王愛國　李嚴昌

2016年2月21日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》發(fā)布，其中提出“新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，解決交通路網(wǎng)布局問題，促進土地節(jié)約利用?！边@引發(fā)了社會廣泛關(guān)注和熱烈討論?？陀^地講，街區(qū)制并非什么洪水猛獸，也是一個可行的措施，但質(zhì)疑和反對之聲空前強烈。這種現(xiàn)象值得深思。本文擬從公共行政學的角度對街區(qū)制的政策爭議進行理論透視，并試圖提出一些對策建議。

一、政治的、法律的與管理的：從公共行政學透視街區(qū)制問題的三種視角

美國著名行政學者戴維·H·羅森布魯姆在立足公共行政的復(fù)雜性及其研究途徑的多元性基礎(chǔ)上，提出了一個關(guān)于“公共行政”的經(jīng)典定義：“公共行政乃是運用管理、政治以及法律的理論和過程來實現(xiàn)立法、行政以及司法部門的指令，為整個社會或者社會的局部提供所需的管制與服務(wù)功能?！边@個定義也受到國內(nèi)學者的高度認可。之所以會這樣，主要是因為它不僅僅是一個概念界定，而且提供了一個知識分析框架，即公共行政既是管理問題、政治問題，又是法律問題，從管理、政治、法律三個層面或三種途徑來描述、闡釋和分析公共行政。管理途徑主要是基于行政部門的立場，去思考忠實的執(zhí)行與落實各項法令規(guī)章；政治途徑則是基于立法與決策的考慮；法律途徑則強調(diào)的是政府的裁決功能、對維護憲法權(quán)利的承諾以及法治。這個分析框架不僅為學術(shù)探討提供有益視角，而且也為各級政府和領(lǐng)導(dǎo)干部做決策提供了有益思路。

在黨中央提出“街區(qū)制”的意見后，街區(qū)制的實施無疑就成為一個公共行政問題了。行政部門已經(jīng)在從管理的角度來思考如何落實街區(qū)制了，但尚未見諸于報端。目前轟轟烈烈的熱議參與者主要是社會公眾。社會公眾實際上是基于自身利益而對街區(qū)制的決策提出異議，并希望影響下一步的決策和實施，并期望政府對他們的訴求做出裁決和保護其合法權(quán)利。

那么，從公共行政學透視街區(qū)制問題，就有政治的、法律的與管理的三種視角。從政治的視角看，街區(qū)制問題是一個政策博弈過程，需要政府在充分聽取和考慮利益相關(guān)者的意見的基礎(chǔ)上做出科學決策。從法律的角度看，街區(qū)制問題是一個法治問題，需要政府對實施街區(qū)制可能影響的公民權(quán)利做出法律評估并采取相應(yīng)的保護措施。從管理的角度看，街區(qū)制問題是一個效率效果問題，需要政府認真預(yù)估實施街區(qū)制后能否實現(xiàn)其政策目標——解決交通問題和節(jié)約土地。

二、利益表達、合法權(quán)利與政策效果：社會對街區(qū)制政策的主要質(zhì)疑

如上所述，公共行政是多層面多維度的，是政治的、法律的，也是管理的。那么，公共行政所涉及的兩個方面——行政部門和社會公眾，都是這三個層面的參與者，都會自覺不自覺地從這三個角度來思考公共行政問題。目前社會上對街區(qū)制的熱議，絕大多數(shù)是質(zhì)疑和反對的聲音。從公共行政的三種視角考察，正好可以對這些質(zhì)疑進行有效的分類梳理。

從政治層面看，社會對街區(qū)制的質(zhì)疑本質(zhì)上是一種利益表達。在互聯(lián)網(wǎng)時代，社會的意見被酣暢淋漓地表達了出來，網(wǎng)絡(luò)上、微信上到處都有帖子和文章在密集發(fā)表。這些意見無非在表達民眾的利益訴求。這個期間正是讓社會充分發(fā)聲的，也是中央傾聽民意的絕好機會。的確，街區(qū)制的實施，尤其是在已建成的住宅小區(qū)和單位大院推廣實施，對原住民的既有利益存在諸多侵擾。反對者們認為封閉住宅小區(qū)安全，開放式小區(qū)會導(dǎo)致原有相對較好的環(huán)境被破壞，居住空間也被擠占，如外人在小區(qū)路上占道停車等。他們還提出，小區(qū)公共空間已被業(yè)主們集體購買，分攤到他們房產(chǎn)的價格中去。還有一些人擔心小區(qū)開放后來往車輛增多將使老人小孩面臨危險，今后散步不方便了，等等?？梢姡鐣戏从匙顝娏业闹饕撬念悊栴}：安全、停車難、噪音污染以及先前購買房屋附帶的小區(qū)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)和處置權(quán)賠償問題。

從法律層面看，社會對街區(qū)制的質(zhì)疑反映了民眾對行政權(quán)力的不信任及抗爭，以及對自身權(quán)利的維護。眾所周知，中國正在努力地建設(shè)法治國家、法治政府和法治社會。這次政府關(guān)于街區(qū)制的意見又來得很突兀，讓民眾對行政權(quán)力的放肆和威脅感非常強烈。因此，許多民眾都針對街區(qū)制實施的兩個領(lǐng)域——私人住宅小區(qū)與公共的單位大院——誰應(yīng)首先 “拆墻”，發(fā)表了幾乎一致的呼聲：先大院、后小區(qū)；先政府、后居民，讓政府部門帶頭開門破墻，為居民率先垂范。在社會要求行政權(quán)力自我約束的同時，民眾強烈要求政府保護公民的合法權(quán)利——公民購買的小區(qū)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)和處置權(quán)。2007年通過的《物權(quán)法》規(guī)定：建筑區(qū)劃內(nèi)的道路，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共道路的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的綠地，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共綠地或者明示屬于個人的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的其他公共場所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房，屬于業(yè)主共有。

從管理層面看，社會對街區(qū)制的質(zhì)疑主要是在于政府的政策及其執(zhí)行能否收到預(yù)期效果。從現(xiàn)有的文件及官方的回應(yīng)來看，實施街區(qū)制的主要目的是化解交通擁堵問題。那么，現(xiàn)在民眾就質(zhì)疑了：解決交通問題非得拆墻嗎？網(wǎng)上標題為《拆墻？那是因為腦洞沒打開》的文章講了三個跟交通有關(guān)的故事，指出交通問題的核心原因是車多，解決辦法是提高車的利用率，而不是單方面向車投降，不斷擠壓人的空間?！安鹦^(qū)圍墻的建議絕對是規(guī)劃、交通行業(yè)的人提出來的，他們注定被自己的思維限制著”，如果不解決車的問題，即使拆了墻交通問題照樣無法解決。

三、民主協(xié)商、依法行政與科學實施：政府推廣街區(qū)制的基本路徑

針對社會上的質(zhì)疑，政府也需要從政治的、法律的、管理的這三個層面來思考應(yīng)對，并為下一步推廣實施街區(qū)制提供可行的辦法。

從政治層面看，政府要在做出進一步的決策之前，要充分聽取和吸納民意，要發(fā)揮協(xié)商民主的作用。實際上，目前還在熱烈進行的社會大討論本身就是協(xié)商民主的體現(xiàn)。因為按照西方協(xié)商民主理論，協(xié)商民主首先是在公民社會內(nèi)部，然后才是社會與國家之間。從現(xiàn)在社會大討論的進程來看，討論逐漸趨于理性和平和，從最初的強烈質(zhì)疑和激烈反對逐步變成同情理解和理性建議。也就是說，社會內(nèi)部自身在討論協(xié)商的過程中在逐步尋求真理和達成共識。政府從最先的不發(fā)聲開始逐步介入，做出回應(yīng)。下一步政府要做的就是廣泛開展協(xié)商，按照中央關(guān)于推進社會主義協(xié)商民主的意見，要開展政治協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、社會協(xié)商、基層協(xié)商五個層次的協(xié)商。在決策前要認真履行專家咨詢、民主聽證、合法性審查、社會穩(wěn)定風險評估等程序，切實保障決策順乎人心民意。

從法律層面看，政府要依法行政，一方面要自覺約束自身行為，另一方面要切實保障公眾權(quán)利，確保決策和執(zhí)行都要憲法和法律的框架內(nèi)運行。從目前的情況來看，政府表態(tài)不會強制拆墻，但對廣大小區(qū)業(yè)主的權(quán)利關(guān)注不夠。司法機關(guān)較早關(guān)注到了這一點，最高人民法院民一庭庭長程新文在《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國物權(quán)法〉若干問題的解釋（一）》新聞發(fā)布會上，對社會關(guān)注的“小區(qū)開放”問題進行了回應(yīng)?！澳壳斑@一意見屬于黨和國家政策的層面，涉及包括業(yè)主在內(nèi)的有關(guān)主體的權(quán)益保障問題，還有一個通過立法實現(xiàn)法治化的過程。作為人民法院，我們將密切關(guān)注，并積極應(yīng)對。”政府在下一步?jīng)Q策前，要認真研究相關(guān)法律，保障公眾合法權(quán)利。如《物權(quán)法》中規(guī)定，小區(qū)道路如果沒有明確規(guī)定屬于市政道路的，產(chǎn)權(quán)屬于全體業(yè)主。在依法治國的背景下，要打開已建成小區(qū)，政府需要充分尊重業(yè)主的權(quán)利，在充分協(xié)商的背景之下，才能逐步打開。如果業(yè)主同意打開小區(qū)，將小區(qū)道路變?yōu)楣驳缆?，政府也要協(xié)商推進，比如與小區(qū)業(yè)主大會進行必要協(xié)商，還要進行補償。補償包括退回土地使用權(quán)剩余年限的土地出讓金、給小區(qū)居民帶來不便的補償、道路建設(shè)成本，以及由此給居民帶來不便進行的補救措施，包括如噪音、污染等一系列問題，都要統(tǒng)籌進行。

從管理層面看，政府推廣街區(qū)制要循序漸進、科學實施。要注意區(qū)別對待，不能搞一刀切。開放老的社區(qū)，要從超大型社區(qū)、其封閉性對包括區(qū)內(nèi)業(yè)主在內(nèi)的當?shù)厝罕姌?gòu)成嚴重生活妨礙，群眾對開放社區(qū)本身就有愿望的地方做起，但也要與小區(qū)業(yè)主等各方進行協(xié)調(diào)。對道路交通影響不大、且牽扯到復(fù)雜物權(quán)，和根本不存在這方面的需求的小區(qū)，圍墻打開對于緩解交通沒有實質(zhì)性的意義，反而增加了安全隱患，就應(yīng)保證小區(qū)內(nèi)道路的生活功能以及業(yè)主寧靜和安全的需求，不應(yīng)被過早列入開放規(guī)劃的范圍。同時，開放城市的封閉大院不應(yīng)只針對住宅區(qū)，一些實際安全保密壓力不大的社會組織機構(gòu)大院如果處在完善城市交通網(wǎng)絡(luò)的重要位置，也應(yīng)去大院化。它們包括大學、部分政府機構(gòu)和企事業(yè)單位等等。應(yīng)當鼓勵它們當中一些單位帶頭拆除圍墻，融入城市的街區(qū)化進程，對城市的深度開放性注入推力。同時還應(yīng)努力做到讓“拆除圍墻”的單位和小區(qū)民眾從中獲益，營造雙贏格局。

本文是國家社科基金項目“國家治理視域下政府回應(yīng)制度化研究”（主持人：李嚴昌，批準號：15CZZ015）的階段性成果。

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作者單位：重慶行政學院公共管理教研部

責任編輯：張 波