■

基層治理作為社會治理的一部分，“是社會建設(shè)的重大任務(wù)，是國家治理的重要內(nèi)容”[1]，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在基層的全面深入。無論是傳統(tǒng)意義上地依靠鄉(xiāng)紳、家族治村，還是過去依靠政府的行政命令進(jìn)行單一化管理，我國基層社會的發(fā)展速度總體上趨于緩慢。十八大以來，為了鞏固黨在基層的戰(zhàn)斗堡壘和執(zhí)政基礎(chǔ)，創(chuàng)新基層治理已成為維系社會穩(wěn)定、推動(dòng)基層發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！稗k好中國的事情，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在黨要管黨、從嚴(yán)治黨?！盵2]可見，落實(shí)基層治理的關(guān)鍵在于黨要管黨。

一、研究背景與意義

落實(shí)基層治理是推動(dòng)四川實(shí)現(xiàn)“由經(jīng)濟(jì)大省向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省跨越、由總體小康向全面小康跨越”[3]的不可逾越的階段，也是促進(jìn)基層社會、經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)全面發(fā)展的必經(jīng)之路?？偟膩碚f，各地開展的基層治理實(shí)踐，雖有一些基于對各自基層實(shí)際狀況的考慮，但更多地則是對基層全面發(fā)展、全面小康的共性表達(dá)，郫都區(qū)戰(zhàn)旗村的村級治理情況就是這么一個(gè)例子。

（一）全面深化改革向基層延伸的趨勢與需要

基層治理是社會治理的重要組成部分。創(chuàng)新基層治理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工作，也是深化基層治理能力、治理方式及治理體系改革的工作需要?；诋?dāng)前基層社會發(fā)展面臨著諸多新情況新現(xiàn)象，如社區(qū)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化、居民生活的網(wǎng)絡(luò)化、新興領(lǐng)域的特殊化、院落業(yè)主的多元化等因素，皆為創(chuàng)新基層治理提供了時(shí)代機(jī)遇和改革契機(jī)。作為全面深化改革在基層的治理實(shí)踐，創(chuàng)新基層治理與堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)密不可分。只有切實(shí)增強(qiáng)黨要管黨、從嚴(yán)治黨的能力，把黨組織的政治、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為改革、治理優(yōu)勢，才能不斷解放思想、凝聚共識、增強(qiáng)信心，從而落實(shí)基層各項(xiàng)改革和治理任務(wù)。

（二）全面從嚴(yán)治黨形勢下的基層黨建的需要

堅(jiān)持黨要管黨是落實(shí)基層治理的關(guān)鍵。十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要把黨要管黨、從嚴(yán)治黨的全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略貫徹落實(shí)到基層黨建工作中去，扎實(shí)做好基層基礎(chǔ)工作?；鶎踊A(chǔ)工作時(shí)刻不能輕視、須臾不能懈怠。只有把黨要管黨、從嚴(yán)治黨內(nèi)化到基層黨內(nèi)政治生活中去，貫徹到基層黨員隊(duì)伍教育管理中去，落實(shí)到基層治理實(shí)際工作中去，黨在基層的戰(zhàn)斗堡壘才會越加穩(wěn)固、強(qiáng)大，黨組織的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力才會不斷增強(qiáng)；與此同時(shí)，堅(jiān)持黨要管黨，也是貫徹黨的群眾路線的重要體現(xiàn)。通過開展服務(wù)型黨組織建設(shè)，使我們黨融入到群眾之中，既做好了對群眾的思想引導(dǎo)、解疑釋惑、化解矛盾等工作，也強(qiáng)化了黨組織在基層的影響力，鞏固了黨的執(zhí)政地位。

（三）創(chuàng)新基層治理也是邁步全面小康的需要

基層是聯(lián)系群眾的“最后一公里”，基層治理的好壞直接關(guān)系到人民群眾的切身利益，關(guān)系到黨在基層的群眾基礎(chǔ)和執(zhí)政基礎(chǔ)。作為全面建成小康社會進(jìn)程中的重要一環(huán)，創(chuàng)新基層治理是在打破過去單一的行政命令管理模式下，通過發(fā)揮各級黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，建立由黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、多元主體共同發(fā)力的治理新模式。鑒于當(dāng)前一些地方仍存在的治理意識不到位、公眾參與積極性不高等問題，戰(zhàn)旗村的基層治理實(shí)踐為其提供了有益的參考示范。該村位于郫都區(qū)唐昌鎮(zhèn)，占地2.06平方公里，耕地1930畝，轄9個(gè)村民小組，處于城鄉(xiāng)結(jié)合部；全村在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，通過創(chuàng)新基層治理，人均年純收入從2005年的3千元升到了2016年的2萬余元。鑒于該村的治理實(shí)踐探索及所取得的成效，對于我們進(jìn)一步認(rèn)識和思考基層村級治理大有裨益。

二、具體實(shí)踐與探索

近年來，戰(zhàn)旗村為了改善落后的農(nóng)村狀況，在基層黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)下，通過開展一系列以基層黨建領(lǐng)引基層治理的治理實(shí)踐，極大地促進(jìn)了該村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其治理實(shí)踐的成功，固然有其地理區(qū)位優(yōu)勢、村落資源優(yōu)勢等特殊性的一面，更是兼具諸多基層治理實(shí)踐的共性因素，深刻體現(xiàn)了堅(jiān)持黨要管黨、從嚴(yán)治黨的重要性。

（一）創(chuàng)新基層治理的組織體系建構(gòu)

創(chuàng)新基層治理，首先要解決治理的組織體系建構(gòu)問題。由于基層黨組織在基層事務(wù)中處于核心領(lǐng)導(dǎo)地位，具有統(tǒng)籌全局、協(xié)同各方的作用，創(chuàng)新基層治理的關(guān)鍵也就在于黨如何統(tǒng)籌全局、規(guī)劃發(fā)展以及協(xié)調(diào)各方的問題。戰(zhàn)旗村的治理組織體系建構(gòu)是在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，建立了以黨總支為核心、自治組織為關(guān)鍵、民主議事為保障、社會及群團(tuán)組織為補(bǔ)充，集體經(jīng)濟(jì)組織為支撐的組織架構(gòu)，形成了“一核多元、合作共治”的治理格局。

以黨組織為核心，指在開展基層治理的過程中，黨組織處于核心領(lǐng)導(dǎo)地位，掌握治理的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。通過以黨組織為核心，容納了戰(zhàn)旗村的新型社區(qū)支部、集體經(jīng)濟(jì)支部、合作社支部和私營企業(yè)支部四大支部，全面統(tǒng)一了黨組織對全村的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力。除此之外，落實(shí)基層治理的參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、經(jīng)營權(quán)、執(zhí)行權(quán)則分別由群團(tuán)組織、村民大會、村民監(jiān)督委員會、集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會五部分承擔(dān)。黨組織則在組織體系中發(fā)揮著宣傳動(dòng)員、收集民意、梳理討論、決議公示、實(shí)施監(jiān)督和評議整改六大作用。在黨組織核心領(lǐng)導(dǎo)下，戰(zhàn)旗村優(yōu)化了治理過程中的管理和公示事宜，全面實(shí)行了黨務(wù)公開、村務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開。

（二）以基層黨建引領(lǐng)基層村級治理

加強(qiáng)基層黨的建設(shè)是管黨治黨、從嚴(yán)治黨的必然要求。在基層治理的組織體系構(gòu)建進(jìn)程中，戰(zhàn)旗村堅(jiān)持以黨建引領(lǐng)基層治理，推進(jìn)黨建領(lǐng)村，凝心聚力增強(qiáng)黨員歸屬感和群眾認(rèn)同感，把黨要管黨落實(shí)到了實(shí)處。該村按照“雙強(qiáng)六好”的要求，開展“五星支部”的創(chuàng)建，推行“農(nóng)民夜?！辈町惢嘤?xùn)，實(shí)施“亮身份、亮承諾、亮實(shí)績”和設(shè)崗定責(zé)等工作法，提升了基層黨員干部的工作素能，優(yōu)化了基層黨組織的政治功能和服務(wù)功能，增強(qiáng)了黨組織的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力和向心力。

以黨建引領(lǐng)治理，一是指建好基層組織，鞏固戰(zhàn)斗堡壘。通過搭建黨建平臺，鼓勵(lì)群眾積極參與，發(fā)揮平臺在基層治理中的服務(wù)優(yōu)勢，再次密切了黨群關(guān)系，使基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘得到了進(jìn)一步鞏固。二是指豐富黨建形式，增強(qiáng)基層活力。除了舉辦內(nèi)容豐富的農(nóng)民夜校、黨員夜校，讓基層民眾學(xué)習(xí)黨的大政方針外，還開展經(jīng)驗(yàn)交流學(xué)習(xí)會，派人外出考察學(xué)習(xí)、借鑒經(jīng)驗(yàn)。三是指不忘初心，緊抓黨員黨性教育。通過開黨課、學(xué)黨史，開展“三會一課”“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育，在固定黨日和黨員政治生日等日子重溫入黨誓詞，開展談心談話和志愿服務(wù)活動(dòng)，開展環(huán)境整治、幫扶濟(jì)困等工作，展現(xiàn)了基層黨員隊(duì)伍的風(fēng)采，增強(qiáng)了基層黨員隊(duì)伍的認(rèn)同感和歸屬感，使基層黨員提高了政治自覺、強(qiáng)化了使命擔(dān)當(dāng)。

（三）推進(jìn)黨建項(xiàng)目與產(chǎn)業(yè)強(qiáng)村并舉

落實(shí)基層治理，其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是為了推進(jìn)基層社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。借助黨建平臺來開展黨建項(xiàng)目是加強(qiáng)黨建領(lǐng)引治理的重要支撐。在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，戰(zhàn)旗村通過開展抓黨建、促發(fā)展，完成了四A級景區(qū)的創(chuàng)建工作；該村在處理過去的磚廠遺留問題上，通過盤活集體建設(shè)用地，推進(jìn)十八坊建設(shè)，大力發(fā)展了村社集體經(jīng)濟(jì)，增加了村民和村集體的收入。

戰(zhàn)旗村的黨建項(xiàng)目包括綠化、景觀打造、治安巡邏維護(hù)、文化活動(dòng)、便民服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面。這些項(xiàng)目立足于村社實(shí)際，與群眾的日常生活緊密相連，彰顯了黨為人民服務(wù)的崇高性質(zhì)。同時(shí)，通過發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，實(shí)施產(chǎn)業(yè)強(qiáng)村為該村的致富提供了重要經(jīng)濟(jì)支撐。村黨總支通過加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展，開展龍頭企業(yè)領(lǐng)引，以專合組織帶領(lǐng)家庭農(nóng)場示范，使該村實(shí)現(xiàn)了由過去單一的農(nóng)業(yè)種植收入向土地入股分紅、務(wù)工收入、經(jīng)營性收入等多元經(jīng)濟(jì)致富。例如，全村通過組建農(nóng)業(yè)股份合作社，利用確權(quán)后的集體資產(chǎn)抵押融資150萬元，建了15畝現(xiàn)代育苗中心；通過發(fā)展家庭農(nóng)場3家，重點(diǎn)發(fā)展了有機(jī)蔬菜、特色水果等農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)經(jīng)營；通過引進(jìn)榕珍菌業(yè)有限公司投資，大力發(fā)展了食用菌產(chǎn)業(yè)；通過建立體驗(yàn)、旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

三、存在問題與困難

從戰(zhàn)旗村的村級治理實(shí)踐看，盡管治理體系已經(jīng)創(chuàng)建、治理能力得以提升、治理效果有所顯現(xiàn)，但若要把該村的治理體系立足長遠(yuǎn)、治理能力落實(shí)常態(tài)、治理效果取得長效，則該村的基層治理體系還需要完善，基層黨建領(lǐng)引的動(dòng)力還有待深化，服務(wù)基層民眾的水平還應(yīng)當(dāng)提升。

（一）制度層面：基層治理體系尚不完善

盡管戰(zhàn)旗村構(gòu)建了一套落實(shí)治理的組織體系，各方主體能相應(yīng)地發(fā)揮各自的功能和作用，在推進(jìn)社會治理的精細(xì)化發(fā)展上取得了很大突破，但治理體系依然缺乏制度性規(guī)范的剛性約束，體制機(jī)制這些硬性要求尚不完善。由于法律規(guī)范等制度有空隙，就可能導(dǎo)致在基層治理體系的系統(tǒng)運(yùn)行和治理操作過程中出現(xiàn)權(quán)責(zé)不規(guī)范、不明晰、不相當(dāng)、不統(tǒng)一等情況，就會給治理體系的操作運(yùn)行置留很大的人為操作空間，可能造成治理人員的缺位、空位、越位等情況，使得基層治理在長時(shí)期的發(fā)展中可能會偏向于人治，而非法治。

（二）環(huán)境層面：基層黨建引領(lǐng)動(dòng)力缺乏

隨著基層黨建和基層治理在基層的不斷深入，如今的村社治理已邁向了全面綜合治理、多元系統(tǒng)治理的發(fā)展進(jìn)程?；鶎狱h建作為領(lǐng)引基層治理的核心力量，從黨建的長期性和治理的長效性來說，如何長期保持黨建的領(lǐng)引力和號召力、增強(qiáng)基層治理的動(dòng)力，是戰(zhàn)旗村面臨的巨大挑戰(zhàn)。此外，對于這個(gè)朝著都市化方向建設(shè)的村社而言，網(wǎng)絡(luò)與新媒體的大眾化已對傳統(tǒng)的教育宣傳和傳播造成了極大沖擊，原有的黨建方法也會因今后的網(wǎng)絡(luò)化節(jié)奏加快而顯得不合時(shí)宜；與之相應(yīng)地，隨著基層治理的成效日趨完善，基層黨建也就會缺乏新的動(dòng)力，顯得滯后。

（三）個(gè)體層面：公眾參與意識能力不足

伴隨著單一的行政命令管理向多元的共建共享治理的格局轉(zhuǎn)變，基層民眾的踴躍參與已成為創(chuàng)新基層治理的重要主體；但基層民眾的參與意識和治理能力的不足，也是制約基層治理的一大瓶頸。戰(zhàn)旗村借助自身的地緣、人力、物力等優(yōu)勢進(jìn)行開發(fā)，通過大力發(fā)展集體產(chǎn)業(yè)致富，這是擺在民眾面前、可以切身感受的實(shí)惠和好處；但面臨下一步的發(fā)展，村民要如何從“農(nóng)民”的身份轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘小熬用瘛钡纳矸?，去支持村社的進(jìn)一步發(fā)展、維護(hù)村社的長遠(yuǎn)利益，這是擺在基層治理面前的一個(gè)問題。其次，除去全村的88位黨員的帶頭外，如何調(diào)動(dòng)全村五百多戶、一千六百多人去參與公共治理，如何提升全村的服務(wù)水平和質(zhì)量等皆是擺在基層治理面前的一道難題。此外，如何提升黨員自身的服務(wù)意識和工作能力，確保幾十位黨員發(fā)揮好先鋒模范作用，也是構(gòu)建共建共享治理格局不可忽視的一環(huán)。

四、對策措施與建議

落實(shí)基層治理，關(guān)鍵是要把握住基層黨建這條主線，堅(jiān)持以黨要管黨、從嚴(yán)治黨為重點(diǎn)，對治理相關(guān)的運(yùn)作流程做硬性約束，調(diào)動(dòng)基層黨組織的創(chuàng)造性、積極性和戰(zhàn)斗性，充分發(fā)揮基層黨員的先鋒模范作用；并以此為邏輯，全面深化基層治理，推動(dòng)基層治理實(shí)現(xiàn)由量變到質(zhì)變的飛躍。

（一）抓好制度規(guī)范，密織基層治理的“法治網(wǎng)”

制度管長遠(yuǎn)、管根本，規(guī)范治理還得靠制度。針對戰(zhàn)旗村缺乏長效治理機(jī)制的問題，必須在狠抓制度落實(shí)上下功夫。一是要按照省委關(guān)于加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的《實(shí)施意見》，對照7項(xiàng)綜合要求、17項(xiàng)具體指標(biāo)，全面加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)。二是要按照省委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基層黨的建設(shè)加快完善農(nóng)村依法治理體系的《意見》，嚴(yán)格落實(shí)村社治理，推進(jìn)村級治理體系進(jìn)一步完善。對于戰(zhàn)旗村而言，需要加大監(jiān)督檢查和跟蹤問效力度，建立基層服務(wù)型黨組織考核制度，細(xì)化評價(jià)體系和考核辦法，把考核結(jié)果作為評價(jià)黨組織及其主要負(fù)責(zé)人工作業(yè)績的主要內(nèi)容；同時(shí)，完善激勵(lì)保障機(jī)制，綜合提升村級治理工作人員的待遇，更好地激發(fā)基層黨員和參與群眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

（二）抓好組織建設(shè)，構(gòu)筑基層黨建的“橋頭堡”

戰(zhàn)旗村的實(shí)踐操作表明：落實(shí)基層黨建與基層治理已成為創(chuàng)新基層治理的雙重任務(wù)，實(shí)現(xiàn)黨組織的工作全覆蓋是更好地發(fā)揮基層黨組織作用的前提和基礎(chǔ)。針對個(gè)別領(lǐng)域還存在的黨建工作空白點(diǎn)問題，需要進(jìn)一步鞏固基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘，推進(jìn)共建共享治理。一是要深入分析社區(qū)黨組織面臨的新情況新特點(diǎn)，既要實(shí)現(xiàn)黨組織在院落、住宅、產(chǎn)業(yè)區(qū)、樓宇等地的全覆蓋，也要探索出行之有效的工作模式，確保黨組織建得起、立得住、有作為。二是要按照“條塊結(jié)合、資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)、共駐共建”的原則，結(jié)合村社單位資源優(yōu)勢及群眾的共同需求，建立組織聯(lián)建、資源聯(lián)用、黨員聯(lián)管、信息聯(lián)通等機(jī)制，通過推進(jìn)區(qū)域化大黨建把基層各方統(tǒng)一起來，不斷鞏固黨建陣地平臺，推動(dòng)基層共治共建，實(shí)現(xiàn)共為共享。三是要對黨建項(xiàng)目優(yōu)化升級，著力打造黨建特色品牌，營造良好的基層黨建文化氛圍，實(shí)現(xiàn)以黨風(fēng)促政風(fēng)、帶社風(fēng)民風(fēng)的長遠(yuǎn)健康發(fā)展。

（三）抓好黨員教育，疏通基層發(fā)展的“源頭水”

服務(wù)意識不會自發(fā)產(chǎn)生，要靠教育；服務(wù)能力不會自然提高，要靠培訓(xùn)。針對戰(zhàn)旗村現(xiàn)今的農(nóng)轉(zhuǎn)非農(nóng)、都市化建設(shè)的轉(zhuǎn)型情況，提升基層黨員、干部隊(duì)伍的服務(wù)意識，增強(qiáng)他們的服務(wù)能力和政治底氣是疏通基層發(fā)展的關(guān)鍵。一是要緊抓思想建黨這個(gè)根本，落實(shí)“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育經(jīng)?；?、常態(tài)化，增強(qiáng)基層黨員的政治自覺和黨性意識，嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，引導(dǎo)村社黨員干部亮身份、亮承諾、亮實(shí)績。二是要完善對村社黨員干部的教育培訓(xùn)機(jī)制，通過專題培訓(xùn)、服務(wù)技能培訓(xùn)等方式，培育建設(shè)一批黨建骨干隊(duì)伍，解決村社“領(lǐng)頭羊”的思想認(rèn)識和業(yè)務(wù)知識問題，提升其基層黨建能力、便民服務(wù)能力和基層治理能力，使他們把服務(wù)意識內(nèi)化于心、外化于行。三是要激勵(lì)廣大村社群眾參與治理，積極發(fā)展樂于奉獻(xiàn)、有所作為、能夠擔(dān)當(dāng)?shù)那鄩涯辍⒎e極分子入黨，不斷更新黨的細(xì)胞，充實(shí)黨的血液，確保黨組織肌體健康發(fā)展。