錢 牧

（北京師范大學(xué),北京 100085）

新中國初期的立憲研究

錢 牧

（北京師范大學(xué),北京 100085）

新中國初期的憲法與法制建設(shè)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，集中各民主黨派，人民團體和全體人民的智慧，根據(jù)國家的客觀實際，先后制定出新中國第一部憲法性文件和第一部正式憲法，即《共同綱領(lǐng)》和“五四憲法”。它們總結(jié)了共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的革命斗爭經(jīng)驗；反映了國家的政治、經(jīng)濟與社會面貌；實事求是的規(guī)定了國家未來一個時期的發(fā)展方向。但由于黨的立憲理念還不太符合現(xiàn)代法治要求，在立憲技術(shù)上還不太成熟，導(dǎo)致了其在實施過程中出現(xiàn)了一定的偏差。這個時期的法制建設(shè)雖借鑒了國外的相關(guān)經(jīng)驗，但還是在牢牢扎根于中國實際的基礎(chǔ)上進行的。它既為建設(shè)民主法治國家奠定了一個初步框架，其經(jīng)驗教訓(xùn)也為我們當下的民主法治建設(shè)提供了借鑒。

共同綱領(lǐng)；五四憲法；立憲

新中國初期在我國的憲法與法制建設(shè)史上是一個既重要又特殊的歷史時期。它的重要性體現(xiàn)在它完成了我國憲法與法制建設(shè)的基礎(chǔ)性工作，我們以后的相關(guān)工作都是在這一基礎(chǔ)上展開的；它的特殊性體現(xiàn)在它橫跨了兩個歷史階段，即新民主主義時期和社會主義時期。

一、新中國初期立憲的理論基礎(chǔ)

《共同綱領(lǐng)》與“五四憲法”作為馬克思主義與中國具體實際相結(jié)合的具體產(chǎn)物，其理論基礎(chǔ)包括以下兩個方面：

（一）馬克思主義經(jīng)典作家的憲法觀

馬克思恩格斯非常重視憲法在國家治理中的重要作用，他們通過批判資產(chǎn)階級憲法的局限性與虛偽性，指出了社會主義國家憲法實踐的方向與道路。列寧與斯大林在第一個社會主義國家蘇聯(lián)的立憲與行憲實踐中，豐富和發(fā)展了馬克思主義憲法觀。具體體現(xiàn)在：

一是在憲法的實質(zhì)方面，他們指出憲法作為國家的根本大法，是統(tǒng)治階級意志的集中體現(xiàn)，是一國中階級力量的對比關(guān)系集中反映。列寧指出：國家的一切基本法律和關(guān)于選舉代議機關(guān)的選舉權(quán)以及代議機關(guān)權(quán)限等的法律，都表現(xiàn)了階級斗爭中各種力量的實際對比關(guān)系。

二是在國體與政體方面，他們強調(diào)國家是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，批判了資產(chǎn)階級國家觀。同時指出社會主義國家必須建立共和政體。馬克思指出：如果有什么毋庸置疑的，那就是我們的黨和工人階級只有在民主共和國這種政治形式下才能取得統(tǒng)治。民主共和國甚至是無產(chǎn)階級專政的特殊形式。在公民的基本權(quán)利與自由方面，他們通過對于社會主義與資本主義兩種人權(quán)觀的比較，在肯定了資產(chǎn)階級人權(quán)觀進步性的同時，揭露了它的欺騙性與虛偽性，進而闡明了社會主義人權(quán)的現(xiàn)實基礎(chǔ)、本質(zhì)與特征等。關(guān)于人權(quán)的本質(zhì)，馬克思指出：首先我肯定這樣一個事實，就是不同于公民權(quán)的所謂人權(quán)無非是市民社會的成員的權(quán)利，即脫離了人的本質(zhì)和共同體的利己主義的人的權(quán)利。

（二）新民主主義理論

建國之初的立憲活動作為馬克思主義基本原理與中國具體實際相結(jié)合的產(chǎn)物之一，當然離不開中國本土理論的指導(dǎo)。在這當中，毛澤東同志的新民主主義理論，尤其是他的新民主主義憲政觀起了重要作用。毛澤東同志的新民主主義憲政觀集中體現(xiàn)在他的《新民主主義的憲政》一文中。

一是關(guān)于憲法。毛澤東同志認為憲法是國家的根本大法，是對于革命成功之民主事實的總結(jié)，進而言之，憲法就是對于革命成功經(jīng)驗的集中總結(jié)，正如他在講話中所說的：世界上歷來的憲政，不論是英國、法國、美國或是蘇聯(lián)，都是在革命有了民主事實后，頒布一個大法去承認它，這就是憲法。

二是關(guān)于憲政。毛澤東同志認為憲政就是民主的政治。這種民主的政治實際上包含兩個方面：一方面民主是統(tǒng)治階級的民主而非被統(tǒng)治階級的民主，即統(tǒng)治階級方可享有民主的權(quán)利；另一方面，民主還包括統(tǒng)治階級對于被統(tǒng)治階級的專政。他在講話中引用了孫中山在《中國國民黨第一次全國代表大會宣言》里的話：近世各國所謂民權(quán)制度，往往為資產(chǎn)階級所專有，適成為壓迫平民之工具。他還進一步指出：中國的事情是一定要由中國的大多數(shù)人作主，資產(chǎn)階級一個階級來包辦政治，是斷乎不許可的。

三是關(guān)于新民主主義憲政。毛澤東同志新民主主義憲政就是各個革命階級的聯(lián)合專政。而各個革命階級則包括了作為領(lǐng)導(dǎo)力量的工人階級、作為革命主力軍的農(nóng)民階級、以及作為革命的其他依靠力量的小資產(chǎn)階級與民族資產(chǎn)階級。

二、具有過渡特征的臨時憲法性文件——《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》

（一）《共同綱領(lǐng)》臨時過渡的原因

一是為新生的人民政權(quán)提供合法性基礎(chǔ)。政權(quán)合法性是一個政治體系存在、持續(xù)、穩(wěn)定和發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。根據(jù)現(xiàn)代民主國家運行規(guī)則，一切國家機關(guān)及其工作人員的權(quán)力都必須基于人民通過法定程序授予方可行使。而《共同綱領(lǐng)》就是全體人民意志與利益的集中體現(xiàn)，是百年來中國革命斗爭的經(jīng)驗總結(jié)。

二是當時中國社會的性質(zhì)仍然是屬于資本主義性質(zhì)的新民主主義社會，其政權(quán)的性質(zhì)是以工人階級為領(lǐng)導(dǎo)的，以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的,包括工人階級，農(nóng)民階級，民族資產(chǎn)階級和小資產(chǎn)階級在內(nèi)的人民民主專政。新民主主義社會具有過渡性，其發(fā)展前途是社會主義社會。因此，與之相匹配的必然也是一部過渡性質(zhì)的臨時性憲法。這個綱領(lǐng)在政治經(jīng)濟等方面的規(guī)定，都是以《新民主主義論》所說的原則為依據(jù)。

三是當時的中國共產(chǎn)黨雖然已奪取全國政權(quán)，但國民黨殘余勢力和國際反共勢力勾結(jié)在一起對于新政權(quán)構(gòu)成威脅。國家百廢待興，亟待穩(wěn)定秩序，發(fā)展生產(chǎn)，這些使得中央不可能有更多地精力組織制定正式憲法。同時，憲法的國家根本大法的性質(zhì)需要經(jīng)過全體國民或經(jīng)全體國民依法選舉產(chǎn)生的代議機構(gòu)審議通過。而在當時的情況下，顯然還不具備選舉產(chǎn)生和召開人民代表大會的條件。

（二）《共同綱領(lǐng)》的意義與價值

一是立足于當時的中國實際，對于國家的政治、經(jīng)濟與文化生活做出了實事求是的規(guī)定，因而也就保證了它的規(guī)定是切實可行的。它的這種現(xiàn)實性特征又包含著它的綱領(lǐng)性特征，即著眼于當下必須實現(xiàn)而又尚未實現(xiàn)的奮斗目標。比如：它沒有把社會主義的前途寫進去；在經(jīng)濟政策方面，強調(diào)恢復(fù)國民經(jīng)濟，實行土地改革，而不是立即進行社會主義建設(shè)等等。

二是順應(yīng)了民主政治的發(fā)展要求。首先，它以根本法的形式確立了人民在國家生活中的主人翁地位，賦予了人民廣泛的權(quán)利和自由，體現(xiàn)出它的人民主權(quán)性。其次，從它的制定程序來看，也充分發(fā)揚了民主。在初稿寫出后，除各單位自己討論外，還經(jīng)過了另外七次反復(fù)討論和修改，廣泛吸收各方面的意見，后又經(jīng)籌備會第二次全體會議及政協(xié)第一屆全體會議認真討論后才獲得通過。

三是新中國法制建設(shè)的奠基之作。它系統(tǒng)總結(jié)了經(jīng)百年來中國人民革命斗爭，明確了需要進一步實現(xiàn)的目標，開創(chuàng)了中國歷史的新紀元。1954年憲法就是在它的基礎(chǔ)上制定的，同時，它所確立的人民民主專政政權(quán)、人民代表大會制度、民族區(qū)域自治制度、公民的基本權(quán)利和自由等，至今仍然沿用，更體現(xiàn)出它的開創(chuàng)性特征。

三、共和國首部憲法——《1954年憲法》

（一）“五四憲法”的歷史價值

一是“五四憲法”是新中國憲政實踐的第一個標志性成果，是建設(shè)社會主義法治國家的開端。它以人民民主專政理論為指導(dǎo)，為社會主義建設(shè)指明了方向和道路，它系統(tǒng)規(guī)定了與人民民主專政政權(quán)相關(guān)的各項原則與制度，保障了社會主義經(jīng)濟的發(fā)展，鞏固了人民民主政權(quán)，起到了治國安邦總章程的作用。

二是“五四憲法”就其制定過程而言是一部真正充分發(fā)揚民主，體現(xiàn)公民有序政治參與，符合廣大人民群眾意志和利益的憲法。憲法起草委員會召開了七次會議進行討論。全國政協(xié)，各大行政區(qū)，各省、自治區(qū)、直轄市，軍隊等單位組織了8000多人參加討論，提出了近6000條修改意見。而在《人民日報》公布憲法草案后，一場全民參與的憲法草案大討論在全國范圍內(nèi)轟轟烈烈的展開起來。在歷時三個月的時間里，近1.5億人次參與討論，提出了超過百萬條的修改意見。如此大規(guī)模的全民參與憲法討論不僅在中國，即便是在世界各國的立憲實踐中也屬罕見。

三是“五四憲法”以《共同綱領(lǐng)》為基礎(chǔ)，但又有所發(fā)展?！豆餐V領(lǐng)》所確立的基本精神、原則和方針，通過幾年的實踐證明是符合中國實際情況的，取得了很大成績?！拔逅膽椃ā庇枰员Ａ?，同時結(jié)合具體國情的變化，做了一些調(diào)整，比如：明確提出了建設(shè)社會主義的目標；將國家的經(jīng)濟形態(tài)由國營經(jīng)濟、合作社經(jīng)濟、私營經(jīng)濟和國家資本主義經(jīng)濟調(diào)整為全民所有制經(jīng)濟、集體所有制經(jīng)濟、個體經(jīng)濟和少量資本主義經(jīng)濟；將權(quán)利和自由的主體由人民改為公民，從而擴大了權(quán)利主體的范圍。

四是“五四憲法”的制定過程體現(xiàn)了我黨所提倡的一切從實際出發(fā)，實事求是的科學(xué)態(tài)度。因此它體現(xiàn)了原則性和靈活性的結(jié)合。毛澤東同志在《憲法草案》中指出：我們的憲法草案，結(jié)合了原則性和靈活性。他又指出：憲法中規(guī)定，一定要完成社會主義改造，實現(xiàn)國家的社會主義工業(yè)化。社會主義全民所有制是原則，要達到這個原則就要結(jié)合靈活性，靈活性就是國家資本主義，并且形式不是一種，而是各種，實現(xiàn)不是一天，而是逐步。這就靈活了。

五是“五四憲法”借鑒了中國近現(xiàn)代史上的立憲經(jīng)驗。從歷史上看，從清末的《欽定憲法大綱》到中華民國的《中華民國憲法》這一時期的立憲成果是半殖民地半封建條件下立憲實踐的反映。盡管它們體現(xiàn)的是帝國主義以及大地主大資產(chǎn)階級的利益，但它們也在一定程度上是廣大人民群眾在部分仁人志士的領(lǐng)導(dǎo)下進行爭取自身權(quán)益斗爭的產(chǎn)物。同時，從1922年的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》開始的近三十年的革命根據(jù)地立憲實踐，則為“五四憲法”供了可直接借鑒的歷史經(jīng)驗。

六是立憲活動是一項既具有民族性，又具有國際性的活動，“五四憲法”的制定同樣遵循了這一原則。以蘇聯(lián)為代表的東歐社會主義國家與我國有著相同的社會性質(zhì)，因此他們的立憲經(jīng)驗對于我們顯得尤為重要，比如“五四憲法”的結(jié)構(gòu)與1936年蘇聯(lián)憲法的結(jié)構(gòu)很接近。而西方大國雖然與我國有著不同的政治制度，但是它們的立憲活動起步早，與之相配套的相關(guān)制度安排在長期的歷史過程中不斷發(fā)展和完善，而且實踐證明它們的這些制度的確起到了強國富民的效果?！拔逅膽椃ā钡闹贫ㄒ策m當借鑒了其中的有益經(jīng)驗。正如毛澤東指出的：講到憲法，資本主義是先行的。我們對資本主義民主不能一筆抹殺，說他們的憲法在歷史上沒有地位。

（二）“五四憲法”的局限性

一是從立憲理念來看，以毛澤東為核心的黨中央并沒有提出依憲治國或依法治國的理念，而是強調(diào)：“一個團體要有一個章程，一個國家也要有一個章程，憲法就是一個總章程，是根本大法?！边@反映了當時的中央領(lǐng)導(dǎo)層制憲初衷是把黨的路線、方針、政策等政治方針合法化，從而使黨的領(lǐng)導(dǎo)地位合法化，而并沒有把憲法置于絕對的權(quán)威地位，反而體現(xiàn)出了一種法律工具主義的色彩，即強調(diào)政治統(tǒng)帥法律，法律服從政治。法律成為了實現(xiàn)政治目標的手段，一旦這種目標實現(xiàn)，法律存在的價值也就喪失了。

二是立憲技術(shù)還是顯得有些粗糙。最主要的體現(xiàn)就是政治綱領(lǐng)色彩偏重，從而影響了作為一部國家最高法的嚴肅性、權(quán)威性。毛澤東同志在《新民主主義憲政》一文中指出：世界上歷來的憲政，不論是英國、法國、美國或是蘇聯(lián)，都是在革命有了民主事實后，頒布一個大法去承認它，這就是憲法。這就使得憲法成為了一部關(guān)于革命斗爭經(jīng)驗的歷史總結(jié)，而非一部規(guī)范性法律文件，這種政治宣言的性質(zhì)損害了作為法律的規(guī)范性特征；又比如在憲法序言部分花了很多篇幅闡述政治任務(wù)，卻沒有明確憲法根本大法的地位。

三是對于領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的核心力量中國共產(chǎn)黨的地位、職能、作用等重要事項未作明確規(guī)定，使得黨的領(lǐng)導(dǎo)成為了一支獨立于憲法之外的力量。因此，對于執(zhí)政黨這樣一股強大的政治力量，需要憲法以明確的條文約束之，否則其權(quán)力很難駕馭。

四是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作與政治協(xié)商制度是當代中國政治制度的重要組成部分，其具體組織形式就是各級人民政協(xié)。然而，“五四憲法”對于人民政協(xié)的性質(zhì)、職能、地位和意義等重要事項只字未提。從而使得人民政協(xié)的存在失去了合憲性。這也為其在以后長達十多年的時間內(nèi)停止運作埋下了禍根。

正如上文所述，我們在制憲過程中雖然意識到了制憲活動的國際性特征，但在實踐中卻走向了歧途。當時所處的冷戰(zhàn)時代的特殊時代環(huán)境使得我們采取了倒向蘇東國家的外交政策。而這種傾向反映在立憲中就是五四憲法過多的借鑒了蘇聯(lián)憲法的經(jīng)驗。蘇聯(lián)憲法學(xué)說對中國憲法學(xué)說的影響,貫穿了20世紀20年代至50年代,每一個階段產(chǎn)生的影響各有不同。20世紀20年代蘇聯(lián)憲法學(xué)說對中國憲法學(xué)說的影響,主要圍繞憲法與政權(quán)和民主的關(guān)系展開,20世紀30年代主要圍繞蘇維埃制的政體形式、保障自由和平等權(quán)利等憲法核心內(nèi)容展開，20世紀40～50年代蘇聯(lián)憲法學(xué)說對中國憲法學(xué)說的影響則集中體現(xiàn)在1954年憲法的制定過程及其文本生成。蘇聯(lián)憲法的立憲理念很大程度上是強調(diào)強化國家權(quán)力的威懾力。任何一部蘇聯(lián)憲法都沒有把發(fā)展生產(chǎn)力、集中力量進行現(xiàn)代化建設(shè)和提高人民的生活水平規(guī)定為國家的根本任務(wù)。而對于更加符合現(xiàn)代民主法治準則的英美等西方國家的憲法則很少涉獵。盡管毛澤東也指出，講到憲法，資本主義是先行的。我們對資本主義民主不能一筆抹殺，說他們的憲法在歷史上沒有地位。但事實上，他并沒有做到。

四、結(jié)語

建國初期的憲法與法制建設(shè)總體來說是成功的。其歷史價值是不可磨滅的。對于一個沒有太多國家建設(shè)經(jīng)驗，剛剛從革命戰(zhàn)爭年代走來的政黨，在一個經(jīng)濟文化都比較落后，并且飽經(jīng)戰(zhàn)爭創(chuàng)傷的泱泱大國，在沒有多少經(jīng)驗可供借鑒的情況下，進行憲法與憲政建設(shè)，能取得這樣的成果實屬不易。在《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》中做出了這樣的結(jié)論：在這個歷史階段中，黨確定的指導(dǎo)方針和基本政策是正確的，取得的勝利是輝煌的。當然，由于黨和人民的建設(shè)經(jīng)驗還比較欠缺，對于國內(nèi)外形勢的估計難免出現(xiàn)偏差，這個時期的憲法與法制建設(shè)還是出現(xiàn)了一些問題。但不管怎樣，這些經(jīng)驗和教訓(xùn)對于當下的社會主義法治國家建設(shè)與政治文明建設(shè)都很重要。正如習(xí)近平同志2013年1月5日在新進中央委員學(xué)習(xí)黨的十八大精神研討班上所發(fā)表的講話中所指出的，我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民進行社會主義建設(shè)，有改革開放前和改革開放后兩個歷史時期，這是兩個相互聯(lián)系又有重大區(qū)別的時期，但本質(zhì)上都是我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民進行社會主義建設(shè)的實踐探索。這兩者決不是彼此割裂的，更不是根本對立的。不能用改革開放后的歷史時期否定改革開放前的歷史時期，也不能用改革開放前的歷史時期否定改革開放后的歷史時期。

［1］毛澤東.毛澤東文集：第 6 卷［M］.北京：人民出版社，1999.

［2］毛澤東.毛澤東選集：第 2 卷［M］.北京：人民出版社，1991.

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［14］毛澤東.毛澤東文集：第7卷［M］.北京：人民出版社，1999.

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（責編：劉海琴）

D62

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1008-8431（2017）04-0028-04

2017-04-08

錢牧（1990-），男，北京師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院2015級博士研究生。