張有斐

（江蘇省揚中市市場監(jiān)督管理局 鎮(zhèn)江 212200）

取消特種設(shè)備使用許可 強化事中事后保障安全

張有斐

（江蘇省揚中市市場監(jiān)督管理局 鎮(zhèn)江 212200）

特種設(shè)備事故85%左右發(fā)生在使用環(huán)節(jié)，無疑是質(zhì)監(jiān)部門監(jiān)管的重點和關(guān)鍵，基層監(jiān)管的主要工作是在特種設(shè)備使用監(jiān)管。隨著社會經(jīng)濟的高速發(fā)展，特種設(shè)備數(shù)量激增，基層監(jiān)管力量嚴(yán)重不足，“人機矛盾”突出，縣級局一般監(jiān)管人員只有2-3人，而其中有1/3到1/2的精力花費在特種設(shè)備使用許可（注冊登記）上。筆者認(rèn)為，這浪費了寶貴的行政資源，其保障安全的作用又很有限，可以取消此項行政許可，用加強技術(shù)檢查、監(jiān)督抽查、嚴(yán)格執(zhí)法、嚴(yán)肅事故查處等事中事后監(jiān)管措施確保特種設(shè)備安全運行。

安全生產(chǎn) 特種設(shè)備 行政許可 改革

特種設(shè)備是社會生產(chǎn)和生活中廣泛使用的具有較大潛在危險性的裝備設(shè)施，直接關(guān)系生產(chǎn)安全和公共安全，一旦發(fā)生事故，將嚴(yán)重影響社會生產(chǎn)生活秩序。經(jīng)過60年的發(fā)展，我國形成了覆蓋8大類特種設(shè)備，涵蓋設(shè)計、制造、安裝、改造、修理、經(jīng)營、使用和檢驗等8個環(huán)節(jié)的全過程安全監(jiān)管制度，對特種設(shè)備實施嚴(yán)格的安全監(jiān)管。隨著經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，特種設(shè)備使用數(shù)量劇增，而安全監(jiān)管力量與設(shè)備快速增長的客觀需要嚴(yán)重不適應(yīng)。必須加快推進(jìn)安全監(jiān)管體制改革，創(chuàng)新監(jiān)管方式和工作機制，使之更加科學(xué)、更加合理、更為有效，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供保障。

1 基本情況

我國現(xiàn)有特種設(shè)備使用數(shù)量高達(dá)1100萬臺（套），還不包括氣瓶和壓力管道。萬臺設(shè)備死亡人數(shù)從2010年的0．67下降到2015年的0．36，但與工業(yè)發(fā)達(dá)國家相比，事故率仍然較高，重特大事故仍有發(fā)生，安全形勢依然嚴(yán)峻[1]。全國特種設(shè)備數(shù)量從2011年到2015年底增長了69．86%，年均增長13．97%，遠(yuǎn)高于GDP的增速。江蘇省揚中市是特種設(shè)備使用數(shù)量較少的縣級市，2015年底設(shè)備數(shù)量也達(dá)6507臺套，較2011年初增長了89．3%，年均增長17．86%。

特種設(shè)備使用環(huán)節(jié)是質(zhì)監(jiān)（市場監(jiān)管）部門監(jiān)管的重點和關(guān)鍵（85%左右的事故發(fā)生在使用環(huán)節(jié)），基層監(jiān)管部門的主要職責(zé)是注冊登記、日常監(jiān)督檢查、作業(yè)人員資格許可、高能耗設(shè)備的節(jié)能監(jiān)督、安全宣傳、應(yīng)急管理、事故調(diào)查處理等。特種設(shè)備注冊登記是重要的行政許可制度，也是基層監(jiān)管部門的主要工作之一，其為保障特種設(shè)備安全狀況持續(xù)好轉(zhuǎn)發(fā)揮了積極作用。隨著社會經(jīng)濟的高速發(fā)展，特種設(shè)備數(shù)量激增，以揚中市為例，2011年到2015年，每年特種設(shè)備使用許可數(shù)量最多的達(dá)912臺，最少的也有449臺，而縣級局一般安全監(jiān)察人員只有2～3人。雖然基層成立市場監(jiān)管局，但專職的安全監(jiān)察員必須要有1/3到1/2的精力花費在特種設(shè)備使用注冊登記上。

2 使用許可制度的弊端

一是行政資源浪費嚴(yán)重。1982年，我國開展特種設(shè)備普查，摸清底數(shù)，全面建立使用登記制度是非常必要的手段，但當(dāng)時每年的設(shè)備使用許可數(shù)量僅是現(xiàn)在的幾十分之一。目前，基層監(jiān)管面臨新設(shè)備增長快，在用設(shè)備監(jiān)管任務(wù)重，事故問責(zé)風(fēng)險大等情形[2]，基層安全監(jiān)察人員需要用將近一半的精力實施特種設(shè)備使用行政許可，浪費了寶貴的行政資源，削弱了使用環(huán)節(jié)日常監(jiān)督管理，其保障安全的作用又很有限，得不償失。以揚中市為例，每名安全監(jiān)察人員要監(jiān)管3200多臺設(shè)備（發(fā)達(dá)地區(qū)高達(dá)8000臺左右），造成“人機矛盾”突出，要實施有效監(jiān)管必須從每年700臺左右的行政許可工作中解脫出來。

二是把關(guān)效果不佳。特種設(shè)備注冊登記不可能也不必要到現(xiàn)場進(jìn)行實質(zhì)性核查，而且其使用是動態(tài)的，保障安全的把關(guān)作用不大。同時，注冊登記時進(jìn)行的資料審查、數(shù)據(jù)錄入等工作與檢驗機構(gòu)的工作重復(fù)，絕大多數(shù)是無效勞動。

三是市場主體活力不足。經(jīng)過開工告知、報檢、監(jiān)檢等手續(xù)后，特種設(shè)備使用前或使用后30日內(nèi)還要到質(zhì)監(jiān)部門注冊登記，耗費了使用單位大量的時間和精力，阻礙了創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，束縛了市場主體的活力[3]，也不利于安全主體責(zé)任的落實，甚至有的使用單位錯誤地認(rèn)為通過使用許可后發(fā)生事故責(zé)任是監(jiān)管部門的。

四是不符合公共安全管理的發(fā)展趨勢?，F(xiàn)在的“全過程安全監(jiān)察”制度的理論基礎(chǔ)是事故致因理論，而新公共管理理論則強調(diào)政府部門的效率更高，處理更靈活，把一些公共管理職能讓渡給社會組織，緩解市場失靈和政府失靈的問題。因此，完全可以針對設(shè)備特點和環(huán)節(jié)具體情況調(diào)整許可制度。一些發(fā)達(dá)國家政府只負(fù)責(zé)立法、授權(quán)、監(jiān)督，具體許可和檢驗工作授權(quán)給技術(shù)機構(gòu)，如，英國僅對從事特種設(shè)備監(jiān)督檢驗的公告機構(gòu)（NB）實施許可，德國僅對管道使用許可，日本僅對使用設(shè)備的合格證和人員資質(zhì)檢查。

3 對策措施

一是取消使用許可。特種設(shè)備使用注冊登記是能夠采用事中事后監(jiān)督等其他行政管理方式解決的[4]。可以將其改為檢驗登記，有利于突出和落實設(shè)備使用單位的主體責(zé)任，在使用單位報檢的基礎(chǔ)上，由檢驗單位依法實施特種設(shè)備安裝監(jiān)督檢驗（依據(jù)法規(guī)需要的設(shè)備）或運行前檢驗（不需要安裝監(jiān)檢的設(shè)備）后，將設(shè)備原始數(shù)據(jù)、使用條件等錄入檢驗信息系統(tǒng)，并與監(jiān)察信息系統(tǒng)互聯(lián)互通。這樣，減少了使用許可程序，由于有運行前檢驗（含安裝監(jiān)檢），取消使用許可帶來的監(jiān)管風(fēng)險是完全可控的。要強化檢驗監(jiān)督，對使用未經(jīng)運行前檢驗（含安裝監(jiān)檢）特種設(shè)備的行為依據(jù)使用未經(jīng)檢驗合格設(shè)備予以處罰，檢驗機構(gòu)可采用政府購買服務(wù)的方式確定，主要是依據(jù)檢驗和服務(wù)質(zhì)量確定，一個地區(qū)一類設(shè)備只能由一個單位承擔(dān)，確保法定檢驗的有序競爭。特種設(shè)備在經(jīng)檢驗合格后即可在定期檢驗有效期內(nèi)合法使用。

二是完善法律法規(guī)。要修訂完善法律法規(guī)、安全技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系，進(jìn)一步明晰生產(chǎn)、使用、經(jīng)營、檢驗檢測單位和監(jiān)管部門的責(zé)任；明確第一責(zé)任人和政府監(jiān)管人員的責(zé)任界限；對不需要安裝監(jiān)檢的設(shè)備、移動式設(shè)備，要制定運行前檢驗的安全技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，著重檢查設(shè)備的合法性、人員資質(zhì)、使用條件、安全附件（設(shè)施）等情況；要增加對非法制造不合格設(shè)備等嚴(yán)重違法行為追究刑事責(zé)任的條款；明確委托、授權(quán)部分許可和監(jiān)督檢查給有條件的社會組織，解決政府監(jiān)管過寬、過細(xì)、過度的問題；安全技術(shù)規(guī)范應(yīng)以基本安全要求和管理要求為重點，用標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定具體實現(xiàn)方式和技術(shù)方法，解決規(guī)范的規(guī)定過細(xì)、剛性過強、無法及時更新的問題。

三是強化技術(shù)檢查。在各級設(shè)立公益類的技術(shù)檢查機構(gòu)（應(yīng)為全額撥款的事業(yè)單位），特別是在縣（市）級也應(yīng)設(shè)置，因為基層是重點、使用環(huán)節(jié)是關(guān)鍵。技術(shù)檢查機構(gòu)主要提供行政許可和監(jiān)督檢查相關(guān)的技術(shù)性服務(wù)，重點抽查特種設(shè)備實際使用過程中的安全技術(shù)狀況，定期檢驗質(zhì)量抽查，事故調(diào)查分析與應(yīng)急處置，風(fēng)險監(jiān)測等安全監(jiān)察的技術(shù)支撐工作，一般不從事經(jīng)營性檢驗業(yè)務(wù)[5]。應(yīng)把熟悉法律法規(guī)、業(yè)務(wù)全面精湛、責(zé)任心較強的檢驗人員留在技術(shù)檢查機構(gòu)，要建立技術(shù)檢查機構(gòu)人員收入與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)、與當(dāng)?shù)貦z驗單位人員收入相匹配的績效工資增長機制，以保持其隊伍的穩(wěn)定。同時，可以參考國外模式，由公益類事業(yè)單位以出資人的身份設(shè)立公益類國有企業(yè)，將檢驗和其它經(jīng)營類業(yè)務(wù)剝離至公益類國有企業(yè)，把控公益類國有企業(yè)的發(fā)展方向，特別是督促其完成沒有收益或收益較少的安全監(jiān)管任務(wù)，實現(xiàn)兩者業(yè)務(wù)上的良性互動。

四是嚴(yán)格督查執(zhí)法。要不斷完善安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管與特種設(shè)備專業(yè)監(jiān)管相結(jié)合、專業(yè)監(jiān)管與分局基層監(jiān)管相結(jié)合的工作機制[6]。推動建立特種設(shè)備安全多元共治、重大隱患掛牌督辦和公告制度，加大各級地方政府（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)）工作目標(biāo)考核力度，充分發(fā)揮相關(guān)部門的聯(lián)合監(jiān)管作用。要努力實現(xiàn)從監(jiān)管設(shè)備為主向監(jiān)督企業(yè)為主轉(zhuǎn)變，推進(jìn)企業(yè)落實安全主體責(zé)任，專業(yè)監(jiān)管（安全監(jiān)察機構(gòu)）重點是檢查企業(yè)規(guī)章制度及其執(zhí)行、隱患排查治理、應(yīng)急處置措施、作業(yè)人員持證、設(shè)備的合法性（含定期檢驗）等情況，發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為和發(fā)生事故嚴(yán)格依據(jù)法律法規(guī)處理，根據(jù)風(fēng)險評估情況組織專項整治，解決突出問題，預(yù)防區(qū)域性、系統(tǒng)性事故風(fēng)險。

五是發(fā)揮分局作用。市場監(jiān)管體制改革后，基層分局為緩解特種設(shè)備安全監(jiān)管的“人機矛盾”起到了一定的作用，但是，分局人員的專業(yè)結(jié)構(gòu)、年齡層次、工作經(jīng)歷、任務(wù)繁雜等現(xiàn)況，很難在三到五年內(nèi)承擔(dān)特種設(shè)備安全監(jiān)察的職責(zé)?？梢岳梅志值囟吻濉⑷祟^熟的優(yōu)勢，通過短期培訓(xùn)，讓其主要負(fù)責(zé)管理（程序）類隱患排查治理、技術(shù)類隱患跟蹤督辦、協(xié)助監(jiān)督檢查、查處違規(guī)行為等工作，以減少安全監(jiān)察機構(gòu)的大量事務(wù)性工作，解決特種設(shè)備使用環(huán)節(jié)安全監(jiān)管中存在的突出問題。

4 結(jié)論

綜上所述，取消特種設(shè)備使用登記許可是必要的、也是可行的。在全面深化改革的今天，已經(jīng)具備了取消特種設(shè)備使用許可改革的政策基礎(chǔ)和外部環(huán)境。檢驗機構(gòu)的發(fā)展和信息化技術(shù)的進(jìn)步也為取消許可提供了技術(shù)支撐和后續(xù)保障。我們應(yīng)該深化行政審批制度改革，貫徹中央簡政放權(quán)、放管結(jié)合的改革精神，下決心以取消使用登記為先導(dǎo)，推進(jìn)特種設(shè)備使用環(huán)節(jié)的安全監(jiān)管綜合改革，加強事中事后監(jiān)管，為促進(jìn)供給側(cè)改革、增強經(jīng)濟主體活力作出貢獻(xiàn)。

[1] 質(zhì)檢總局關(guān)于2015年全國特種設(shè)備安全狀況情況的通報[Z].

[2] 楊恒春，張有斐．增強特種設(shè)備安全監(jiān)察有效性的思考[J]．江蘇安全生產(chǎn)， 2009，(10)：41-42

[3] 符棟良．特種設(shè)備使用與監(jiān)管的博弈分析[J]．化工裝備技術(shù)，2013，34(2)：57-60.

[4] 席濤．市場失靈與《行政許可法》 —— 《行政許可法》的法律經(jīng)濟學(xué)分析[J]．比較法研究，2014，(3)：50-67.

[5] 質(zhì)檢總局關(guān)于印發(fā)《特種設(shè)備安全監(jiān)管改革頂層設(shè)計方案》的通知（國質(zhì)檢特[2016]91號）[Z]

[6] 張立文，肖傳冰．淺議特種設(shè)備使用環(huán)節(jié)分類監(jiān)管[J]．品牌與標(biāo)準(zhǔn)化，2011，(12)：79-80.

Cancelling the Usage Permit of Special Equipment
Strengthening in the Courts and Afterwards Safety Guarantee

Zhang youfei
(Market supervision administration of Yangzhong City, Jiangsu Province Zhenjiang 212200)

About 85% accident of special equipment occurred during the usage, which is undoubtedly the key of the quality supervision departments of supervision. The main work of grass-roots supervision is to use supervision in special equipment. With the rapid development of social economy, the number of special equipment is increasing, grassroots regulatory power is in shortage, "man-machine” contradiction becomes prominent, county bureau of the general supervision has only 2-3 people, of which 1/3 to 1/2 is working on special equipment license (Registration). The author believes that this waste administrative resources, its security role is very limited. It is suggested to cancel the administrative licensing, strengthen inspection, supervision and inspection, strict law enforcement, serious accident investigation and other things in the post regulatory measures to ensure the safe operation of special equipment.

Safety in production Special equipment Administrative licensing Reform

X924．1

B

1673-257X（2017）03-0061-03

10．3969/j．issn．1673-257X．2017．03．011

張有斐(1965～)，男，本科，局長，工程師，從事特種設(shè)備安全監(jiān)察工作。

2016-10-25）