李 攀袁 莉

（1武漢智匯元環(huán)保科技有限公司 湖北武漢 430060 2武漢市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院 湖北武漢 430015）

助推政策環(huán)評(píng)制度落實(shí)的建議

李 攀1袁 莉2

（1武漢智匯元環(huán)?？萍加邢薰?湖北武漢 430060 2武漢市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院 湖北武漢 430015）

政策環(huán)評(píng)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展意義重大，建立適合我國(guó)國(guó)情的政策環(huán)評(píng)框架體系，需要營(yíng)造適宜氛圍、確定合理對(duì)象、規(guī)范基本程序、開(kāi)展試點(diǎn)研究，深入推進(jìn)政策環(huán)評(píng)制度化。

政策環(huán)評(píng)；公眾參與；程序

1 政策環(huán)評(píng)制度推行的意義

完整的環(huán)評(píng)體系自下而上應(yīng)當(dāng)包括項(xiàng)目環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)和政策環(huán)評(píng)三個(gè)層次，而處于決策鏈源頭的政策對(duì)環(huán)境更具全局性、持久性的影響，一旦失誤所造成的環(huán)境影響遠(yuǎn)超決策不當(dāng)?shù)囊?guī)劃和項(xiàng)目。以往，因政策決策不當(dāng)而造成的資源破壞、環(huán)境污染問(wèn)題屢有發(fā)生。推行政策環(huán)評(píng)制度的意義就在于促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，其制度價(jià)值可謂十分清晰，現(xiàn)實(shí)需要亦極為迫切。

2 推進(jìn)政策環(huán)評(píng)制度的建議

2.1 營(yíng)造政策環(huán)評(píng)的適宜氛圍

政策環(huán)評(píng)制度推行之所以遲遲不能入法，究其根本，政策環(huán)評(píng)是給政府行為戴上“緊箍咒”、穿上“緊身衣”，約束政府行為自覺(jué)將環(huán)保要求納入重大決策。按照十八大提出的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展模式，將政策環(huán)評(píng)納入頂層設(shè)計(jì)層面，從上層建筑營(yíng)造政策環(huán)評(píng)的適宜氛圍，積極轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念和模式，深入改革政績(jī)考核制度和模式，從源頭上掣肘讓環(huán)境為GDP買(mǎi)單的政績(jī)追求行為。

2.2 確定政策環(huán)評(píng)的合理對(duì)象

政策環(huán)評(píng)對(duì)象包括兩方面，一方面是政策環(huán)評(píng)的評(píng)價(jià)對(duì)象，另一方面是政策環(huán)評(píng)的參與對(duì)象。就評(píng)價(jià)對(duì)象而言，對(duì)政策要有一定的篩選，按照“由易到難”、“具體到抽象”的原則，政策環(huán)評(píng)的推進(jìn)順序應(yīng)為：產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、規(guī)范性文件、規(guī)章法規(guī)條例、法律乃至國(guó)家戰(zhàn)略。參與對(duì)象，不應(yīng)該只局限于國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府，市、縣級(jí)人民政府也應(yīng)當(dāng)充分考慮有關(guān)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策對(duì)環(huán)境的影響；除聽(tīng)取有關(guān)方面和專家的意見(jiàn)，還應(yīng)該考慮公眾意愿，突破“精英思維”的弊端。

2.3 規(guī)范政策環(huán)評(píng)的基本程序

2.3.1 早期介入程序

政策環(huán)評(píng)可分別在政策識(shí)別、進(jìn)入政府議程、形成和執(zhí)行各階段早期介入。識(shí)別階段，對(duì)相關(guān)政策環(huán)境問(wèn)題的性質(zhì)進(jìn)行界定、影響因果關(guān)系和厲害程度等進(jìn)行分析，提出供政策制定部門(mén)參考的對(duì)策建議；政府議程階段，與政策制定部門(mén)一起制定政策方案，發(fā)揮決策參謀作用；政策形成階段，從環(huán)保的角度對(duì)各方案進(jìn)行比選；政策執(zhí)行階段，政策環(huán)評(píng)應(yīng)發(fā)揮跟蹤評(píng)價(jià)的作用，提出政策調(diào)整方案和建議。

2.3.2 評(píng)價(jià)論證程序

政策環(huán)評(píng)應(yīng)采用自上而下模式，將環(huán)境考量納入政策分析的全過(guò)程，從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等多個(gè)維度審視政策的科學(xué)性。在評(píng)價(jià)上，通過(guò)界定環(huán)境問(wèn)題、識(shí)別環(huán)境影響、確定優(yōu)先領(lǐng)域、構(gòu)建指標(biāo)體系，重點(diǎn)分析可能導(dǎo)致重大資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的制度性問(wèn)題，并提出政策優(yōu)化方案和建議。對(duì)于開(kāi)發(fā)指向比較明確的政策，應(yīng)兼顧制度問(wèn)題和環(huán)境影響；通過(guò)利益相關(guān)方對(duì)話來(lái)確定具體評(píng)價(jià)指標(biāo)和優(yōu)先領(lǐng)域。政策環(huán)評(píng)比規(guī)劃環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)對(duì)專業(yè)素養(yǎng)的要求更高，評(píng)價(jià)論證過(guò)程，環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)環(huán)境學(xué)、社會(huì)環(huán)境學(xué)分析的專業(yè)能力是必不可少的。

2.3.3 公眾參與程序

一是通過(guò)書(shū)面征求、溝通協(xié)調(diào)等方式聽(tīng)取有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)；二是就專業(yè)性較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)政策事項(xiàng)，通過(guò)舉行座談會(huì)、論證會(huì)等形式，事先組織有關(guān)領(lǐng)域的專家進(jìn)行論證；三是鼓勵(lì)公眾參與，充分發(fā)揮民眾的智慧和力量，讓民眾對(duì)政策做到我知曉、我參與，有利于政策的全策全力的制定與執(zhí)行，這也是當(dāng)今法治中國(guó)科學(xué)決策、民主決策的內(nèi)在要求。但政策環(huán)評(píng)公眾參與的具體時(shí)機(jī)、內(nèi)容、形式還需要進(jìn)一步研討。

2.3.4 審查監(jiān)控程序

政策本身具有一定的特殊性和敏感性，由某一政府部門(mén)單獨(dú)負(fù)責(zé)審查，既難以保障審查效果，也難以得到其他部門(mén)的信服；專門(mén)成立一個(gè)政策環(huán)評(píng)審查機(jī)構(gòu)凌駕于各相關(guān)部門(mén)之上，也不符合我國(guó)機(jī)構(gòu)設(shè)置體系；考慮到我國(guó)的第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)又不完善等現(xiàn)實(shí)因素，政策環(huán)評(píng)質(zhì)量審查可采取部門(mén)聯(lián)合審查的方式，由環(huán)境管理部門(mén)和政策制定部門(mén)聯(lián)合開(kāi)展。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的綜合效益和影響均應(yīng)納入審查的內(nèi)容。在政策環(huán)評(píng)事中監(jiān)控和事后評(píng)估階段，應(yīng)將政策環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)的內(nèi)容系統(tǒng)化，提出調(diào)整方案或建議，指導(dǎo)下一輪政策的制定與實(shí)施。

2.4 開(kāi)展政策環(huán)評(píng)的試點(diǎn)研究

2013年以來(lái)，環(huán)保部每年設(shè)置政策環(huán)評(píng)研究課題，已經(jīng)先后開(kāi)展了新能源產(chǎn)業(yè)政策環(huán)評(píng)、新型城鎮(zhèn)化政策環(huán)評(píng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型政策環(huán)評(píng)等研究。除了國(guó)家層面的試點(diǎn)研究，目前地方層面暫未主動(dòng)開(kāi)展政策環(huán)評(píng)的相關(guān)試點(diǎn)工作，建議有條件的地方，可以先行先試，成為政策環(huán)評(píng)制度化的先驅(qū)力量，形成從國(guó)家至地方，從地方到國(guó)家層面的雙向試點(diǎn)研究，加速構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的政策環(huán)評(píng)框架體系。

結(jié)語(yǔ)

新《環(huán)保法》中僅提出了政策環(huán)評(píng)的雛形，條款過(guò)于原則，其可操作性、責(zé)任機(jī)制、強(qiáng)制性、實(shí)施方案等都不明確。推進(jìn)政策環(huán)評(píng)制度所謂前路艱辛，但意義重大，環(huán)保部門(mén)是這一進(jìn)程的主要力量，但非環(huán)保部門(mén)一己之力所能為之，需要多方努力共同推進(jìn)政策環(huán)評(píng)制度化。

[1]別濤.新《環(huán)保法》政策環(huán)評(píng)法律規(guī)定解析[J].環(huán)境影響評(píng)價(jià)，2014，（5）.

[2]耿海清,任景明,李天威.中國(guó)開(kāi)展政策戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的關(guān)鍵問(wèn)題探討[J].中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)年會(huì)論文集（2015）.