曲凱*，林晶晶

（山東省環(huán)境信息與監(jiān)控中心，濟南 250101）

山東省空氣質量監(jiān)測“轉讓—經營”模式改革的思考與探索

曲凱*，林晶晶

（山東省環(huán)境信息與監(jiān)控中心，濟南 250101）

山東省探索開展了空氣質量監(jiān)測“轉讓-經營”模式改革，在體制上科學劃分監(jiān)測事權，實行“誰考核、誰監(jiān)測”，省級環(huán)保部門負責17個設區(qū)城市環(huán)境質量的監(jiān)督監(jiān)測，污染源監(jiān)督監(jiān)測下放到市、縣級環(huán)保部門；在機制上實行政府購買服務，對全省空氣質量自動監(jiān)測站實行“監(jiān)測設備有償轉讓，專業(yè)隊伍運營維護，專業(yè)機構移動比對，環(huán)保部門質控考核，政府購買合格數(shù)據(jù)”的“轉讓-經營”模式。通過改革，監(jiān)測數(shù)據(jù)質量和監(jiān)測公信力得到進一步提高，有效避免了可能的行政干預，降低了監(jiān)測成本，引導了環(huán)保服務業(yè)的發(fā)展，可以為其他省、市貫徹落實生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體制改革和地方監(jiān)測事權上收工作提供一些參考。

空氣質量監(jiān)測；“轉讓-經營”模式；監(jiān)測事權；政府購買服務

引言

環(huán)境監(jiān)測是環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)問題、分清責任、依法行政的基礎，是環(huán)境管理科學決策的重要依據(jù)[1]。近年來，隨著環(huán)境監(jiān)測領域越來越廣，監(jiān)測項目和頻次不斷增加，現(xiàn)有的監(jiān)測管理體制和機制逐步暴露出一些弊端：一是政府既當提供環(huán)境監(jiān)測信息的運動員，又當負責監(jiān)督管理的裁判員，從而使環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)公信力容易受到質疑[2]。二是在目前的管理體制下，環(huán)境質量的監(jiān)測數(shù)據(jù)基本由各級環(huán)保部門自行監(jiān)測上報，“考核誰、誰監(jiān)測”，很難避免同級行政干預[3]。三是為滿足日益增長的監(jiān)測信息需求，需要在省、市、縣各級都建立一支龐大的環(huán)境監(jiān)測隊伍，最終將難以避免出現(xiàn)機構編制膨脹、行政成本攀升等問題。四是由于人員素質、監(jiān)測手段、工作繁忙等因素制約，基層監(jiān)測數(shù)據(jù)質控工作往往流于形式，導致監(jiān)測數(shù)據(jù)質量不高[4]。在這種情況下，理順環(huán)境監(jiān)測質量管理工作機制，提升環(huán)境監(jiān)測工作的科學性和規(guī)范化水平，探索開展環(huán)境監(jiān)測管理體制和機制改革勢在必行[5,6]。為此，從2011年開始，山東省以空氣質量監(jiān)測為試點，探索開展了空氣質量監(jiān)測“轉讓-經營”模式改革。

1 改革思路

“轉讓-經營”模式改革的目標是提高監(jiān)測數(shù)據(jù)質量，逐步降低監(jiān)測行政成本。為了確保改革沿著正確的方向進行，山東省提出了改革應當遵循的“五個有利于”原則，即有利于提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質量，有利于降低環(huán)境監(jiān)測行政成本，有利于合理劃分環(huán)保部門管理職責，有利于提高環(huán)境監(jiān)測公信力，有利于促進環(huán)境服務業(yè)發(fā)展。

首先，在管理體制上，科學劃分監(jiān)測事權，實行“誰考核、誰監(jiān)測”，即環(huán)境質量“上收一級”、污染源“下放一級”管理，省級環(huán)保部門負責17個設區(qū)城市環(huán)境質量的監(jiān)督監(jiān)測，污染源監(jiān)督監(jiān)測下放到市、縣級環(huán)保部門。其次，在工作機制上，實行政府購買服務，探索環(huán)境監(jiān)測市場化，對全省空氣質量自動監(jiān)測站（以下簡稱空氣站）實行“轉讓-經營”(transfer-operate, TO)模式，即“監(jiān)測設備有償轉讓，專業(yè)隊伍運營維護，專業(yè)機構移動比對，環(huán)保部門質控考核，政府購買合格數(shù)據(jù)”，并進一步建立了適合社會化運營特點的“運營單位內部質控，比對單位移動比對，省級環(huán)保管理考核，市級環(huán)保定期互查，社會公眾參與監(jiān)督”的“4+1”質控體系。

在此，重點介紹在“誰考核、誰監(jiān)測”的管理體制下，山東省對全省空氣站實行的“轉讓-經營”模式和“4+1”質控體系。

2 具體做法

2011年9月，山東省環(huán)保廳聯(lián)合省財政廳，在濟南、濱州、菏澤3市率先啟動改革試點。2012年7月，在總結試點經驗的基礎上，山東省環(huán)保廳和財政廳聯(lián)合印發(fā)了《山東省城市環(huán)境空氣質量自動監(jiān)測站TO模式推廣工作實施方案》。通過公開招標，遴選出3家運營單位和1家比對單位。從2012年8月1日起，全省17市144個空氣站全部實行了“轉讓-經營”模式運營。

2.1“轉讓-經營”模式

“轉讓-經營”模式，是實行“現(xiàn)有設備有償轉讓、專業(yè)隊伍運營維護、專業(yè)機構移動比對、環(huán)保部門質控考核、政府購買合格數(shù)據(jù)”的管理模式，即由省級環(huán)保部門組織公開招標社會化機構（以下簡稱運營單位）購買各市的空氣站并負責運營維護及設備更新，公開招標社會化機構（以下簡稱比對單位）通過移動監(jiān)測站對空氣站數(shù)據(jù)進行整體比對，省、市兩級環(huán)保部門共同對運營單位、比對單位質控考核，共同出資購買符合質量要求的監(jiān)測數(shù)據(jù)，監(jiān)測數(shù)據(jù)歸省、市環(huán)保部門共同所有。

2.1.1 資產轉讓

由省級環(huán)保部門委托專業(yè)機構對全省空氣站進行資產評估，將評估結果作為空氣站轉讓設備余值的標底，運營單位購買設備余值的價格不低于評估結果，各市空氣站轉讓以中標價格為準。運營單位須一次性把轉讓設備余值資金按照空氣站建設時省、市出資比例分別支付給省、市環(huán)保部門。余值資金優(yōu)先用于“轉讓-經營”模式相關費用的支付，待余值使用完畢后再由省、市財政部門按照承擔比例共同承擔。

2.1.2 運行費用

“轉讓-經營”模式總費用包括運營費、比對費和質控費。運營費是省、市環(huán)保部門購買空氣站監(jiān)測數(shù)據(jù)的費用（含設備更新費）；比對費是省級環(huán)保部門購買移動監(jiān)測站對空氣站的比對服務費用（含設備更新費）；質控費是省級環(huán)保部門開展全面質控所需的費用。按照“信息共享，費用分級負擔”的原則，省財政負擔全部比對費和質控費，對于運營費，省財政按每站每年8萬元的標準予以補助，其余部分由市財政負擔。

2.1.3 合同簽訂

省、市環(huán)保部門均作為運營合同的主體單位（甲方），共同與運營單位簽訂運營合同；省環(huán)保部門作為比對合同的主體單位，與比對單位簽訂比對合同。省環(huán)保部門每半年對運營單位、比對單位進行一次考核，并根據(jù)合同和考核情況向省、市兩級財政部門出具經費撥付意見，省、市兩級財政部門根據(jù)省環(huán)保部門提供的撥付意見直接撥付運營單位和比對單位相關經費。

2.1.4 設備變更

設備達到使用年限后，需經省環(huán)境監(jiān)控中心測試性能滿足規(guī)范要求方可繼續(xù)使用。若不能通過測試或者使用年限不足6年，但經省環(huán)境監(jiān)控中心考核不能滿足規(guī)范要求的，必須更新。設備更新由運營單位負責，更新的監(jiān)測儀器必須滿足國家和省環(huán)保部門有關技術規(guī)定要求并經省環(huán)境監(jiān)控中心驗收合格后方可投入運行。

若按照國家和省要求需要增加監(jiān)測項目，由省環(huán)保廳、省財政廳和中標單位協(xié)商調整運營費和比對費；若按照市要求需要增加監(jiān)測項目，在征得省環(huán)保廳許可后，由市環(huán)保、財政部門與運營單位協(xié)商調整運營費。

2.1.5 監(jiān)管考核

山東省建立了資質管理、經濟手段和行政監(jiān)管相結合的績效量化考核機制[7]。采取省級為主、市級協(xié)助的監(jiān)管方式，省級負責對運營單位、比對單位的全面管理，市級負責保障監(jiān)測條件，并隨時向省環(huán)保廳反映運營問題和數(shù)據(jù)疑問。運營單位必須在省環(huán)保廳指定賬戶打入全部運營站點32個月的運營費用作為運營抵押，對達不到運營要求或違規(guī)操作的，扣減相應的運營費用直至終止運營合同、取消山東境內運營資格，情節(jié)嚴重觸犯刑律的，移交司法部門依法處理，其運營設備由運營單位自行處理或按本方案中確定的設備使用年限進行折舊，由省環(huán)保廳組織有償轉讓給其他運營單位。考核主要內容如下：

（1）對運營單位主要采用監(jiān)測設備運行率（已上傳數(shù)據(jù)占應上傳數(shù)據(jù)之比）和監(jiān)測數(shù)據(jù)準確率（有效數(shù)據(jù)占應上傳數(shù)據(jù)之比）進行考核。每月由省環(huán)境監(jiān)控中心組織對運營單位績效（職責履行情況）進行考核?？己瞬扇“俜种啤握究己说姆绞竭M行，主要包括設備運行率、數(shù)據(jù)準確率（以下簡稱“兩率”）、運行維護三部分內容，其中“兩率”考核占70%，運行維護考核占30%?！皟陕省笨己诉_不到要求或者績效考核總分低于80分的，不予撥付運營費；績效考核總分95 （含）分以上的，撥付全額運營費；績效考核總分在80 （含）～95分的，運營費=實際考核得分×全額運營費。

（2）對比對單位主要采用比對率（已比對數(shù)據(jù)與應比對數(shù)據(jù)之比）和比對準確率（有效比對數(shù)據(jù)與應比對站點數(shù)據(jù)）進行考核。每月由省環(huán)境監(jiān)控中心組織對比對單位績效（職責履行情況）進行考核?？己瞬扇“俜种?、單站考核的方式進行，主要包括比對率、比對準確率（以下簡稱“兩率”）、運行維護三部分內容，其中“兩率”考核占70%，運行維護考核占30%?！皟陕省笨己诉_不到要求或者績效考核總分低于80分的，不予撥付比對費；績效考核總分95（含）分以上的，撥付該月全額比對費；績效考核總分在80（含）～95分的，比對費=實際考核得分×單次比對價格×該月比對次數(shù)。

2.2“4+1”質控體系

山東省從強化機構、完善制度、嚴格考核、追究責任、分級把關等方面入手[8]，建立了適合“轉讓-經營”模式的“4+1”質控體系，即“運營單位內部質控，比對單位移動比對，省級環(huán)保管理考核，市級環(huán)保定期互查，社會公眾參與監(jiān)督”，形成了具有山東特色的質控體系。

2.2.1 運營單位內部質控

（1）巡檢維護工作。運營單位每周至少對空氣站巡檢一次，檢查運行狀況，必要時更換備品備件和耗材；每月清洗顆粒物采樣頭，每年清洗采樣系統(tǒng)，開展有針對性的維修等。

（2）質控校準工作。運營單位按照規(guī)定頻次和要求對氣態(tài)污染物、顆粒物、流量和能見度設備進行檢查校準。

2.2.2 比對單位移動比對

省環(huán)境監(jiān)控中心每周隨機抽取4～5個點位，采用移動監(jiān)測車對空氣站的運行狀況進行整體比對，對日常監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)疑似有問題的空氣站隨時重點比對，每站每次比對1～2天。通過移動監(jiān)測車與空氣站的相關性分析，驗證空氣站數(shù)據(jù)質量，凡誤差超過要求的，省環(huán)境監(jiān)控中心赴現(xiàn)場進行檢查。

2.2.3 省級環(huán)保管理考核

（1）量值溯源與標準傳遞。按批次開展SO2、NO2、CO等工作標氣檢查，采用標準參考光度計（SRP53）和臭氧校準儀開展臭氧標準溯源與傳遞，每年對流量計、壓力計、溫度計等用于校準和審核活動的設備，送質檢部門檢定。

（2）顆粒物手工比對。采用顆粒物自動采樣器采樣、實驗室稱重的方式對空氣站進行手工比對，對部分站點開展重點比對。

（3）現(xiàn)場巡查。根據(jù)監(jiān)控和數(shù)據(jù)情況，對上月環(huán)境空氣質量同比惡化幅度大和本月改善明顯的市開展重點檢查，檢查內容包括采樣系統(tǒng)規(guī)范性、測試準確性情況、現(xiàn)場數(shù)據(jù)與傳輸數(shù)據(jù)的一致性等。

（4）質控審核。每月對空氣站校準、維護記錄進行審核，每年對運營單位量值溯源、儀器檢定、標準傳遞、精密度和準確度審核等工作開展情況進行審核，每年開展盲樣考核。

（5）數(shù)據(jù)審核。按照國家規(guī)定，每天對全省144個空氣站的6項污染物及能見度數(shù)據(jù)進行三級審核，對異常數(shù)據(jù)的修約、取舍均記錄在案備查。

（6）績效考核。每月對運營單位、比對單位運維績效進行考核，每季度根據(jù)考核得分撥付運營費。對運營單位的考核主要包括設備運行率、數(shù)據(jù)準確率和子站運行維護情況，對比對單位的考核主要包括比對率、比對準確率等內容。

2.2.4 市級環(huán)保定期互查

每半年由省環(huán)境監(jiān)控中心組織一次集中交叉檢查，各市監(jiān)測技術人員參加，檢查本轄區(qū)外其他運營單位運維的空氣站。檢查內容包括空氣站運行情況、測試準確性、上次檢查問題整改落實情況，檢查結果作為對各運營單位績效考核評分的依據(jù)。

2.2.5 社會公眾參與監(jiān)督

每天實時發(fā)布空氣站監(jiān)測數(shù)據(jù)，每月開展一次“監(jiān)測開放日活動”，利用微博等方式解答公眾提出的問題。對公眾提出的質疑及時核實回復，接受輿論監(jiān)督。

3 改革成效

3.1 科學劃分了監(jiān)測事權

上級環(huán)保部門負責監(jiān)管運營單位、比對單位，地方環(huán)保部門協(xié)助開展工作，并相應負責對下一級環(huán)境質量監(jiān)測的監(jiān)管，從而形成了省級以宏觀監(jiān)管為主，市、縣兩級以微觀監(jiān)管為主的職責定位，由過去“考核誰、誰監(jiān)測”轉變?yōu)椤罢l考核、誰監(jiān)測”。該做法后來被國務院《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡建設方案》和環(huán)保部《十三五環(huán)境監(jiān)測質量管理工作方案》采納。

3.2 提高了監(jiān)測數(shù)據(jù)質量

專業(yè)化的社會機構分別獨立開展運營、比對，互相監(jiān)督；政府的環(huán)境監(jiān)測部門對運營單位、比對單位進行質控管理考核，監(jiān)測數(shù)據(jù)質量明顯提高，空氣質量良好率由過去各市自行上報的90%以上降低到60%左右，全省空氣站設備運行率和數(shù)據(jù)準確率均達到90%以上。從2013年1月起，山東省每月對17市空氣質量排序，并向媒體公開，數(shù)據(jù)的客觀性得到普遍認可，為考核問責提供了科學依據(jù)。

3.3 提升了監(jiān)測公信力

在運營單位、比對單位和省、市環(huán)保部門四方質控保障的同時，山東還創(chuàng)新提出了一套具象性指標體系，以“藍天白云、繁星閃爍”為標準評價空氣質量狀況，以能見度作為評判的技術參考標準。社會公眾通過自己的感官就可以理解、判斷、監(jiān)督環(huán)保工作，而且具象性指標和專業(yè)性指標通過與能見度指標相銜接，在公眾和政府之間架起了一座理解的橋梁，從而使環(huán)境監(jiān)測的公信力明顯提升。

3.4 降低了監(jiān)測成本

通過實行社會化運營，數(shù)據(jù)質量和設備使用壽命與公司效益直接掛鉤，有效提升了運營單位提高數(shù)據(jù)質量，延長儀器壽命，降低監(jiān)測成本的主動性和積極性。初步測算，改革后，山東省空氣站的運行成本（含設備更新）比原有模式降低了15%。

3.5 引導了環(huán)保服務業(yè)發(fā)展

政府堅持有所為有所不為，將部分環(huán)境監(jiān)測交給市場的同時，著重加強環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質量控制，然后又通過購買服務的方式，取得政府所需的監(jiān)測數(shù)據(jù)，既確保了數(shù)據(jù)質量，又充分發(fā)揮了市場機制作用[9，10]。山東省還積極培育環(huán)保監(jiān)測市場，加強對各運營單位的技術指導，促進了各運營單位運維能力的不斷提升，在環(huán)保部組織的空氣質量監(jiān)測專項檢查中，山東省的考核成績逐年提高，并在2015年名列前茅，在環(huán)保部組織開展的空氣質量監(jiān)測事權上收工作中，在山東開展運營的3家運營單位中標了全國50%的運維業(yè)務。

4 相關經驗啟示

4.1 必須把保障數(shù)據(jù)質量作為改革的核心目標

環(huán)境空氣質量是社會各界關注的焦點，改善環(huán)境空氣質量，需要客觀真實的監(jiān)測數(shù)據(jù)作為支撐。通過上收監(jiān)測事權，改變管理體制機制，健全完善質控體系，為推動各級黨委、政府做好大氣污染防治工作，提升環(huán)保工作社會公信力提供了可靠的數(shù)據(jù)保障。該做法同樣適用于“十三五”期間國家大力推進的水環(huán)境和土壤環(huán)境監(jiān)測領域。

4.2 必須把充分發(fā)揮市場作用和更好地發(fā)揮政府作用有機結合起來

通過市場化改革，運營單位負責大量基礎性維護工作，規(guī)模和專業(yè)優(yōu)勢得到充分發(fā)揮，解決了環(huán)保部門人員不足的問題。環(huán)保部門騰出精力加強對空氣站的質量控制，負責對運營單位進行監(jiān)督考核，有助于推動形成規(guī)范的市場競爭。市場作用和政府作用形成了有機整體，培育了環(huán)保監(jiān)測市場，降低了行政成本，提高了工作質量。

4.3 必須最大限度地統(tǒng)一思想，有序推進改革進程

“轉讓-經營”模式改革得到了環(huán)保部和山東省委、省政府的大力支持，省財政廳等有關部門在政策、資金方面給予支持，各市全程參與改革工作，各方面思想認識得到最大限度的統(tǒng)一。在堅持試點先行、總結經驗的基礎上，逐步向全省推廣。夯實了監(jiān)測數(shù)據(jù)質量以后，山東把空氣質量改善情況納入領導干部綜合考核體系，建立了基于環(huán)境空氣質量改善的生態(tài)補償制度，形成了空氣質量逐年改善的約束性機制，有效調動了地方黨委政府治理大氣污染的積極性和主動性，獲得廣泛好評。

5 結語

山東省從2011年開始試點空氣質量監(jiān)測“轉讓-經營”模式改革，通過體制、機制的創(chuàng)新，按照“誰考核、誰監(jiān)測”的原則，對空氣站實行“轉讓-經營”模式和“4+1”質控體系，解決了事權不清的問題。改革以后考核與監(jiān)測體系分開了，提供了一個基礎性、指導性、規(guī)范性的操作指南，有利于更好地適應生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的新形勢和新要求，可以為其他省、市貫徹落實生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體制改革和地方監(jiān)測事權上收工作提供一些參考。

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Reform of the "Transfer-Operate" Mode for Air Quality Monitoring in Shandong Province

QU Kai*, LIN Jingjing
(Shandong Province Environmental Information and Monitoring Center, Jinan 250101)

The “transfer-operate” mode reform has been performed for air quality monitoring in Shandong province. In this system, powers of the monitoring are divided scienti fi cally by implementing the principle of “Who Examines, Who Monitors”. Provincial environmental protection department is responsible for supervision and monitoring of environmental quality in 17 cities, and the city and county environmental protection departments are in charge of monitoring and supervision of pollution sources. The mechanism that government purchase services is actualized, in the same time, the “transfer-operate” mode is implemented in the management of whole province's air quality automatic monitoring stations. In this mode, monitoring equipment is transferred after paid, and professional teams operate and maintain. Furthermore, professional organizations move and contrast equipment, then environmental protection departments do the quality control and assessment, in fi nal, governments purchase quali fi ed data. By this reform, we can improve the quality of monitoring data, enhance the credibility of monitoring, avoid possible administrative intervention effectively, reduce the cost of monitoring, guide the development of environmental protection services. At the same time, it can offer references to other provinces and cities, including the ecological environment monitoring system reform and the upper level management’s administration of local monitoring powers.

air quality monitoring; “transfer-operate” mode; powers of the monitoring; government purchase of services

X830

1674-6252（2017）04-0084-004

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.04.084

*責任作者： 曲凱（1982—），男，山東省環(huán)境信息與監(jiān)控中心預報預警室副主任，碩士，主要從事空氣質量檢測和預報預警工作，E-mail:qukai250014@163.com。