審批效率；建立“容缺受理”行政審批機制。在農(nóng)口政府投資項目辦理的行政審批事項過程中，對必要的申報材料齊全，但次要條件或手續(xù)有欠缺的行政審批事項，只要服務(wù)對象作出相應(yīng)承諾，相關(guān)行政主管部門可先受理和審查，為企業(yè)、群眾開辟審批服務(wù)“綠色通道”，大大縮短項目審批時間；引入并聯(lián)審批機制，建立共享平臺。目前南寧市在推廣廣西投資項目在線并聯(lián)審批監(jiān)管平臺，該平臺為業(yè)主單位網(wǎng)上申報項目提供了方便快捷的服務(wù)，并且各級審批部門之間實現(xiàn)了信息共享，節(jié)約了審批時間。

3.3 依靠科技手段，建立信息化的監(jiān)管模式

在公車改革的大背景下，針對農(nóng)口政府投資項目“小、散、遠”的特征，管理人員在施工過程中往往很難準確掌握管理過程中的信息。建議結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)+，依托農(nóng)口項目管理大數(shù)據(jù)平臺以及移動項目管理應(yīng)用支撐平臺，開發(fā)移動APP便攜服務(wù)手機軟件，推動工作人員利用移動APP開展項目建設(shè)巡查管理，實現(xiàn)現(xiàn)場檢查實時錄入和動態(tài)管理；同步建設(shè)微信、微博及網(wǎng)站等公眾平臺。通過這些平臺，關(guān)注的用戶可以接收相關(guān)行政管理部門推送的信息公告、查詢所屬項目信息，上報項目進展，并與建設(shè)單位、監(jiān)理進行數(shù)據(jù)和信息的交流和共享等。實現(xiàn)全民監(jiān)督，公開透明，及時獲取民眾意見的實時互動生態(tài)管理模式。

3.4 建立分級管理制度

實行分級管理的制度創(chuàng)新，減少招投標流程，規(guī)范設(shè)計變更行為。采取投資金額小的項目（50萬以下）不需要進行招投標工作，由申報單位自行組織施工建設(shè)或由政府組織通過搖號方式向入庫的施工隊購買服務(wù)；由于項目管理前期工作不到位，使得設(shè)計變更金額超出一定金額或比例，需按照規(guī)定追究有關(guān)責任單位和人員的責任。通過對項目分級別和分類別地管理，能提高項目后續(xù)工作的行政效率。

3.5 優(yōu)化項目監(jiān)理機制

落實監(jiān)理責任制，制訂對監(jiān)理工作人員的考核辦法。對由于責任心不強造成監(jiān)管不到位導(dǎo)致施工質(zhì)量出現(xiàn)隱患的，應(yīng)當嚴格追究責任，并在監(jiān)理費用上進行相應(yīng)處罰，對于認真監(jiān)管而提高施工質(zhì)量，責任心強的監(jiān)理人員要進行相應(yīng)的獎勵；建立多方監(jiān)管的機制。根據(jù)項目的實際情況，可采取縣（區(qū)）級的單位全程監(jiān)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門和農(nóng)民群眾共同參與，聘請技術(shù)人員協(xié)助監(jiān)理的多方監(jiān)督體系，從而保證項目實施過程中的順利進行。

3.6 優(yōu)化驗收流程，提高驗收效率

為提高驗收效率，可通過第三方購買驗收服務(wù)，使相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)機構(gòu)委派工作人員進行實地考察驗收，積極地與施工及設(shè)計單位對接，并形成相對完善的驗收申請報告提交給上級有關(guān)部門；下放驗收審批權(quán)限，部分市本級投資項目可委托縣（區(qū)）級的當?shù)剞r(nóng)口管理部門驗收，提高驗收效率。

3.7 完善建后運營管理

實行農(nóng)口政府投資項目后期管護年檢制，由農(nóng)口項目涉及部門成立檢查小組，檢查農(nóng)口政府投資項目后期運行及管護情況；各級相關(guān)部門應(yīng)落實項目后期管護費用，完善和規(guī)范資金專戶管理制度，明確負責后期管護費用的職責，確保項目工程設(shè)備正常運轉(zhuǎn)、長期發(fā)揮效益；完善項目后評價機制，委托第三方服務(wù)機構(gòu)實施農(nóng)口政府投資項目后評價，對項目實施效益能夠客觀、有效的評價。

3.8 建立誠信體系機制

農(nóng)口政府投資項目管理應(yīng)以“智慧南寧”建設(shè)為契機，樹立“大信用”的理念，并結(jié)合南寧市信用體系建設(shè)思路和工作重點，培育市場化的信用服務(wù)機構(gòu)，以建立設(shè)縣區(qū)層級的信用信息數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，將農(nóng)口政府投資項目管理的相關(guān)領(lǐng)域和行業(yè)信用信息納入共享平臺，有利于提高項目管理的效率和質(zhì)量。

4 結(jié)論

在國家加強涉農(nóng)項目投資、加快地方各項行政體制改革、不斷提升政府機關(guān)辦事效率的時代背景下，南寧市現(xiàn)行的農(nóng)口投資項目管理模式存在審批效率不高、變更頻繁、監(jiān)管和驗收困難、項目效益難以得到保證等一系列問題，亟需優(yōu)化調(diào)整。

該研究建議新形勢下南寧農(nóng)口政府投資項目應(yīng)著重形成“搭平臺、建制度、可執(zhí)行”的管理體系，即通過搭建農(nóng)口政府投資項目管理平臺，統(tǒng)籌管理事務(wù)，整合管理部門，實現(xiàn)系統(tǒng)化管理。其次是體制機制創(chuàng)新，制定管理制度，促進農(nóng)口投資項目的科學化、規(guī)范化、精細化管理。通過利用現(xiàn)代科學技術(shù)促進項目的信息化、智能化、遠程化管理等，并形成相互配合的農(nóng)口政府投資項目完整管理框架體系。最后要保證體系的可操作性，通過相應(yīng)的保障措施或法律條例保證制度的落實。

[1] 肖輝鵬．政府投資項目建設(shè)管理中存在問題與應(yīng)對措施．江西建材，2015

[2] 梁丹丹．地方政府行政審批程序存在的問題與對策研究 ．湖北大學碩士論文，2013

[3] 李紅燕．我國政府投資項目管理存在的問題和措施．現(xiàn)代經(jīng)濟信息，2011

[4] 束云超．政府投資項目管理優(yōu)化研究．財經(jīng)界，2016

[5] 常玉泉．試論如何提高農(nóng)業(yè)項目管理工作水平．經(jīng)營管理者，2012