□中共紹興市委政法委員會(huì)課題組

（中共紹興市委政法委員會(huì)，浙江 紹興 312000）

○“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與和諧社會(huì) 主持人：葉新，潘晶安

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化路徑研究*
——以紹興市為例

□中共紹興市委政法委員會(huì)課題組

（中共紹興市委政法委員會(huì)，浙江 紹興 312000）

鄉(xiāng)村治理是國家治理體系建設(shè)中的重要組成部分。近年來，紹興作為“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的發(fā)源地，針對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)的新情況、新問題，把堅(jiān)持發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”作為加強(qiáng)和創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會(huì)治理、推進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的有效法寶。結(jié)合本地實(shí)際，進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，應(yīng)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的民主化、法治化、多元化、精細(xì)化和規(guī)范化，通過提高鄉(xiāng)村治理水平和能力，確保鄉(xiāng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定和長治久安，讓老百姓安居樂業(yè)，有幸福感。

鄉(xiāng)村治理；現(xiàn)代化；紹興市

鄉(xiāng)村治理在中國具有深厚的歷史淵源，同時(shí)對(duì)當(dāng)代社會(huì)產(chǎn)生著極為深刻的影響。鄉(xiāng)村治理是現(xiàn)代國家治理體系建設(shè)中的重要組成部分。黨的十八屆五中全會(huì)就加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理作出了全面部署，這對(duì)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大意義，也為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供了明確的政策導(dǎo)向和有利的實(shí)踐契機(jī)。紹興作為“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的發(fā)源地，新形勢(shì)下加快探索和推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化具有更加重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文從近年來紹興的探索實(shí)踐入手，剖析問題，分析原因，并對(duì)在全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國的背景下如何進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設(shè)提出對(duì)策建議。

一、鄉(xiāng)村治理的紹興實(shí)踐

近年來，紹興市針對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)的新情況、新問題，把堅(jiān)持發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”作為加強(qiáng)和創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會(huì)治理、推進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的有效法寶。全市以農(nóng)村基層黨組織建設(shè)、鄉(xiāng)賢參事會(huì)培育發(fā)展、村規(guī)民約制訂修訂、鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)及鄉(xiāng)村治理信息化建設(shè)等五方面為突破口和切入點(diǎn)，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平進(jìn)一步提高，取得了較好成效，相關(guān)做法先后被中央電視臺(tái)、《光明日?qǐng)?bào)》等宣傳報(bào)道，并得到省委領(lǐng)導(dǎo)的批示肯定。

（一）著力加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層黨組織建設(shè)。

一是打造一支好支書隊(duì)伍。拓展選拔渠道，通過推選后備一批、走訪掌握一批、外請(qǐng)引進(jìn)一批，大力選用“能干事、善干事”的好干部。以集中培訓(xùn)、基地跟學(xué)、師徒結(jié)對(duì)等方式，提高村黨組織書記的素質(zhì)能力。在全省率先實(shí)施村黨組織書記標(biāo)準(zhǔn)化管理，先后制定村黨組織書記五項(xiàng)示范帶頭標(biāo)準(zhǔn)、“8+X”履職規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、“9+X”底線管理標(biāo)準(zhǔn)、黨員干部面對(duì)群眾“十條忌語”等規(guī)范要求，并完善政治激勵(lì)、待遇保障等機(jī)制，促進(jìn)村黨組織書記作表率、守規(guī)矩、履好職。

二是健全系列抓黨建制度。堅(jiān)持基層黨建報(bào)表與經(jīng)濟(jì)報(bào)表、平安報(bào)表、生態(tài)報(bào)表一起抓，全面建立市、縣、鄉(xiāng)黨委書記抓基層黨建問題清單、任務(wù)清單和責(zé)任清單制度，并以媒體公示、季度督查通報(bào)、年底述職評(píng)議考核等方式抓好落實(shí)。發(fā)揮縣級(jí)黨委“一線指揮部”作用，建立抓基層黨建和基層政權(quán)建設(shè)專題分析研判制度，每兩個(gè)月召開一次由區(qū)、縣（市）委書記參加的基層黨建工作例會(huì)，強(qiáng)化“一把手”主體責(zé)任。

三是推動(dòng)落后黨組織整轉(zhuǎn)。加強(qiáng)對(duì)村干部日常管理和監(jiān)督考核，完善“堡壘指數(shù)”星級(jí)管理。每年按照不低于5%比例倒排一批軟弱落后村黨組織，采取預(yù)警式、分類式、組團(tuán)式、結(jié)對(duì)式、專項(xiàng)式等五種模式開展整頓轉(zhuǎn)化，重點(diǎn)向戰(zhàn)斗力不強(qiáng)、服務(wù)能力弱、群眾意見大的軟弱落后村黨組織選派優(yōu)秀干部擔(dān)任“第一書記”。

（二）著力推動(dòng)鄉(xiāng)賢參事會(huì)發(fā)展。一是建立組織機(jī)構(gòu)。出臺(tái)《關(guān)于培育和發(fā)展鄉(xiāng)賢參事會(huì)的指導(dǎo)意見》，按照“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持民事民治、堅(jiān)持補(bǔ)位輔助、堅(jiān)持規(guī)范管理”原則，培育和發(fā)展了一批鄉(xiāng)賢參事會(huì)，鼓勵(lì)鄉(xiāng)人推崇的本土精英、在外發(fā)展的外出精英、來紹投資創(chuàng)業(yè)的外來精英加入鄉(xiāng)賢參事會(huì)。其中，對(duì)鄉(xiāng)賢人數(shù)在5人以上的村，引導(dǎo)成立鄉(xiāng)賢參事會(huì)或分會(huì)；鄉(xiāng)賢人數(shù)在5人以下的村，鼓勵(lì)設(shè)立鄉(xiāng)賢顧問。二是實(shí)行榮譽(yù)激勵(lì)。定期開展“模范鄉(xiāng)賢”“杰出鄉(xiāng)賢”等評(píng)選，并以村歌村史、公德榜、鄉(xiāng)賢祠、“命名制”等形式記錄鄉(xiāng)賢“事跡佳話”。積極把杰出鄉(xiāng)賢吸收到黨內(nèi)，支持鄉(xiāng)賢依法參與村“兩委”選舉，推行杰出鄉(xiāng)賢擔(dān)任“掛職村官”“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長顧問”等制度，調(diào)動(dòng)其參與基層治理積極性。三是推動(dòng)作用發(fā)揮。積極引導(dǎo)鄉(xiāng)賢參事會(huì)及鄉(xiāng)賢參與農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)、矛盾糾紛化解等。近年來，各參事會(huì)及鄉(xiāng)賢積極募集資金，發(fā)放困難戶慰問金，引進(jìn)項(xiàng)目，提供決策咨詢，收集村情民意，化解矛盾糾紛，發(fā)揮了良好的作用。

（三）著力推進(jìn)村規(guī)民約普及。

一是規(guī)范修訂程序。嚴(yán)格按照宣傳發(fā)動(dòng)、組建班子、草擬初稿、討論修改等“八步驟”要求，引導(dǎo)群眾廣泛參與村規(guī)民約制訂工作，確?！爸朴喰抻嗊^程符合法定程序、條文內(nèi)容符合法律規(guī)范、公布實(shí)施符合法治精神”。全市行政村和社區(qū)全部完成村規(guī)民約制訂修訂工作。

二是確保內(nèi)容科學(xué)。按照“缺什么、補(bǔ)什么”原則，結(jié)合自然歷史、風(fēng)俗民情、群眾文化素養(yǎng)等方面因素，指導(dǎo)各村科學(xué)設(shè)定內(nèi)容條款，編寫各具特色的村規(guī)民約，努力做到“村規(guī)民約有差異、一聽就是咱們村”。同時(shí)，把“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)、“三改一拆”“五水共治”等黨委政府中心工作，村干部選舉“五不能”“五不宜”資格條件要求等納入村規(guī)民約內(nèi)容，使其更加科學(xué)完整。

三是引導(dǎo)村民守約。探索村規(guī)民約獎(jiǎng)懲機(jī)制，成立由村“兩委”成員、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員、村民代表、鄉(xiāng)賢等組成的執(zhí)規(guī)（約）組織或監(jiān)督評(píng)議小組，推廣“紅黑榜”制度。對(duì)遵守規(guī)約的，給予“紅榜”表彰；對(duì)違反規(guī)約的，給予批評(píng)教育，并張貼“黑榜”公布，同時(shí)取消或暫緩發(fā)放村相關(guān)福利待遇，取消評(píng)先評(píng)優(yōu)資格。

（四）著力推動(dòng)鄉(xiāng)風(fēng)文明“入心”。

一是傳播家風(fēng)家訓(xùn)。在挖掘整理王羲之、范文瀾等50余位紹興名人家訓(xùn)家規(guī)的基礎(chǔ)上，面向全市征集世代傳承的家教格言及當(dāng)代家庭家風(fēng)故事。評(píng)選產(chǎn)生文明家訓(xùn)家規(guī)、優(yōu)秀家風(fēng)故事，完成家訓(xùn)牌懸掛展示工作。編印《德澤仁里——紹興家訓(xùn)家規(guī)和家風(fēng)故事優(yōu)秀作品集》，并以鄉(xiāng)土教材形式組織各中小學(xué)校學(xué)生學(xué)習(xí)。

二是建設(shè)精神家園。以農(nóng)村文化禮堂為載體，推出講座、展覽、培訓(xùn)等30余項(xiàng)文化服務(wù)項(xiàng)目，建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)村文化禮堂并開展農(nóng)民才藝展示、節(jié)日文藝演出、電影下鄉(xiāng)等活動(dòng)。建設(shè)一批農(nóng)家書屋和農(nóng)村出版物小連鎖店。

三是選樹文明典型。健全“最美紹興人”挖掘培育、學(xué)習(xí)宣傳工作機(jī)制，重點(diǎn)選樹一批來自農(nóng)村基層的“最美”典型，大力宣傳全國道德模范提名獎(jiǎng)獲得者、救火阿三阮炳炎、當(dāng)代孝女曹秋芳等一批先進(jìn)人物事跡。實(shí)施“千村萬戶文明示范工程”，通過開展“五好文明家庭”“文明村民”“十佳婆媳”等評(píng)比，設(shè)立“新風(fēng)榜”“功德榜”“和諧榜”等文明榜單，大力弘揚(yáng)和諧文明的鄉(xiāng)風(fēng)民風(fēng)。

（五）著力推進(jìn)鄉(xiāng)村治理信息化建設(shè)。

一是推行信息全員采集機(jī)制。加快構(gòu)建“一張網(wǎng)”網(wǎng)絡(luò)體系，全市統(tǒng)一劃分網(wǎng)格，配齊配強(qiáng)專兼職網(wǎng)格員，基本上實(shí)現(xiàn)了通過“平安通”等進(jìn)行信息采集報(bào)送。發(fā)動(dòng)基層專管員、協(xié)管員、巡防員、調(diào)解員，以及村（社區(qū)）黨員、“兩代表一委員”、老干部等，通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、短信特服系統(tǒng)、微信公眾號(hào)等參與信息收集。

二是推行事項(xiàng)網(wǎng)上流轉(zhuǎn)機(jī)制。推進(jìn)縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）兩級(jí)綜合指揮平臺(tái)建設(shè)，通過平臺(tái)動(dòng)態(tài)掌握流轉(zhuǎn)交辦事項(xiàng)辦理進(jìn)度。

三是推行數(shù)據(jù)互通共享機(jī)制。推廣“平安通”手機(jī)終端應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)“一人采集、多人共享，一個(gè)部門錄入、多個(gè)部門通用”。推動(dòng)政法、公安、民政等部門業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)對(duì)接，形成社會(huì)治理“大數(shù)據(jù)倉”，推進(jìn)基層社會(huì)治理由“多頭分管”向“協(xié)同管理”轉(zhuǎn)變。

二、鄉(xiāng)村治理進(jìn)程中遇到的問題及原因分析

（一）存在的問題。

1.從作用發(fā)揮看，村級(jí)組織職能趨向于行政化。傳統(tǒng)的村級(jí)管理組織是作為黨政單位體制的一種輔助機(jī)構(gòu)，對(duì)黨委政府貫徹落實(shí)有關(guān)政策發(fā)揮拾遺補(bǔ)缺的作用，表現(xiàn)出高度的行政化傾向。鄉(xiāng)村基層組織工作機(jī)制的形成，管理機(jī)構(gòu)的架構(gòu)，都是在上級(jí)黨政組織的主導(dǎo)下向縱深推進(jìn)。村委會(huì)主要職責(zé)仍局限于執(zhí)行上級(jí)政府下達(dá)的屬于行政管理的“政務(wù)”，而不是自治范圍的“村務(wù)”。村級(jí)職能與政府職能的日趨同一，無形中分散了村級(jí)自我管理、自我服務(wù)的力量，使村民委員會(huì)的自治、服務(wù)功能下降。長此以往，導(dǎo)致村民對(duì)村自治組織缺乏信任感，部分村民矛盾稍有處理不慎就會(huì)演變成干群矛盾，造成村民與上級(jí)黨委政府的關(guān)系緊張。

2.從治理能力看，村級(jí)組織事務(wù)處理能力弱化。當(dāng)前鄉(xiāng)村治理事務(wù)仍主要依賴于上級(jí)黨委政府的決策、部署和推動(dòng)，尤其是作為群眾自治組織的村民委員會(huì)，其民主自治意識(shí)、民主自治能力仍不盡如人意，在現(xiàn)有的自治機(jī)制中村民民主決策、民主監(jiān)督功能沒有得到充分發(fā)揮。部分村村民大會(huì)和村民代表大會(huì)的召開不夠規(guī)范，召開次數(shù)未達(dá)規(guī)定要求，存在討論事項(xiàng)走過場，議事規(guī)則雜亂無章的現(xiàn)象。鄉(xiāng)村選舉、村務(wù)決策、集體資產(chǎn)管理甚至村容整治等村務(wù)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）以上政府的依賴性較大，缺乏自治能力。

3.從村民自治看，鄉(xiāng)村群眾參與治理程度較低。當(dāng)前，村民在鄉(xiāng)村治理中的參與度總體來看還比較低。一方面，雖然村級(jí)民主自治制度已經(jīng)推行多年，但在部分鄉(xiāng)村內(nèi)部，一系列的決策、管理、監(jiān)督甚至選舉等鄉(xiāng)村事務(wù)仍為村兩委成員或少數(shù)主職干部所左右，普通群眾難以真正參與民主決策、管理和監(jiān)督，長期游離在鄉(xiāng)村自治機(jī)制以外，造成少數(shù)干部獨(dú)斷專行、濫用職權(quán)和普通群眾對(duì)村級(jí)組織不信任、不配合、不支持的惡性循環(huán)；另一方面，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，年輕有知識(shí)的能人往往外出發(fā)展，鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部空心化、老齡化趨勢(shì)明顯，留守的村民缺乏參與鄉(xiāng)村治理的民主意識(shí)和法治意識(shí)，依法依規(guī)參與鄉(xiāng)村治理事務(wù)的能力明顯不足。

4.從服務(wù)平臺(tái)看，村級(jí)公共服務(wù)管理建設(shè)滯后。近年來，隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施都取得了顯著的進(jìn)步，但與城市相比，農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展仍顯滯后，農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃不科學(xué)，布局不合理，總量供應(yīng)不足，分配不夠平衡的問題仍然存在，與村民日益增長的物質(zhì)文化需求不相適應(yīng)。部分鄉(xiāng)村公共服務(wù)平臺(tái)工作機(jī)制不健全，服務(wù)功能有限，群眾的許多訴求不能及時(shí)妥善處理，群眾安全感滿意率不高。鄉(xiāng)村內(nèi)部居民自助、互助和慈善救助活動(dòng)開展較少，服務(wù)資源不夠豐富，服務(wù)隊(duì)伍不夠健全，制約了鄉(xiāng)村社會(huì)自治力量參與作用的發(fā)揮。

5.從干部隊(duì)伍看，能力素質(zhì)和治理要求不適應(yīng)。部分村“兩委”成員文化程度偏低，干部更替不快，老的村干部雖然經(jīng)驗(yàn)豐富，但存在按老經(jīng)驗(yàn)辦事，創(chuàng)新不夠的缺點(diǎn)。少數(shù)村干部將主要精力放在自己的生產(chǎn)或經(jīng)營項(xiàng)目上，把管理村務(wù)當(dāng)作兼職，工作隨心所欲。個(gè)別村干部作風(fēng)軟、散、拖，工作方法較簡單，工作態(tài)度冷、橫、硬，在處理村務(wù)上優(yōu)親厚友，甚至假公濟(jì)私，有的甚至違法行政，濫用職權(quán)。有的村干部民主法治意識(shí)淡薄，缺乏民主管理、依法管理的水平和能力，村務(wù)、財(cái)務(wù)管理混亂。部分村“兩委”關(guān)系復(fù)雜，各管各事、各拉各人、各唱各戲的問題比較突出，嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民主自治建設(shè)及鄉(xiāng)風(fēng)文明的改善。

（二）原因分析。

1.社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展和改革開放的不斷深化，鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部組織形式、主體結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式和分配方式等都在發(fā)生廣泛而深刻的變化。鄉(xiāng)村群眾知識(shí)更高，見識(shí)更廣，公平、民主、法治、監(jiān)督等意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)村務(wù)管理、鄉(xiāng)村環(huán)境、民主權(quán)利和社會(huì)福利等提出更多更高的要求。特別是在社會(huì)轉(zhuǎn)型和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的過程中，利益分化加劇，各類沖突更加頻繁。群眾對(duì)政府行為的期望值過高與對(duì)行為結(jié)果的低評(píng)估造成了干群關(guān)系的緊張，一定程度上加重了人民群眾對(duì)基層黨委政府的認(rèn)同危機(jī)。

2.傳統(tǒng)治理模式不適應(yīng)新形勢(shì)。受我國長期以來自上而下的行政性、單位制的社會(huì)管理傳統(tǒng)的影響，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理基本由政府管理，鄉(xiāng)村基層組織體現(xiàn)了強(qiáng)烈的“行政化”色彩。由于村一級(jí)不是政府，而且又處在鄉(xiāng)土社會(huì)中，在壓力型體制和政績考核標(biāo)準(zhǔn)的推動(dòng)下，導(dǎo)致上級(jí)政府的政策在層層傳遞過程中，到達(dá)最基層時(shí)變異為本地的“土政策”，服務(wù)于某些職能部門甚至個(gè)人的需要，造成了自治效能的進(jìn)一步衰減、“兩委”干部與群眾關(guān)系緊張及社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)增加等問題。

3.依法治理理念還不深入。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的能人治村、賢人治村的模式?jīng)]有和依法治村、制度治村有機(jī)結(jié)合起來。上至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委政府，下至普通群眾普遍看到領(lǐng)頭雁的作用，但對(duì)制度治村、規(guī)范治村缺乏準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致賢人、能人個(gè)人主導(dǎo)的村治缺乏可持續(xù)性。部分群眾雖然權(quán)利意識(shí)、自我保護(hù)意識(shí)越來越強(qiáng)，但是法治意識(shí)、規(guī)范意識(shí)仍比較薄弱，不懂依法維權(quán)，甚至罔顧法律規(guī)定，用“進(jìn)京訪”和“群體訪”的方式給地方政府和官員施壓，達(dá)到自己的利益目的。一些基層政府人員缺乏法治思維，認(rèn)為“搞定就是穩(wěn)定、擺平就是水平、沒事就是本事”，以至于采取非法手段限制信訪群眾人身自由甚至對(duì)信訪群眾打擊報(bào)復(fù)，或者對(duì)來信來訪不管是否正當(dāng)合法，均采取給錢給物的方式以求息事寧人，助長了“鬧訪”和“纏訪”的現(xiàn)象。

4.規(guī)章制度不完善。雖然目前中央對(duì)農(nóng)村黨建和農(nóng)村自治都制定了相應(yīng)的法規(guī)和工作條例，省市兩級(jí)也配套了相關(guān)的辦法或?qū)嵤┮庖娂右酝晟坪图?xì)化，但是總的來看，目前許多有關(guān)“兩委”選舉、民主決策、三資管理、村務(wù)公開等規(guī)章制度在具體執(zhí)行上還存在許多問題，執(zhí)行不規(guī)范不到位的現(xiàn)象長期存在，村民的民主決策、參與、監(jiān)督權(quán)利在程序環(huán)節(jié)沒有得到充分保障，嚴(yán)重影響了農(nóng)村黨務(wù)村務(wù)工作的推進(jìn)，挫傷了村民參與村務(wù)管理的積極性。此外，因?yàn)檗r(nóng)村社會(huì)的日益開放性以及村“兩委”影響力減弱的現(xiàn)實(shí)，鄉(xiāng)村內(nèi)部缺乏村規(guī)民約的配套建設(shè)，現(xiàn)存的村規(guī)民約難以在群眾當(dāng)中產(chǎn)生真正的號(hào)召力和影響力。

5.村民主體作用發(fā)揮不充分。鄉(xiāng)村自治的前提是通過政府治理理念和治理職能的轉(zhuǎn)變，將村民自主和自決的權(quán)利交還給村民。但目前政府職能的轉(zhuǎn)變滯后于農(nóng)村自治組織發(fā)展的需要，政府向社會(huì)放權(quán)，向農(nóng)村放權(quán)，向民間組織放權(quán)的程度和范圍都很不夠。從制度層面看，因?yàn)閰⑴c機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、保障機(jī)制等的不完善，村務(wù)只在人員固定的村干部內(nèi)部運(yùn)行流轉(zhuǎn)，大部分村民仍然被排除在鄉(xiāng)村治理的體系之外。從意識(shí)層面看，不少村民對(duì)于“一事一議”的會(huì)議，給錢就參加，不給錢就不參加，即使參加，不管合不合理，要自己出錢就反對(duì)，以至于“一事一議”普遍存在“會(huì)難開、事難議、款難籌”的問題。從能力層面看，一些有知識(shí)、有能力的村民或外出發(fā)展或忙于個(gè)人事業(yè)，參與鄉(xiāng)村治理的積極性不高，留在農(nóng)村的一些村民則因?yàn)槟挲g大、文化水平低等原因，不能有效參與鄉(xiāng)村事務(wù)。

三、深化鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的路徑探討

針對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)村治理存在的問題和中央對(duì)基層治理現(xiàn)代化的一系列的要求部署，鄉(xiāng)村治理機(jī)制面臨著不斷深化和加快探索的迫切需要。要根據(jù)黨的十八大以來中央對(duì)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的一系列工作要求，緊密結(jié)合本地實(shí)際，抓好貫徹落實(shí)。推進(jìn)鄉(xiāng)村干部群眾思想、觀念的現(xiàn)代化，關(guān)鍵是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的民主化、法治化、多元化、精細(xì)化和規(guī)范化。只有這樣，才能進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，提高鄉(xiāng)村治理水平和能力，確保鄉(xiāng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定和長治久安，讓老百姓安居樂業(yè)，有幸福感。

（一）深化鄉(xiāng)村治理的民主化，完善治理機(jī)制。

1.暢通村民自治渠道。完善黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的鄉(xiāng)村群眾自治機(jī)制，拓寬村民參加治理的范圍和途徑，豐富村民參加治理的內(nèi)容和形式，讓村民能夠依法辦理自己的事情，促進(jìn)政府治理與村民自治良性互動(dòng)。完善村民代表會(huì)議和協(xié)商議事會(huì)議制度，健全民情懇談、聽證、論壇、評(píng)議等對(duì)話機(jī)制，推進(jìn)民主協(xié)商的制度化、規(guī)范化和程序化。拓寬利用媒體、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)、移動(dòng)設(shè)備等進(jìn)行農(nóng)村管理的渠道，充分發(fā)揮村民在鄉(xiāng)村治理中的主體作用。

2.強(qiáng)化黨務(wù)村務(wù)監(jiān)督。加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村黨務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)、服務(wù)等信息公開制度，健全農(nóng)村信息公開目錄，采取多種形式和途徑，及時(shí)公示村務(wù)工作的辦事流程、工作進(jìn)度、執(zhí)行效果、經(jīng)費(fèi)收支等情況，接受群眾監(jiān)督。有序開展村民對(duì)基層政府及其派出機(jī)構(gòu)工作情況的評(píng)議，對(duì)服務(wù)單位和服務(wù)企業(yè)的服務(wù)情況進(jìn)行監(jiān)督，切實(shí)維護(hù)群眾民主權(quán)利與合法權(quán)益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）加大對(duì)村級(jí)事務(wù)管理的監(jiān)督和指導(dǎo)，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的村級(jí)治理能力，實(shí)現(xiàn)到位不越位。

3.源頭治理矛盾糾紛。完善矛盾調(diào)處機(jī)制，健全縣、鄉(xiāng)、村、村民小組四級(jí)人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。加強(qiáng)鄉(xiāng)村治保委、調(diào)解委建設(shè)，使鄉(xiāng)村內(nèi)部矛盾糾紛通過自治組織和社會(huì)組織及時(shí)化解在基層。健全公共政策社會(huì)公示制度、公眾聽證制度，實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度，暢通和拓寬群眾訴求表達(dá)渠道。依法依策及時(shí)妥善處理群眾的合理訴求，凡是與村民切身利益密切相關(guān)、影響面廣或容易引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定的重大決策事項(xiàng)，充分聽取村民意見，及時(shí)反饋處理結(jié)果，防止因決策不當(dāng)而損害群眾利益。重點(diǎn)解決土地征用、房屋拆遷、環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全等方面群眾反映強(qiáng)烈的問題。

（二）深化鄉(xiāng)村治理的多元化，豐富治理主體。

1.正確發(fā)揮黨政主導(dǎo)作用。改變過去“包辦式”做法，重點(diǎn)發(fā)揮黨委政府在鄉(xiāng)村治理中研判趨勢(shì)、編制規(guī)劃、制訂政策法規(guī)和統(tǒng)籌制度設(shè)計(jì)等方面的作用。推進(jìn)政社分開，放開市場準(zhǔn)入，釋放改革紅利，凡鄉(xiāng)村能辦好的盡量交給鄉(xiāng)村力量承擔(dān)。完善社會(huì)治理考核機(jī)制和指標(biāo)體系，履行基層治理職責(zé)，落實(shí)政策措施，完成目標(biāo)任務(wù)。擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府在鄉(xiāng)村治理中的資源整合權(quán)、管理權(quán)和支配權(quán)，加大對(duì)鄉(xiāng)村治理的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)和具體指導(dǎo)。

2.充分發(fā)揮村民主體作用。加大宣傳引導(dǎo)力度，幫助村民正確認(rèn)識(shí)民主制度，規(guī)范行使民主權(quán)利，不斷提高自治能力。深入貫徹村委會(huì)組織法，深入開展以村民會(huì)議、議事協(xié)商、民主聽證為主要形式的民主決策實(shí)踐，以自我管理、自我教育、自我服務(wù)為主要目的的民主治理實(shí)踐，以村務(wù)公開、民主評(píng)議為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督實(shí)踐，全面推進(jìn)村民自治制度化、規(guī)范化、程序化。引導(dǎo)村民參加社會(huì)組織活動(dòng)，動(dòng)員村民積極參與社會(huì)治安綜合治理、群防群治和民間糾紛調(diào)解。

3.合理發(fā)揮社會(huì)組織協(xié)同作用。積極培育和發(fā)展農(nóng)村中介組織、專業(yè)協(xié)會(huì)等各類社會(huì)組織，拓展村級(jí)服務(wù)范圍，增強(qiáng)服務(wù)效能。發(fā)動(dòng)農(nóng)村中有威望、熱心社會(huì)工作的老黨員、老干部、老教師、老退伍軍人等組建志愿者隊(duì)伍，協(xié)助村干部開展政策宣傳、矛盾調(diào)解和文明衛(wèi)生監(jiān)督等工作，助推村級(jí)事務(wù)有序開展。發(fā)揮鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的重要作用，推行杰出鄉(xiāng)賢“掛職村官”“鎮(zhèn)長顧問”等制度，及時(shí)將杰出鄉(xiāng)賢吸納到黨組織中來，支持有意愿的鄉(xiāng)賢依法參與村“兩委”選舉；培育發(fā)展縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)鄉(xiāng)賢理事會(huì)，鼓勵(lì)鄉(xiāng)賢理事會(huì)協(xié)同推進(jìn)村規(guī)民約建設(shè)，引導(dǎo)群眾積極參與公共建設(shè)和公益事業(yè)。

（三）深化鄉(xiāng)村治理的法治化，改進(jìn)治理手段。

1.加強(qiáng)鄉(xiāng)村法治。高度重視鄉(xiāng)村普法，積極開展法律法規(guī)學(xué)習(xí)宣傳活動(dòng)，教育培養(yǎng)群眾樹立法治意識(shí)，努力形成“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的法治環(huán)境，營造學(xué)法、懂法、守法的社會(huì)氛圍。黨政機(jī)關(guān)要帶頭依法辦事和遵守法律，養(yǎng)成用法治思維和法治方式處理社會(huì)問題、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、化解社會(huì)矛盾的意識(shí)與習(xí)慣，引導(dǎo)農(nóng)村群眾運(yùn)用合法手段反映訴求、維護(hù)自身權(quán)益。

2.發(fā)揮道德力量。強(qiáng)化道德在規(guī)范社會(huì)行為、調(diào)節(jié)利益關(guān)系、解決社會(huì)問題中的作用。深入開展社會(huì)主義核心價(jià)值觀、當(dāng)代浙江人共同價(jià)值觀宣傳教育活動(dòng)。組織開展“最美人物”、優(yōu)秀家風(fēng)家訓(xùn)等評(píng)選活動(dòng)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢的精神標(biāo)桿和道德楷模作用，大力弘揚(yáng)“仁、義、禮、智、信”等傳統(tǒng)美德。深入開展“文明禮儀進(jìn)鄉(xiāng)村”活動(dòng)，引導(dǎo)群眾養(yǎng)成文明習(xí)慣。大力弘揚(yáng)家庭美德、職業(yè)道德和社會(huì)公德，努力營造誠信、友愛的社會(huì)環(huán)境，積極傳播社會(huì)正能量，實(shí)現(xiàn)道德規(guī)范對(duì)群眾行為的軟約束。

3.堅(jiān)持民意導(dǎo)向。積極開展“網(wǎng)絡(luò)問政”，妥善解決網(wǎng)民反映的合情、合理、合法的實(shí)際問題。開展縣、鄉(xiāng)兩級(jí)“書記大接訪”活動(dòng)，完善收集、報(bào)送、交辦、處理、反饋群眾意見和建議的處理程序和機(jī)制，切實(shí)化解基層矛盾、解決基層問題。改革完善信訪工作制度，健全黨政領(lǐng)導(dǎo)干部定期接訪、約訪、下訪制度，完善和落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部重大疑難信訪案件包案制度。

（四）深化鄉(xiāng)村治理的精細(xì)化，夯實(shí)治理基礎(chǔ)。

1.注重資源整合。統(tǒng)籌整合人口、就業(yè)、社保、民政、衛(wèi)生、文化、治安等社會(huì)管理職能和服務(wù)資源，提高服務(wù)的供給效率和綜合效益，推動(dòng)農(nóng)業(yè)科技服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、社會(huì)治安、文化體育、信息服務(wù)等基本公共服務(wù)向農(nóng)村全覆蓋。深化民情通工作，嚴(yán)格執(zhí)行“一網(wǎng)覆蓋、兩員收集、三級(jí)分析、四步辦理”工作機(jī)制，落實(shí)聯(lián)系服務(wù)群眾標(biāo)準(zhǔn)化要求。加強(qiáng)鄉(xiāng)村社會(huì)治安綜合治理，充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，整合政府、社會(huì)及鄉(xiāng)村內(nèi)部的信息管理資源，不斷完善防控體系，提高平安鄉(xiāng)村建設(shè)水平。

2.注重效率提升。建立健全以黨組織為核心，自治組織為主體，社會(huì)各方面廣泛參與的新型管理服務(wù)體系，全面推廣扁平化、網(wǎng)格化服務(wù)管理。改善農(nóng)村信息基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建內(nèi)外網(wǎng)結(jié)合的信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)管理服務(wù)的全天候、全方位和全覆蓋。依托農(nóng)村基層黨組織，構(gòu)建覆蓋自然村、基層黨員參與的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立完善村級(jí)便民服務(wù)中心，設(shè)立村級(jí)事務(wù)代辦點(diǎn)，不斷深化“網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)”工作，為農(nóng)村廣大群眾提供便捷的生產(chǎn)、生活服務(wù)。

3.注重平臺(tái)搭建。以農(nóng)村黨建陣地為平臺(tái)，培育新型農(nóng)民專業(yè)合作組織，不斷提高農(nóng)業(yè)科技水平和農(nóng)產(chǎn)品科技含量，努力形成規(guī)模擴(kuò)大、領(lǐng)域延伸、專業(yè)化合作組織帶動(dòng)、農(nóng)民參與、行業(yè)組織服務(wù)的新格局。深入推進(jìn)農(nóng)村文化禮堂建設(shè)，積極開展文化惠民、文化“走親”活動(dòng)，推進(jìn)公共文化服務(wù)向農(nóng)村延伸覆蓋。深入實(shí)施民間人才計(jì)劃，著力在科學(xué)評(píng)價(jià)、評(píng)選上深入探索，發(fā)揮民間人才真正的引領(lǐng)、帶動(dòng)、示范作用，倡導(dǎo)、弘揚(yáng)民間的正能量。總結(jié)推廣上虞經(jīng)驗(yàn)，在全市范圍因地制宜開展鄉(xiāng)賢參事會(huì)建設(shè)，搭建好鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的信息平臺(tái)，發(fā)揮新鄉(xiāng)賢的帶動(dòng)作用，促進(jìn)紹興的傳統(tǒng)文化與主流文化對(duì)接，草根文化與高雅文化互動(dòng)，鄉(xiāng)賢文化與鄉(xiāng)村文化共振。

（五）深化鄉(xiāng)村治理的規(guī)范化，優(yōu)化治理隊(duì)伍。

1.選優(yōu)配強(qiáng)“兩委”班子。以杭蘭英為標(biāo)桿，加強(qiáng)基層帶頭人隊(duì)伍建設(shè)。堅(jiān)持把思想政治素質(zhì)好、帶富能力強(qiáng)、協(xié)調(diào)能力強(qiáng)的“一好雙強(qiáng)”優(yōu)秀黨員選拔為村黨組織書記。采取“兩推一選”、組織選派等方式改進(jìn)村黨組織書記選任方式。理順村“兩委”班子關(guān)系，完善村運(yùn)行機(jī)制。明確村級(jí)黨組織對(duì)村民委員會(huì)實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)、工作指導(dǎo)、思想引導(dǎo)的職能，村民委員會(huì)要在村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下依法行使職權(quán)，建立健全村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的“兩委”分工負(fù)責(zé)制、“兩委”聯(lián)席會(huì)議、民主評(píng)議“兩委”干部等制度，形成“兩委”班子協(xié)調(diào)一致、良性互動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制。

2.加強(qiáng)黨員隊(duì)伍建設(shè)。提高黨員發(fā)展質(zhì)量，把年富力強(qiáng)、有一定經(jīng)濟(jì)頭腦、具備一定科技文化知識(shí)、懂得經(jīng)營管理的在鄉(xiāng)知識(shí)青年、退伍軍人、外出務(wù)工經(jīng)商人員，吸收到黨員隊(duì)伍及基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子中來，優(yōu)化黨員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。提升黨員隊(duì)伍的整體素質(zhì)，深化農(nóng)村黨員“進(jìn)出口”試點(diǎn)工作，探索多元化警示型黨員教育幫扶方法，努力保持黨員隊(duì)伍的先進(jìn)性和純潔性。加強(qiáng)黨員日常教育管理，嚴(yán)格落實(shí)黨員先鋒指數(shù)管理，督促落實(shí)在職黨員在農(nóng)村“五帶頭四不為”自律承諾，積極發(fā)揮流動(dòng)黨員在流動(dòng)人口中的先鋒模范作用。

3.抓好干部教育培養(yǎng)。加大村級(jí)后備干部選拔、培養(yǎng)力度，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為主建立村級(jí)后備干部庫。按照分級(jí)負(fù)責(zé)、分類培訓(xùn)原則，突出抓好理想信念、宗旨意識(shí)和組織紀(jì)律教育，定期開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）干部全員培訓(xùn)。改進(jìn)優(yōu)秀村黨組織書記和“兩委”干部評(píng)選表彰活動(dòng)組織辦法，突出考核性，提高競爭性，激發(fā)各類鄉(xiāng)村干部干事創(chuàng)業(yè)熱情，營造良好激勵(lì)氛圍。

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（責(zé)任編輯：潘晶安）

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：A

：1674-3040（2017）02-0018-06

2016-04-20

*本文系紹興市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究“十二五”規(guī)劃2016年度重點(diǎn)課題“社會(huì)治理精細(xì)化路徑研究”（課題編號(hào)135015）之階段性成果。課題主持人:馬永定，中共浙江省紹興市委政法委主持工作副書記、市法學(xué)會(huì)（“楓橋經(jīng)驗(yàn)”研究會(huì)）常務(wù)副會(huì)長、三級(jí)警監(jiān)。課題組成員:戴大興，該市綜治辦專職副主任、市“楓橋經(jīng)驗(yàn)”研究會(huì)副會(huì)長，助理研究員；陳一青，該市政法委綜治協(xié)調(diào)處副處長。