鄭琳

（銅陵市委黨校 ，安徽 銅陵 244000）

安徽新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)研究

鄭琳

（銅陵市委黨校 ，安徽 銅陵 244000）

安徽省是一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，隨著城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)近幾年取得了很大成績(jī)。但在如何實(shí)現(xiàn)由村民自治走向社區(qū)居民自治過(guò)程中，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)依然受到一些問(wèn)題的困擾，對(duì)此，在分析的基礎(chǔ)上，探尋了安徽新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的路徑。

農(nóng)村社區(qū) 社區(qū)建設(shè) 路徑

一、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的內(nèi)涵及功能

（一）新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的內(nèi)涵

新型農(nóng)村社區(qū)是相對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)而言的。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)就是在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程中，充分發(fā)揮農(nóng)民的主體性作用，在生存環(huán)境優(yōu)化的情況下，多元化的生活需求得到滿足，生活質(zhì)量得以提升，從而使農(nóng)村居民對(duì)社區(qū)認(rèn)同，有歸屬感。在農(nóng)村構(gòu)建起現(xiàn)代社會(huì)生活的共同體，讓農(nóng)村居民過(guò)上與城市居民一樣的幸福生活，把農(nóng)村建成美好家園。

當(dāng)然，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)并不就是翻新村莊，不是簡(jiǎn)單的將農(nóng)村人口集聚，而是以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的理念，強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)作用，加強(qiáng)資源統(tǒng)籌整合，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，建立創(chuàng)新的社區(qū)治理機(jī)制，避免農(nóng)村居民之間的矛盾，激發(fā)出農(nóng)村社區(qū)的活力，促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)五大建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，加快縮小城鄉(xiāng)差距。進(jìn)一步健全農(nóng)村社區(qū)的治理機(jī)制，完善農(nóng)村基層社會(huì)服務(wù)體系，加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)的文化建設(shè)，提升農(nóng)村居民生活質(zhì)量和文明程度，讓農(nóng)民群眾共享改革開(kāi)放和現(xiàn)代化成果的過(guò)程。

（二）新型農(nóng)村社區(qū)的功能

一是社會(huì)治理功能。新型農(nóng)村社區(qū)承擔(dān)著農(nóng)村的社會(huì)治理任務(wù)，將政府公共管理和社區(qū)自我管理有效鏈接起來(lái)，以維護(hù)社區(qū)的治安秩序，調(diào)解民間糾紛。當(dāng)前，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村勞動(dòng)力逐漸非農(nóng)化，農(nóng)村社區(qū)成員在職業(yè)和地域方面進(jìn)入高速變動(dòng)狀態(tài)。另外，農(nóng)村就業(yè)結(jié)構(gòu)的多層次以及利益主體的多元化，分化了農(nóng)民階層。而外來(lái)人口的大量涌入，又降低了農(nóng)村社區(qū)成員同質(zhì)化，使傳統(tǒng)社會(huì)價(jià)值觀念漸漸失去了統(tǒng)治地位。但是，適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的主流價(jià)值觀念卻還沒(méi)有在農(nóng)村形成，農(nóng)民呈現(xiàn)出多元化的價(jià)值觀念，加大了新型農(nóng)村社區(qū)的治理難度。

二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能。建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)能優(yōu)化社會(huì)資源、培育農(nóng)業(yè)合作組織和提供高效服務(wù)，以發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)還可以擴(kuò)大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求，通過(guò)政府資金的引導(dǎo)，產(chǎn)生多重效應(yīng)。同時(shí)吸納社會(huì)資金的參與，以推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)。另外，新型農(nóng)村社區(qū)居民不僅依靠農(nóng)業(yè)生存，還可以在社區(qū)中出現(xiàn)的第二、三產(chǎn)業(yè)謀生，有利于農(nóng)民就地就業(yè)，推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展。

三是居民自治功能。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的模式有很多種，不管是“一村一社區(qū)”的模式，還是“多村一社區(qū)”的模式，原有的村民自治機(jī)制自然會(huì)轉(zhuǎn)移到新型社區(qū)來(lái)，所以新型農(nóng)村社區(qū)具有組織居民開(kāi)展民主管理、民主選舉和民主決策的功能。

四是公共服務(wù)功能。新型農(nóng)村社區(qū)能夠?yàn)檗r(nóng)村居民提供多元化的公共服務(wù)，滿足他們多層次、多類型的需求。新型農(nóng)村社區(qū)將公共服務(wù)由城市社區(qū)引向農(nóng)村社區(qū)，滿足農(nóng)村居民的公共服務(wù)需求。政府主要提供新型農(nóng)村社區(qū)的公共服務(wù)，通過(guò)縮小城市和農(nóng)村之間的差距，有利于形成城鄉(xiāng)無(wú)差別的公共服務(wù)均等化。

五是社區(qū)文化功能。新型農(nóng)村社區(qū)還組織提供各種各樣的科學(xué)服務(wù)和文化服務(wù)，將農(nóng)村居民組織起來(lái)經(jīng)常開(kāi)展文體活動(dòng)，聯(lián)系農(nóng)業(yè)科技工作者送技術(shù)到田間地頭，用科技指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在加強(qiáng)精神文明建設(shè)的同時(shí)，滿足農(nóng)村居民多樣化的文化需求。

二、安徽新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)狀及存在的主要問(wèn)題

（一）安徽新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)狀

安徽省是一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，省委、省政府非常重視新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。早在2012年12月就出臺(tái)了 《安徽省城鄉(xiāng)社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn) （試行）》。2013年4月，省委辦公廳和省政府辦公廳又印發(fā)了 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，提出將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與美好鄉(xiāng)村建設(shè)共同推進(jìn)，緊密聯(lián)系起來(lái)發(fā)展。在農(nóng)村社區(qū)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、完善治理機(jī)制、拓展服務(wù)功能和提升管理水平。國(guó)家民政部先后將池州市貴池區(qū)、黃山市屯溪區(qū)、原銅陵縣、當(dāng)涂縣、淮北市杜集區(qū)命名為“全國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)全覆蓋”示范單位。

特別是在2013年，安徽省在肥西縣、全椒縣、舒城縣、繁昌縣、寧國(guó)市、潛山縣、歙縣、淮北市杜集區(qū)、蚌埠市淮上區(qū)、阜陽(yáng)市潁泉區(qū)10個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）試點(diǎn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，在農(nóng)村社區(qū)就基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、治理機(jī)制、社區(qū)服務(wù)功能等方面展開(kāi)全方位探索。

2015年，安徽省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)實(shí)施意見(jiàn),開(kāi)始深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作，在 “十三五”期間每年確定10個(gè)省級(jí)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）、1500個(gè)行政村，在農(nóng)村社區(qū)建立基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)，健全共建共享機(jī)制等，全面探索農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和深化美好鄉(xiāng)村建設(shè)。

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)任務(wù)包括治理機(jī)制的創(chuàng)新、服務(wù)水平的提升和居住環(huán)境的優(yōu)化等。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)以目前的行政村作為基本單位，按照“一村一社區(qū)”的模式，保留現(xiàn)有的村民自治機(jī)制，農(nóng)村基層管理組織和層級(jí)維持不變。通過(guò)村民會(huì)議、村民理事會(huì)、村民議事會(huì)等，在農(nóng)村社區(qū)開(kāi)展協(xié)商。動(dòng)員外來(lái)居民參與協(xié)商農(nóng)村社區(qū)事務(wù)，建立公共事務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制。

將社會(huì)公益服務(wù)、政府公共服務(wù)和村民自我服務(wù)統(tǒng)一在一個(gè)綜合服務(wù)管理平臺(tái)上，設(shè)立包含多種服務(wù)類型的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心（站），為農(nóng)村居民提供全方位公共服務(wù)。在農(nóng)村社區(qū)建立社會(huì)工作的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)專業(yè)人才和志愿者參與農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)。鼓勵(lì)企業(yè)等經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)到農(nóng)村社區(qū)，運(yùn)用市場(chǎng)手段提供豐富多樣的公共服務(wù)。

（二）安徽新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)存在的主要問(wèn)題

隨著城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，安徽省新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)近幾年取得了很大成績(jī)。但在如何實(shí)現(xiàn)由村民自治走向社區(qū)居民自治過(guò)程中，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)依然受到以下問(wèn)題的困擾。

1.思想認(rèn)識(shí)上有誤區(qū)

一些政府部門(mén)和官員對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)涵理解不清，對(duì)農(nóng)村社區(qū)的管理組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)作模式以及管理機(jī)制等缺乏了解。對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)定位不清，管理體制沒(méi)有理順，不明確社區(qū)的隸屬關(guān)系，未能清晰界定社區(qū)管委會(huì)的職能和權(quán)責(zé)。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)力量單一，主要是政府為主導(dǎo)，缺少社會(huì)力量共同參與，社區(qū)建設(shè)沒(méi)有形成合力。地方政府還將新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)視為一個(gè)單獨(dú)的任務(wù)，而實(shí)際上新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)具有系統(tǒng)性，是對(duì)農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的系統(tǒng)規(guī)劃，需要有多方面的配套改革。如果把新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)只看成一個(gè)獨(dú)立的任務(wù)，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)就無(wú)法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

2.建設(shè)資金嚴(yán)重不足

目前，安徽新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)普遍面臨資金嚴(yán)重不足的問(wèn)題。很多農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低，地方財(cái)政沒(méi)有更多的資金投入，支持力度不夠，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)更多是依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村自身的有限投入。中央、省、市的資金投入比例10%還不到，而且中央的資金來(lái)自多部門(mén)，渠道分散，建設(shè)資金來(lái)源不穩(wěn)定，極大地影響了新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。另外，很多地方都制定了新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃，但在建設(shè)過(guò)程中，是按照先易后難的原則，優(yōu)先選擇基礎(chǔ)條件好的農(nóng)村社區(qū)，如城鄉(xiāng)結(jié)合部、城中村、小城鎮(zhèn)地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)，給予配套政策和資金扶持。而大多數(shù)村莊，特別是邊遠(yuǎn)山區(qū)、純農(nóng)業(yè)地區(qū)的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，由于受限于經(jīng)濟(jì)能力，投入不足，建設(shè)進(jìn)展緩慢，導(dǎo)致了新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的不平衡。

3.社區(qū)管理水平有待提高

政府仍然是安徽新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主導(dǎo)力量，很多政府官員，特別是村鎮(zhèn)干部沒(méi)有正確認(rèn)識(shí)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的內(nèi)涵，簡(jiǎn)單認(rèn)為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)就是在空間上修繕?lè)课?，改善農(nóng)村居住環(huán)境，忽略了農(nóng)村社區(qū)在結(jié)構(gòu)上的根本轉(zhuǎn)變，以及在農(nóng)村推動(dòng)民主化和法制化的進(jìn)程。農(nóng)村居民沒(méi)有成為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主體，政府處于社區(qū)管理的支配地位，社區(qū)社會(huì)組織沒(méi)有發(fā)展壯大，社區(qū)管理需要向民主化轉(zhuǎn)變。社區(qū)管理缺乏一體化管理經(jīng)驗(yàn)，還是停滯在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)階段，還需完善城鄉(xiāng)一體化管理結(jié)構(gòu)，優(yōu)化升級(jí)城鄉(xiāng)管理結(jié)構(gòu)。

4.公共服務(wù)質(zhì)量不高

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)主要目標(biāo)是為農(nóng)村居民提供公共服務(wù)，提高生活質(zhì)量，滿足生活需求。安徽省的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)以城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化為目標(biāo)，制定了相應(yīng)政策，給予了資金上支持。但是，為農(nóng)村居民提供的公共服務(wù)質(zhì)量還不高，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等的現(xiàn)象仍然存在。農(nóng)村地區(qū)教育投入不足，教育補(bǔ)貼金額較低，補(bǔ)貼覆蓋面較小。導(dǎo)致城鄉(xiāng)教育設(shè)施差距較大，城鄉(xiāng)教育資源分布依然不均衡。社會(huì)救助體系和社會(huì)保障體系不健全，服務(wù)效率低，保障能力不足。文體休閑設(shè)施簡(jiǎn)陋，設(shè)施不齊全，不能滿足農(nóng)村居民的文化體育活動(dòng)需求。很多社區(qū)很少開(kāi)展活動(dòng)，社區(qū)組織數(shù)量少，影響了農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量不斷提高。

三、安徽新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的路徑探尋

（一）深化認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)工作推進(jìn)

政府部門(mén)和官員必須認(rèn)識(shí)到，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是快速推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，從根本上解決 “三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)鍵。同時(shí)，也是實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要途徑。所以，政府部門(mén)要從思想上高度重視，加大宣傳，樹(shù)立典型，創(chuàng)新理念，用實(shí)際案例來(lái)說(shuō)服群眾，綜合各方面力量來(lái)加強(qiáng)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。同時(shí)，政府部門(mén)、村委會(huì)和農(nóng)村居民還要明確自身在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的責(zé)任，形成“政府統(tǒng)籌推進(jìn)、部門(mén)協(xié)調(diào)配合、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村積極運(yùn)作、農(nóng)民主動(dòng)參與”的工作機(jī)制。

（二）加強(qiáng)投資，保障資金充裕

政府要建立資金長(zhǎng)效機(jī)制，確保各級(jí)財(cái)政不斷加大對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的資金投入，從而保障新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金來(lái)源的穩(wěn)定性。加大稅費(fèi)改革力度，做好清費(fèi)立稅工作，達(dá)到提升財(cái)政收入的目的。在新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展穩(wěn)定后，再適當(dāng)降低建設(shè)資金的投入標(biāo)準(zhǔn)，利用農(nóng)村建設(shè)用地增減掛鉤政策，以獲得上級(jí)政府和各種社會(huì)資金的支持。建立資金的多元化投入機(jī)制，吸納社會(huì)閑散資金，吸引社會(huì)各方面資源和力量加入新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。各級(jí)政府部門(mén)的涉農(nóng)資金大多處于分散狀態(tài)，因此加強(qiáng)資金整合十分必要。將各種項(xiàng)目資金存放在農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心集中使用，形成資金合力，推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展。要有效管理建設(shè)資金，避免農(nóng)村社區(qū)內(nèi)出現(xiàn)債務(wù)，堅(jiān)決防止資金浪費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）創(chuàng)新體制，推進(jìn)社區(qū)自我管理

政府治理模式要改變，政府不直接控制新型農(nóng)村社區(qū)，不處理農(nóng)村社區(qū)的具體事務(wù)，轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，對(duì)社區(qū)進(jìn)行宏觀調(diào)控，讓社區(qū)擁有權(quán)力進(jìn)行自我管理。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)主體要多元化，推進(jìn)各種社區(qū)社會(huì)組織為農(nóng)村社區(qū)提供教育、醫(yī)療、水電暖等公共服務(wù)，社區(qū)還可將一些公共事務(wù)外包給私營(yíng)企業(yè)，社區(qū)只制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督承包商，從而節(jié)約管理成本，提高服務(wù)水平。此外，新型農(nóng)村社區(qū)應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)村居民進(jìn)行結(jié)盟自治，成立農(nóng)村社區(qū)居民協(xié)會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作社等社會(huì)組織，提高他們參與社區(qū)工作的主動(dòng)性和積極性，與其他社區(qū)管理機(jī)構(gòu)一道，在社區(qū)發(fā)展和管理中發(fā)揮積極作用。

（四）重在服務(wù)，滿足多樣化需求

以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，構(gòu)建新型農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系。加大投資，完善社區(qū)服務(wù)設(shè)施，建立社區(qū)的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。通過(guò)優(yōu)質(zhì)的服務(wù)團(tuán)隊(duì)制定農(nóng)村社區(qū)服務(wù)方案，建立完善農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心和各類涉農(nóng)服務(wù)機(jī)構(gòu)等，以增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)功能。社區(qū)干部要轉(zhuǎn)變過(guò)去的管理方式，在管理過(guò)程中，更加注重滿足農(nóng)村居民的需求，把公共服務(wù)落實(shí)到農(nóng)村社區(qū)的方方面面。工作重心要下移到農(nóng)村社區(qū)，鼓勵(lì)政府部門(mén)的工作人員到農(nóng)村社區(qū)為民服務(wù)，從而由“管理農(nóng)民”到“服務(wù)農(nóng)民”的轉(zhuǎn)變。

責(zé)任編輯：汪曉夢(mèng)

2016年度安徽省黨校系統(tǒng)重點(diǎn)課題（立項(xiàng)編號(hào)：QS201650）。

2017-03-10

鄭琳，銅陵市委黨校市情研究所所長(zhǎng)，副教授。