南通市級(jí)機(jī)關(guān)工委課題組

機(jī)關(guān)黨組織發(fā)揮監(jiān)督作用的方式與途徑

南通市級(jí)機(jī)關(guān)工委課題組

發(fā)揮機(jī)關(guān)黨組織的監(jiān)督作用既是全面從嚴(yán)治黨的時(shí)代要求，也是機(jī)關(guān)黨組織自身建設(shè)的必然要求。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前機(jī)關(guān)黨組織發(fā)揮監(jiān)督作用面臨著思想認(rèn)識(shí)上缺乏主動(dòng)性、自覺性，體制機(jī)制上缺乏權(quán)威性、科學(xué)性，監(jiān)督內(nèi)容上缺乏全面性、務(wù)實(shí)性，監(jiān)督過程上缺乏系統(tǒng)性等突出問題。基于此，要按照貼近實(shí)際、回應(yīng)現(xiàn)實(shí)、著眼長遠(yuǎn)的原則，采取具有科學(xué)性、可操作性、系統(tǒng)性的具體對(duì)策。

機(jī)關(guān)黨組織；監(jiān)督責(zé)任；黨風(fēng)廉政建設(shè)

機(jī)關(guān)黨組織發(fā)揮監(jiān)督作用，維護(hù)和執(zhí)行黨的紀(jì)律，增強(qiáng)黨組織的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，不僅是黨章賦予的重要職責(zé)，也是推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨的有力杠桿。如何讓機(jī)關(guān)黨組織切實(shí)有效地發(fā)揮監(jiān)督作用，是擺在各級(jí)機(jī)關(guān)黨組織面前的一項(xiàng)重大課題。南通市級(jí)機(jī)關(guān)工委課題組通過問卷調(diào)查、召開座談會(huì)、深度訪談等方法，圍繞機(jī)關(guān)黨組織發(fā)揮監(jiān)督作用問題展開了深入調(diào)研，探索機(jī)關(guān)黨組織發(fā)揮監(jiān)督作用所面臨的問題及可行路徑。

一、發(fā)揮機(jī)關(guān)黨組織的監(jiān)督作用：時(shí)代要求和自身使命的雙重推動(dòng)

（一）發(fā)揮機(jī)關(guān)黨組織的監(jiān)督作用是其自身職責(zé)和特殊使命的要求。黨章規(guī)定，“黨的基層組織是黨在社會(huì)基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)?！逼浠救蝿?wù)包括對(duì)行政負(fù)責(zé)人在內(nèi)的每個(gè)黨員進(jìn)行監(jiān)督。機(jī)關(guān)黨組織雖然不直接負(fù)責(zé)對(duì)機(jī)關(guān)部門的行政工作和業(yè)務(wù)工作，但是負(fù)有對(duì)全體黨員包括行政負(fù)責(zé)人在貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策以及思想作風(fēng)、工作作風(fēng)和道德品質(zhì)等方面實(shí)施監(jiān)督的職責(zé)。這要求機(jī)關(guān)黨組織要把發(fā)揮監(jiān)督作用當(dāng)作重要職責(zé)和本質(zhì)使命，對(duì)機(jī)關(guān)干部和黨員實(shí)施監(jiān)督是其應(yīng)有之義，監(jiān)督不力則是其職責(zé)不彰。

（二）發(fā)揮機(jī)關(guān)黨組織的監(jiān)督作用是強(qiáng)化紀(jì)律約束的現(xiàn)實(shí)需要。習(xí)近平總書記指出，要讓黨規(guī)黨紀(jì)成為管黨治黨的重要依據(jù)和制度形式，并成為所有黨員必須堅(jiān)持和不可逾越的底線。作為黨的基層組織，要始終做到同黨中央保持高度一致，就必須盡職盡責(zé)地通過強(qiáng)化紀(jì)律約束發(fā)揮監(jiān)督作用。事實(shí)證明，一些機(jī)關(guān)干部落馬往往是從破壞規(guī)矩、漠視紀(jì)律開始，觸碰法律的高壓線，必然是破壞紀(jì)律紅線的惡果。機(jī)關(guān)干部出“大”問題，往往是從破壞“小”規(guī)矩積累的。因此，在突出強(qiáng)調(diào)紀(jì)律建設(shè)、把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面的當(dāng)前，通過切實(shí)履行監(jiān)督職責(zé)來防止黨員干部在“溫水煮青蛙”的過程中陷入違法的深淵，既是遏制腐敗增量的有效途徑，也是對(duì)黨員干部的關(guān)愛和呵護(hù)，更是從源頭上阻斷機(jī)關(guān)不正之風(fēng)的治本之策。

（三）發(fā)揮機(jī)關(guān)黨組織的監(jiān)督作用是推動(dòng)落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任的基本路徑。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，“落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)有監(jiān)督責(zé)任?！睓C(jī)關(guān)黨組織雖然既不是黨組，也不是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，但是在推動(dòng)機(jī)關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)工作中并不是旁觀者，而是重要參與者、推動(dòng)者和監(jiān)督者。全力推動(dòng)所在機(jī)關(guān)切實(shí)履行和落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”，就是機(jī)關(guān)黨組織的最大政績和最大使命。

二、機(jī)關(guān)黨組織發(fā)揮監(jiān)督作用面臨的突出難題

綜合調(diào)研所獲的多方面素材，機(jī)關(guān)黨組織在發(fā)揮監(jiān)督作用過程中存在的問題主要表現(xiàn)為：

（一）思想認(rèn)識(shí)上：缺乏主動(dòng)性、自覺性

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前制約機(jī)關(guān)黨組織發(fā)揮監(jiān)督作用的首要因素在于：監(jiān)督主體和監(jiān)督客體存在監(jiān)督意識(shí)淡薄、缺乏接受監(jiān)督的主動(dòng)性和自覺性。就監(jiān)督主體而言，一些機(jī)關(guān)黨組織缺乏主動(dòng)作為的勇氣和魄力。不少機(jī)關(guān)黨組織負(fù)責(zé)人一般由單位副職兼任，除了黨務(wù)工作外還要負(fù)責(zé)具體的業(yè)務(wù)工作，而業(yè)務(wù)工作較為彰顯政績。這在無形之中造成一些機(jī)關(guān)黨組織負(fù)責(zé)人傾向于將更多的時(shí)間和精力投向業(yè)務(wù)工作而不是監(jiān)督工作。就監(jiān)督客體而言，不愿意主動(dòng)接受監(jiān)督是最突出的問題。有些黨員特別是“一把手”的眼里，似乎只要業(yè)務(wù)工作搞上去了，其他方面任性一點(diǎn)沒關(guān)系。久而久之，就沒有了主動(dòng)接受監(jiān)督的意識(shí)。

（二）體制機(jī)制上：缺乏權(quán)威性、科學(xué)性

按照《黨章》和《黨內(nèi)監(jiān)督條例》的規(guī)定，機(jī)關(guān)黨組織協(xié)助機(jī)關(guān)行政負(fù)責(zé)人開展工作，不對(duì)機(jī)關(guān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。這種制度設(shè)計(jì)實(shí)際上意味著機(jī)關(guān)黨組織對(duì)黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督不是靠行政權(quán)威的力量，而是靠黨員之間、組織與黨員之間、上下級(jí)之間的相互配合，通過黨的組織生活會(huì)、民主評(píng)議黨員、紀(jì)律檢查等方式進(jìn)行監(jiān)督。但是從實(shí)際情況看，其監(jiān)督如同軟綿綿的“橡皮圖章”，缺乏應(yīng)有的權(quán)威性。從體制設(shè)計(jì)來看，作為機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，機(jī)關(guān)黨組織的人員編制、干部任免、工作經(jīng)費(fèi)、后勤保障都依附于同級(jí)黨委。這意味著機(jī)關(guān)黨組織對(duì)黨員干部的監(jiān)督是一種自下而上的監(jiān)督，但容易導(dǎo)致監(jiān)督客體領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督主體、監(jiān)督主體依附于監(jiān)督客體的困境，從而使機(jī)關(guān)黨組織監(jiān)督的獨(dú)立性和權(quán)威性大打折扣。

（三）監(jiān)督內(nèi)容上：缺乏全面性、務(wù)實(shí)性

雖然機(jī)關(guān)黨組織監(jiān)督涉及到黨內(nèi)生活、黨員行為的各個(gè)方面，但實(shí)際上，機(jī)關(guān)黨組織對(duì)黨員干部的監(jiān)督主要限于廉政方面，其他方面多是一筆帶過。這種嚴(yán)重影響了機(jī)關(guān)黨組織監(jiān)督的全面性。一些機(jī)關(guān)黨組織雖然重視對(duì)黨員干部生活作風(fēng)、“八小時(shí)之外”的監(jiān)督，但是又忽視了對(duì)干部勤政為民、工作效率方面的監(jiān)督。機(jī)關(guān)黨組織的監(jiān)督不僅缺乏全面性，而且還缺乏務(wù)實(shí)性。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些機(jī)關(guān)黨組織雖然在日常工作中開展了監(jiān)督，但大多不是重要事項(xiàng)，而是一般性的行政事務(wù)。一些黨員對(duì)此形象地稱之為“重要的事情不監(jiān)督，監(jiān)督的事情不重要”。

（四）監(jiān)督過程上：缺乏系統(tǒng)性、完整性

監(jiān)督理應(yīng)是一個(gè)過程，而非僅僅是一個(gè)節(jié)點(diǎn)。但是，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前機(jī)關(guān)黨組織監(jiān)督忽略事前、事中監(jiān)督，而將重點(diǎn)放在事后監(jiān)督及其補(bǔ)救。比如，對(duì)重大事項(xiàng)、重大項(xiàng)目的決策，機(jī)關(guān)黨組織很少有機(jī)會(huì)參與，即使參與也不能提前介入，最多只是在項(xiàng)目上會(huì)、班子成員討論等最后環(huán)節(jié)發(fā)表意見。結(jié)果形成無法對(duì)重大決策或重要事項(xiàng)的可行性、科學(xué)性及其風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事前評(píng)估和監(jiān)督。機(jī)關(guān)黨組織對(duì)機(jī)關(guān)黨員干部的監(jiān)督，實(shí)質(zhì)上是對(duì)決策權(quán)、審批權(quán)、經(jīng)辦權(quán)等權(quán)力運(yùn)行過程的監(jiān)督。但實(shí)際上，一些機(jī)關(guān)黨組織不僅不能參與干部任免的表決、考核，而且對(duì)機(jī)關(guān)干部日常工作中的權(quán)力行使過程也無從監(jiān)督。

三、發(fā)揮機(jī)關(guān)黨組織監(jiān)督作用的總體思路及對(duì)策建議

（一）總體思路

1.找準(zhǔn)定位。其一，從機(jī)關(guān)黨組織自身的工作性質(zhì)找準(zhǔn)定位。機(jī)關(guān)黨組織不要將“監(jiān)督”誤解為“領(lǐng)導(dǎo)”。離開“協(xié)助”談監(jiān)督，就會(huì)偏離方向，而且還會(huì)將自己置于被動(dòng)境地，無從監(jiān)督。其二，從機(jī)關(guān)黨組織的工作任務(wù)找準(zhǔn)定位。機(jī)關(guān)黨組織的基本任務(wù)主要是對(duì)黨員的教育、管理和監(jiān)督。監(jiān)督必須根據(jù)教育和管理的目標(biāo)和權(quán)限來實(shí)施，脫離這個(gè)底線來監(jiān)督，終究是不切實(shí)際的。

2.機(jī)制革新?？梢栽谥卮笫马?xiàng)決策、干部選拔任免、重大事項(xiàng)報(bào)告等方面，做實(shí)做足機(jī)關(guān)黨組織的“列席權(quán)”、“參與權(quán)”、“建議權(quán)”、“活動(dòng)權(quán)”、“報(bào)告權(quán)”等重要權(quán)限，增強(qiáng)開展有效監(jiān)督的權(quán)威性。

3.突出重點(diǎn)。一是重點(diǎn)對(duì)象：要將領(lǐng)導(dǎo)干部，處、室負(fù)責(zé)人、重點(diǎn)崗位負(fù)責(zé)人作為重點(diǎn)監(jiān)督對(duì)象。二是重點(diǎn)領(lǐng)域：突出對(duì)黨員干部貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策的監(jiān)督；突出對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用干部方面的監(jiān)督，嚴(yán)格把好選人用人關(guān)；突出對(duì)重大工程建設(shè)、物資采購、資金管理使用、招投標(biāo)等領(lǐng)域的監(jiān)督。三是重點(diǎn)環(huán)節(jié)：注重對(duì)權(quán)力授予過程和行使過程的監(jiān)督，防止出現(xiàn)監(jiān)督漏洞；注重重大事項(xiàng)決策前的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)事前事中事后監(jiān)督的全覆蓋。四是重點(diǎn)措施：將紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面，引導(dǎo)黨員干部牢固樹立守紀(jì)律講規(guī)矩的意識(shí)。

4.注重可操作性。明確違反制度規(guī)定的處理辦法，盡量做到準(zhǔn)確、具體，便于操作和掌握。要采取與地區(qū)實(shí)際、機(jī)關(guān)部門狀況等具體情況相一致的、具有切實(shí)可行性的措施。

（二）主要對(duì)策

從當(dāng)前機(jī)關(guān)黨組織監(jiān)督所處的體制環(huán)境和全面從嚴(yán)治黨的形勢看，加強(qiáng)機(jī)關(guān)黨組織監(jiān)督可以探索“1+2+X”模式?！?”即是抓住權(quán)力監(jiān)督這個(gè)關(guān)鍵——喪失對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，其他方面的監(jiān)督都是隔靴搔癢；“2”即是抓住監(jiān)督的主體和客體兩大要素的互動(dòng)——任何黨員既是實(shí)施監(jiān)督的主體，又是接受監(jiān)督的客體；“X”即是采取一系列有針對(duì)性、可行性的有效措施。

1.抓住關(guān)鍵：形成完整的權(quán)力監(jiān)督鏈條。要對(duì)權(quán)力的授予過程、行使過程及其結(jié)果進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)督。將機(jī)關(guān)黨組織在干部選拔任免、使用、懲處等過程中具有必須的發(fā)言權(quán)和意見權(quán)作為一項(xiàng)制度明確下來，規(guī)定機(jī)關(guān)干部的任免必須征求機(jī)關(guān)黨組織負(fù)責(zé)人的意見，缺少這一步驟即為程序缺失。要允許機(jī)關(guān)黨組織負(fù)責(zé)人參與機(jī)關(guān)重大事項(xiàng)討論、意見征詢等環(huán)節(jié)，加大對(duì)重大事項(xiàng)決策和實(shí)施情況的監(jiān)督；推動(dòng)建立公開辦事制度，做到辦事內(nèi)容、辦事條件、辦事標(biāo)準(zhǔn)、辦事程序、辦事結(jié)果“五公開”，督促有關(guān)處室主動(dòng)接受監(jiān)督；督促健全完善資金運(yùn)用、項(xiàng)目招投標(biāo)等重點(diǎn)工作“會(huì)簽”制度，嚴(yán)防權(quán)力妄為。將督查結(jié)果積極應(yīng)用于干部選拔、年度考核、職稱晉升等工作中；嚴(yán)格暗訪結(jié)果責(zé)任追究，在有充分理由和證據(jù)證明某個(gè)黨員干部的某一行為屬于濫用權(quán)力時(shí)，可以向機(jī)關(guān)黨組織提出意見。

2.合力互動(dòng)：主客體共同監(jiān)督。充分認(rèn)識(shí)到，黨組織不對(duì)黨員進(jìn)行監(jiān)督是黨組織的失職，而黨員不接受黨組織的監(jiān)督，就喪失了黨員的起碼條件。每位黨員既是監(jiān)督者，同時(shí)也是被監(jiān)督者。要有計(jì)劃地組織黨員干部認(rèn)真學(xué)習(xí)以黨章等為主要內(nèi)容的黨規(guī)黨紀(jì)，使之不斷增強(qiáng)監(jiān)督意識(shí)和紀(jì)律觀念；通過廣泛深入持久的思想教育，增強(qiáng)黨員干部的監(jiān)督責(zé)任感，使黨內(nèi)監(jiān)督真正落到實(shí)處。

3.拓寬渠道：健全監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系。加快建設(shè)機(jī)關(guān)黨組織對(duì)黨員、黨員對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部、領(lǐng)導(dǎo)干部相互之間、機(jī)關(guān)上下級(jí)黨組織之間、黨員之間以及黨外群眾對(duì)黨員等方面的監(jiān)督機(jī)制，以形成縱向與橫向密切配合的監(jiān)督體系；把組織監(jiān)督與黨員干部的自律結(jié)合起來，加強(qiáng)黨組織對(duì)黨員干部的嚴(yán)格監(jiān)督。構(gòu)建黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結(jié)合的體系，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)、媒體等輿論的監(jiān)督效能，確實(shí)保障群眾的知情權(quán)、審議權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

4.注重整合：形成有效監(jiān)督的合力。堅(jiān)持權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督融合起來，形成監(jiān)督合力。吸收機(jī)關(guān)黨組織專職副書記參與本部門、本單位重大問題的研究，使機(jī)關(guān)黨組織監(jiān)督逐步滲透到公務(wù)執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，覆蓋到黨員領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)職運(yùn)行的每個(gè)階段，督促黨員干部正確運(yùn)用和行使權(quán)力。通過組織群眾開展民情懇談、民情走訪等活動(dòng)，在重大事項(xiàng)決策前廣泛聽取意見建議，充分發(fā)揮群眾事先監(jiān)督的效能。

5.開發(fā)技術(shù)：提高監(jiān)督的可應(yīng)用性。積極開發(fā)和應(yīng)用相應(yīng)的技術(shù)手段。結(jié)合機(jī)關(guān)自身工作實(shí)際，發(fā)揮行政工作內(nèi)控平臺(tái)，通過開發(fā)“日常工作、要點(diǎn)監(jiān)控、督查核查、責(zé)任追究、申訴反饋”等閉合性模塊，規(guī)范權(quán)力行使過程、提高行政督察的針對(duì)性。借用信息技術(shù)開發(fā)機(jī)關(guān)黨員干部清正指數(shù)評(píng)價(jià)體系，提升黨員干部“職業(yè)道德、家庭美德、社會(huì)公德和黨性修養(yǎng)”為目標(biāo)，通過開發(fā)“紀(jì)律規(guī)矩、清廉動(dòng)態(tài)、行為監(jiān)控、清正評(píng)價(jià)”等板塊，引導(dǎo)黨員干部照鏡子、找問題、正衣冠、糾不足。

（課題組成員：王 斌、朱雪兵、顏海燕）

責(zé)任編輯：江生亮