“下訪協(xié)商”與提升基層治理能力研究
——以北京市延慶區(qū)舊縣鎮(zhèn)為例

■王建軍

近年來，各級(jí)黨組織在擴(kuò)大黨的組織覆蓋、創(chuàng)新和完善黨的活動(dòng)方式、強(qiáng)化黨組織的服務(wù)功能、提高基層干部隊(duì)伍素質(zhì)、加大對(duì)基層黨組織的資源保障力度等方面下了很大功夫。在國家治理體系視野下，如何適應(yīng)變化，推進(jìn)基層治理能力現(xiàn)代化，是基層黨組織面臨的緊迫而重大的現(xiàn)實(shí)任務(wù)。北京市延慶區(qū)舊縣鎮(zhèn)力推下訪協(xié)商，來解決群眾難題，回應(yīng)群眾關(guān)切的問題，密切黨群關(guān)系，形成“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交，群眾就地化解”的局面。

下訪協(xié)商；基層治理；黨群關(guān)系

基層治理的核心是做好群眾工作。提升基層治理能力既要保持和發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)的政治優(yōu)勢(shì)，又要在工作機(jī)制和方式上轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新。面對(duì)群眾群體和群眾利益的分化和變化，舊縣鎮(zhèn)黨委政府積極主動(dòng)進(jìn)村下訪，利用協(xié)商的方式，來解決群眾難題，回應(yīng)群眾關(guān)切，密切黨群關(guān)系，形成“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交，群眾就地化解”的局面。

一、優(yōu)化基層治理的背景與起因

舊縣鎮(zhèn)是北京市42個(gè)重點(diǎn)建設(shè)的小城鎮(zhèn)之一。隨著延慶步入綠色發(fā)展的快車道，舊縣鎮(zhèn)的發(fā)展也注入新的動(dòng)力，但就總體發(fā)展水平而言，舊縣鎮(zhèn)加快發(fā)展的任務(wù)十分艱巨，與此同時(shí)在發(fā)展過程中突出面臨著幾個(gè)“坎”：

一是群眾困難訴求多，民生工作壓力大。舊縣鎮(zhèn)面臨民生考驗(yàn)，持證殘疾人1513人，占全鎮(zhèn)總?cè)丝诘?.8%，城鄉(xiāng)無保障老人3065人，占全鎮(zhèn)總?cè)丝诘?3.6%。除此之外宅基地、征地補(bǔ)償、違章建筑、村內(nèi)財(cái)務(wù)、村內(nèi)債務(wù)、土地確權(quán)、看病就醫(yī)、兩委矛盾等現(xiàn)實(shí)問題，既集聚著大量矛盾，又承載大量民生訴求，如果不能沉入一線解決這一個(gè)個(gè)具體問題，不能使發(fā)展成果惠及困難群眾，舊縣鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展就會(huì)背上沉重的包袱。

二是利益調(diào)整范圍廣，干事創(chuàng)業(yè)壓力大。新一輪的發(fā)展機(jī)遇，特別是一批發(fā)展項(xiàng)目的落地，引發(fā)了群眾利益關(guān)系的調(diào)整。目前鎮(zhèn)域內(nèi)完成的和在建的重大工程，有世界房車露營(yíng)大會(huì)工程、平原造林工程、古城新農(nóng)村建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)改造等項(xiàng)目，征地、救助、補(bǔ)償?shù)雀鞣N問題交織在一起，群眾的合理訴求和不合理訴求集中呈現(xiàn)，歷史遺留問題與政策調(diào)整相互交織，迫切需要通過大量細(xì)致、有效的群眾工作去破解這些難題，這些難題解決好了就是民生工程、民心工程，解決不好就會(huì)成為民怨工程、民憤工程。

三是干群關(guān)系不協(xié)調(diào)，群眾工作壓力大。由于歷史遺留、現(xiàn)實(shí)利益等原因，部分村兩委之間，干群之間存在溝通不到位、合作不到位、公開不到位的問題，最終導(dǎo)致干部之間、干群之間不信任。老百姓最敏感、最關(guān)心的就是重大項(xiàng)目、集體收益、財(cái)務(wù)收支、公益事業(yè)、村內(nèi)債務(wù)等事項(xiàng)，而部分村級(jí)事項(xiàng)公開不徹底、不清楚，同時(shí)部分干部工作作風(fēng)不實(shí)、服務(wù)效率不高等現(xiàn)象仍然存在，個(gè)別干部也確實(shí)出現(xiàn)了一些經(jīng)濟(jì)問題，這更加加深了彼此之間的不信任感。群眾工作是建立在信任基礎(chǔ)之上的溝通、疏通、協(xié)調(diào)、協(xié)商的工作，彼此不信任，直接的影響就是群眾工作很難有效開展，需要耗費(fèi)更多的人力、物力、財(cái)力去做群眾工作，同時(shí)群眾工作做不通，也直接影響到其他工作的有序開展。

二、優(yōu)化基層治理的方法

面對(duì)群眾工作的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)，舊縣鎮(zhèn)著眼于服務(wù)群眾，努力幫助群眾解決具體的困難和問題，使群眾共享發(fā)展成果，使群眾話有地方說，理有地方講，氣有地方消，苦有地方訴，避免溝通不夠造成黨群、干群之間產(chǎn)生隔閡，將問題發(fā)現(xiàn)和解決于萌芽之中，消除不穩(wěn)定因素。

（一）深入群眾，組織協(xié)商

一方面堅(jiān)持依法規(guī)范，嚴(yán)格按照有關(guān)法律、法規(guī)辦事；另一方面堅(jiān)持尊重民意，要把廣納民意作為基本工作要求，把民需、民愿、民意切實(shí)吸收到協(xié)商中來。

1.座談會(huì)法。會(huì)議由鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)主持，紀(jì)檢、信訪等相關(guān)科室，包村干部、村兩委成員、村民代表，彼此圍繞相關(guān)議題充分交流、尋求共識(shí)。比如圍繞村民集體反映意見大的北張莊村、耿家營(yíng)村、古城村等，多次召開座談會(huì)進(jìn)行協(xié)調(diào)、協(xié)商。對(duì)相關(guān)的兩委關(guān)系、村務(wù)公開、村級(jí)財(cái)務(wù)管理、村內(nèi)用工、新農(nóng)村建設(shè)、村級(jí)債務(wù)等事項(xiàng)，充分聽取了群眾的意見，進(jìn)行了有效深入的座談。

2.入戶訪談法。對(duì)于重大項(xiàng)目、重大工程涉及的群眾工作，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)，包村干部、相關(guān)科室走村入戶，到群眾家里面對(duì)面訪談，征求和回應(yīng)群眾訴求。平原造林工程需要流轉(zhuǎn)大量的土地，世界房車露營(yíng)大會(huì)需要集中遷墳，這些是涉及群眾切身利益的大工程，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部，一遍遍走進(jìn)群眾家里，跟群眾講形勢(shì)、講發(fā)展、講政策，聽群眾說訴求、說困難、說想法，最大限度保障和實(shí)現(xiàn)群眾利益。

3.個(gè)案約談法。對(duì)于長(zhǎng)期未解決的積訪舊案、難度大的歷史遺留問題、難以達(dá)成共識(shí)的個(gè)別問題，由鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行個(gè)別約談。比如團(tuán)山村一名村民多年反復(fù)上訪反映山場(chǎng)確權(quán)問題，白羊峪村一名村民反映退耕還林補(bǔ)貼政策問題，這兩個(gè)都是有一定時(shí)間跨度的歷史遺留問題，舊縣鎮(zhèn)前期邀請(qǐng)相關(guān)部門工作人員現(xiàn)場(chǎng)查勘，并進(jìn)行政策咨詢，如實(shí)負(fù)責(zé)地對(duì)信訪群眾進(jìn)行耐心細(xì)致的解讀和導(dǎo)讀。

4.擴(kuò)大懇談法。對(duì)于反復(fù)做工作仍無實(shí)質(zhì)進(jìn)展的群眾工作，動(dòng)員群眾身邊的家屬、親屬、朋友等社會(huì)關(guān)系和社會(huì)力量來做群眾工作。在世界房車露營(yíng)大會(huì)征地過程中，確實(shí)遇到不少棘手的工作，有部分群眾，反復(fù)做工作仍無進(jìn)展，就發(fā)動(dòng)群眾身邊的家人朋友幫忙，最終如期完成征地任務(wù)。

（二）服務(wù)群眾，抓好落實(shí)

堅(jiān)持注重實(shí)效，應(yīng)注重解決具體問題，對(duì)群眾提出的疑難問題，能當(dāng)場(chǎng)解決的當(dāng)場(chǎng)解決，不能馬上解決的限期回答和解決。做到事事有回音，件件有著落。

1.現(xiàn)場(chǎng)辦公，立信于民。群眾提出的部分問題在鎮(zhèn)黨委政府的權(quán)限內(nèi)，如純屬于需要鎮(zhèn)里支持配合，鎮(zhèn)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)研究一下，很快就解決了。比如北張莊村沒有資金進(jìn)行春耕，村里拖欠工資，導(dǎo)致部分老人無法看病就醫(yī)，鎮(zhèn)里很快就協(xié)調(diào)解決這些問題；如平原造林工程征地時(shí)，小柏老村是遠(yuǎn)近聞名的種菜大村，種菜收益遠(yuǎn)高于補(bǔ)償款，而且春耕季節(jié)，農(nóng)民已經(jīng)購買種子、農(nóng)具，群眾有抵觸情緒，針對(duì)這種情況，鎮(zhèn)里采取了更加人性化的措施，回收種子和農(nóng)具，這也順利推進(jìn)了征地工作。

2.著眼穩(wěn)定，派駐第一書記。對(duì)于兩委班子不團(tuán)結(jié)的村子，利用鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部熟悉情況、通聯(lián)方便的優(yōu)勢(shì)，由鎮(zhèn)黨委選派機(jī)關(guān)干部擔(dān)任村的“第一書記”。如由于耿家營(yíng)村、北張莊村，村級(jí)財(cái)務(wù)、村級(jí)債務(wù)混亂，群眾意見大，鎮(zhèn)里下派機(jī)關(guān)干部擔(dān)任第一書記，協(xié)調(diào)解決村級(jí)事務(wù)，化解村級(jí)矛盾，帶領(lǐng)村內(nèi)發(fā)展。閆莊村反映前任書記任期內(nèi)無發(fā)展，政績(jī)差，兩委出現(xiàn)明顯的不團(tuán)結(jié)，鎮(zhèn)下派一名副鎮(zhèn)長(zhǎng)兼任村第一書記，從而推進(jìn)村級(jí)發(fā)展，維護(hù)村級(jí)穩(wěn)定。

3.做好仲裁，平衡各方利益。對(duì)于集體利益分配、新農(nóng)村建設(shè)等重大事項(xiàng)，舊縣鎮(zhèn)依法依規(guī)做好協(xié)商、仲裁工作，盡可能實(shí)現(xiàn)各方利益最大化、合理化。比如北張莊村部分山場(chǎng)承包收益分配的問題，鎮(zhèn)里反復(fù)做工作，促進(jìn)村民內(nèi)部收益更加合理化。古城村新農(nóng)村建設(shè)過程中產(chǎn)生的用工不均衡的問題，鎮(zhèn)里多方協(xié)調(diào)，也基本上實(shí)現(xiàn)了合理用工。

4.請(qǐng)進(jìn)第三方，強(qiáng)化村級(jí)監(jiān)管。對(duì)于涉及山場(chǎng)確權(quán)、土地承包、退耕還林補(bǔ)貼、財(cái)務(wù)混亂、債務(wù)過多等專業(yè)問題，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)采取請(qǐng)進(jìn)相關(guān)部門作為第三方權(quán)威機(jī)構(gòu)，進(jìn)行查實(shí)和政策解讀。如團(tuán)山村山場(chǎng)的權(quán)屬、米糧屯村土地的承包、北張莊村和耿家營(yíng)村的財(cái)務(wù)問題，都邀請(qǐng)相關(guān)部門協(xié)助調(diào)查，并強(qiáng)化村級(jí)事務(wù)的監(jiān)管，做到民主、公開、公正、透明。

5.冷處理，等待時(shí)機(jī)。對(duì)一些群眾意見分歧較大，難以形成共識(shí)的重大歷史遺留問題，不盲目拍板，匆忙做出決定，而是“冷處理”，把問題放一放。采取再醞釀、再討論，待意見統(tǒng)一后再?zèng)Q定?！袄涮幚怼辈皇亲h而不決，回避矛盾，而是在推進(jìn)工作中，既注重結(jié)果，又講究過程，把出發(fā)點(diǎn)和結(jié)果有機(jī)統(tǒng)一起來。協(xié)商討論，群策群力，執(zhí)行起來會(huì)更加順利有效。比如歷史的原因，舊縣村保留了8個(gè)生產(chǎn)隊(duì)，在土地確權(quán)問題上一時(shí)不好解決，稍有變動(dòng)，群眾反應(yīng)就很大，目前做通各方工作，都贊成維持現(xiàn)狀，對(duì)于這種未解決未擴(kuò)大的問題，暫時(shí)采取尊重歷史，等待時(shí)機(jī)的辦法。

三、優(yōu)化基層治理的基本成效

(一)推動(dòng)了領(lǐng)導(dǎo)方式和干部作風(fēng)的轉(zhuǎn)變

做好下訪協(xié)商的工作，本身就是調(diào)查研究的過程，需要干部廣泛聽取群眾意見，深入實(shí)際、真心實(shí)意為群眾辦實(shí)事，積極思考工作中存在的問題，同時(shí)還要掌握一定的法律法規(guī)知識(shí)，增強(qiáng)了工作、學(xué)習(xí)的積極性和主動(dòng)性，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部真正的走進(jìn)農(nóng)村，走進(jìn)農(nóng)民，成為扎實(shí)的農(nóng)村干部。深入農(nóng)村調(diào)查研究，著力解決人民群眾就業(yè)再就業(yè)、農(nóng)民減負(fù)增收、公共衛(wèi)生、農(nóng)村教育、濟(jì)困助殘、治污綠化、公共文化體育建設(shè)等方面的困難和問題，把“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”真正落到實(shí)處。

（二）促進(jìn)了黨群和干群關(guān)系的協(xié)調(diào)

教育干部、引導(dǎo)群眾，是下訪協(xié)商的切入點(diǎn)。目前出現(xiàn)的黨群干群關(guān)系問題，主要是黨員干部脫離群眾引起。因此，下訪協(xié)商的關(guān)鍵在整頓鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作作風(fēng)，提高行政效能：一方面，讓黨員干部進(jìn)農(nóng)家門檻，體驗(yàn)老百姓生活，與群眾打成一片，增進(jìn)對(duì)人民群眾的感情，做群眾的好朋友、貼心人；另一方面，通過黨員干部對(duì)群眾進(jìn)行正確引導(dǎo)，幫助群眾對(duì)政策的全面理解，幫助老百姓出點(diǎn)子、找路子、掙票子。通過反復(fù)協(xié)商，干部更多了解了群眾，群眾也更多認(rèn)識(shí)了干部，增進(jìn)了彼此的信任，原來開展每一項(xiàng)工作都需要耗費(fèi)大量的人力、物力去研究、宣傳和發(fā)動(dòng)。召開下訪協(xié)商以后，存在的問題和解決的措施說清楚以后，決策制定、執(zhí)行的阻力都減少了，干群之間的誤解、隔閡和矛盾都大大減少。

（三）促進(jìn)了廉政建設(shè)和民風(fēng)建設(shè)

通過下方協(xié)商活動(dòng)，發(fā)動(dòng)群眾來監(jiān)督，增加村級(jí)工作的民主性和透明度，使具體事務(wù)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)在陽光下運(yùn)行，有效地克服了原來由少數(shù)人決策所帶來的片面性和局限性。與此同時(shí)，下訪協(xié)商強(qiáng)化了對(duì)村務(wù)公開、黨員干部廉潔自律、集體資產(chǎn)資源處置、項(xiàng)目資金使用等情況進(jìn)行監(jiān)督，不僅解決了“上級(jí)監(jiān)督遠(yuǎn)、同級(jí)監(jiān)督軟”的問題，而且填補(bǔ)了農(nóng)村基層組織監(jiān)督的“空白”，激發(fā)了群眾參與反腐敗的民主意識(shí)，增強(qiáng)了農(nóng)村黨員、干部的廉政意識(shí)。同時(shí)促進(jìn)了村級(jí)事務(wù)的規(guī)范化和制度化，降低了腐敗的機(jī)會(huì)，加大了腐敗的成本，促進(jìn)了廉政建設(shè)和民風(fēng)的好轉(zhuǎn)。

（四）提高了干群民主意識(shí)和群眾信任度

通過下訪協(xié)商這種民主形式的實(shí)踐和鍛煉，干部、群眾的民主意識(shí)都逐步提高了。通過走訪、協(xié)商、座談、交心，真正了解群眾想什么，盼什么，梳理群眾反映強(qiáng)烈、亟待解決的問題，接受群眾監(jiān)督，定目標(biāo)，限時(shí)段，真正為群眾辦實(shí)事，解難事。通過身邊的協(xié)商，群眾親眼看到了黨委、政府為老百姓、為當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所做的工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府在群眾中的信任度也提高了。

[1]習(xí)近平.習(xí)近平談治國理政[M].北京:外文出版社，2014.

[2]俞可平.中國治理變遷30年[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008.

[3]俞可平.治理與善治[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

2017-03-11

王建軍，中共北京市延慶區(qū)委黨校教研室主任，中央黨校黨史教研部在讀博士。（北京，100091）

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1008-679（2017）02-0071-03

責(zé)任編輯 謝培麗