陳 振

(中國社會科學(xué)院中國廉政研究中心， 北京 100732)

論黨內(nèi)問責(zé)工作原則

陳 振

(中國社會科學(xué)院中國廉政研究中心， 北京 100732)

中國共產(chǎn)黨；問責(zé)條例；黨內(nèi)問責(zé)；工作原則

2016年7月，中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》對黨內(nèi)問責(zé)工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的原則予以明確，規(guī)定了依規(guī)依紀(jì)、實(shí)事求是，失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)，懲前毖后、治病救人，分級負(fù)責(zé)、層層落實(shí)四條原則。工作原則對黨內(nèi)問責(zé)的啟動、調(diào)查、決定、執(zhí)行、報(bào)告、監(jiān)督等都具有重要指導(dǎo)意義，為整個黨內(nèi)問責(zé)工作提供了理解和適用的基本遵循，需要我們對每一條原則認(rèn)真學(xué)習(xí)，準(zhǔn)確運(yùn)用到實(shí)際工作之中。

2016年7月，中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》(以下簡稱《條例》)，對現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)中的問責(zé)內(nèi)容進(jìn)行了梳理提煉和歸納總結(jié)，是第一部系統(tǒng)規(guī)范黨內(nèi)問責(zé)工作的基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)。《條例》對黨內(nèi)問責(zé)工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的原則予以明確，規(guī)定了依規(guī)依紀(jì)、實(shí)事求是，失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)，懲前毖后、治病救人，分級負(fù)責(zé)、層層落實(shí)四條原則。工作原則對黨內(nèi)問責(zé)的啟動、調(diào)查、決定、執(zhí)行、報(bào)告、監(jiān)督等都具有重要指導(dǎo)意義，為整個黨內(nèi)問責(zé)工作提供了理解和適用的基本遵循。在統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局的背景下，需要我們對每一條原則認(rèn)真學(xué)習(xí)，準(zhǔn)確運(yùn)用到實(shí)際工作之中，以問責(zé)這把“利劍”督促各級黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)，為實(shí)現(xiàn)黨的歷史使命提供有力保障。

一、依規(guī)依紀(jì)、實(shí)事求是原則

依規(guī)依紀(jì)開展黨內(nèi)問責(zé)工作，是依規(guī)治黨的應(yīng)有之義，也是全面推進(jìn)依法治國的必然要求?！稐l例》堅(jiān)持問題導(dǎo)向，聚焦問責(zé)重點(diǎn)，用語高度凝練，而現(xiàn)實(shí)中的問責(zé)情況復(fù)雜多樣，在執(zhí)行《條例》的同時，有必要依據(jù)黨內(nèi)其他規(guī)定將問責(zé)工作落細(xì)落實(shí)?！稐l例》從四個方面作出制度安排：一是配套措施上，授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市黨委，中央各部委，中央國家機(jī)關(guān)各部委黨組(黨委)可以制定實(shí)施辦法。制定配套措施的過程，也是深入學(xué)習(xí)、統(tǒng)一認(rèn)識、傳導(dǎo)壓力的過程，《條例》授權(quán)中央各部委、中央國家機(jī)關(guān)各部委黨組(黨委)可以制定實(shí)施辦法，這在中央黨內(nèi)法規(guī)的授權(quán)性規(guī)定中并不多見。例如，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》(以下簡稱《黨紀(jì)處分條例》)就只授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市黨委可以制定單項(xiàng)實(shí)施規(guī)定，而《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》(以下簡稱《監(jiān)督條例》)就沒有對中央部委和地方黨委制定實(shí)施細(xì)則作出授權(quán)規(guī)定。由于《條例》不是黨內(nèi)問責(zé)的“百科全書”，規(guī)定較為原則，黨中央對有關(guān)領(lǐng)域問責(zé)有單項(xiàng)制度的，還要適用該單項(xiàng)制度。例如，2010年印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》，2015年印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》，2016年印發(fā)的《健全落實(shí)社會治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制規(guī)定》等。二是責(zé)任認(rèn)定上，判定黨組織或黨的領(lǐng)導(dǎo)干部不履行或者不正確履行職責(zé)，要依據(jù)黨的各項(xiàng)工作規(guī)定予以認(rèn)定。例如，認(rèn)定黨內(nèi)政治生活不正常，要依據(jù)《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》；認(rèn)定干部選拔任用工作問題突出，要依據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《關(guān)于防止干部“帶病提拔”的意見》等；認(rèn)定統(tǒng)戰(zhàn)工作不力，要依據(jù)《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例(試行)》。三是新舊適用上，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定，同一機(jī)關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)，舊的規(guī)定與新的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定?！稐l例》自2016年7月8日起施行，此前黨中央發(fā)布的有關(guān)問責(zé)規(guī)定，凡與《條例》不一致的，按照《條例》執(zhí)行。例如，《條例》對問責(zé)方式進(jìn)行了整合規(guī)范，對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)統(tǒng)一采取通報(bào)、誡勉、組織調(diào)整或者組織處理、紀(jì)律處分四類方式，之前規(guī)定的批評教育、責(zé)令作出書面檢查、責(zé)令公開道歉、約談等就不應(yīng)再作為法定的問責(zé)方式。*2016年10月中辦、國辦印發(fā)的《信訪工作責(zé)任制實(shí)施辦法》規(guī)定，根據(jù)情節(jié)輕重，對各級黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部、工作人員的責(zé)任追究采取通報(bào)、誡勉、組織調(diào)整或者組織處理、紀(jì)律處分的方式進(jìn)行?！掇k法》在《條例》施行之后頒布，與《條例》規(guī)定的對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)方式保持了一致。黨中央之前已作出規(guī)定但《條例》未規(guī)定的事項(xiàng)，只要不違背《條例》的原則和精神，可以繼續(xù)適用。例如，2009年中辦國辦印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》中，關(guān)于問責(zé)從輕從重、申訴的規(guī)定仍然有效。四是銜接協(xié)調(diào)上，采取組織調(diào)整或者組織處理方式問責(zé)的，要依據(jù)中辦印發(fā)的《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定(試行)》等組織人事制度。采取紀(jì)律處分方式問責(zé)的，要依據(jù)《黨紀(jì)處分條例》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》(以下簡稱《規(guī)則》)等追究黨紀(jì)責(zé)任。嚴(yán)重失職失責(zé)涉嫌違法犯罪的，應(yīng)移送行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)依法追究行政責(zé)任、刑事責(zé)任，如果是先行紀(jì)律審查的，應(yīng)作出黨紀(jì)處分決定后再移送。

實(shí)事求是，是我們共產(chǎn)黨人的重要思想方法，是保證黨和國家事業(yè)健康發(fā)展的關(guān)鍵。[1]開展黨內(nèi)問責(zé)，關(guān)鍵是查清事實(shí)、分清責(zé)任，做到有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究。貫徹實(shí)事求是原則，需妥善處理好七對關(guān)系：一是黨內(nèi)問責(zé)與行政問責(zé)的關(guān)系。王岐山同志指出，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，只有黨政分工、沒有黨政分開。[2]黨內(nèi)問責(zé)和行政問責(zé)在問責(zé)主體、對象、事由等方面存在差異，但二者不是排斥關(guān)系，而是交叉關(guān)系，最終體現(xiàn)的都是黨的政治信用和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。按照一崗雙責(zé)的要求，有些看似是業(yè)務(wù)方面失職失責(zé)需要行政問責(zé)的問題，根子還是管黨治黨不力，不能以行政問責(zé)代替黨內(nèi)問責(zé)。當(dāng)前，我國正在推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革，監(jiān)察對象將實(shí)現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員全覆蓋，這勢必拓展行政問責(zé)范圍，行政問責(zé)將上升為國家問責(zé)。黨內(nèi)問責(zé)和國家問責(zé)猶如一個硬幣的兩面，二者不可偏廢。二是問責(zé)組織與問責(zé)個人的關(guān)系。問責(zé)組織必然涉及問責(zé)參與決策的班子成員，特別是主要負(fù)責(zé)人，但不能以問責(zé)個人代替問責(zé)組織，也要防止以集體研究之名行個人違紀(jì)之實(shí)，企圖以問責(zé)組織掩蓋個人責(zé)任。所以，在“三重一大”等集體決策過程中，應(yīng)完善會議記錄和會議紀(jì)要制度，完整、詳細(xì)記載會議決定事項(xiàng)、過程、參與決策人員及其意見、結(jié)論等內(nèi)容，便于準(zhǔn)確區(qū)分和追究責(zé)任。*《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》要求，常委會會議由專門人員如實(shí)記錄，決定事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)編發(fā)會議紀(jì)要；《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》要求，黨組會議由專門人員如實(shí)記錄，并按照規(guī)定存檔備查；《中國共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例(試行)》要求，部(廳、室)務(wù)會會議、委員會會議由專門人員如實(shí)記錄，對決定事項(xiàng)編發(fā)會議紀(jì)要，并按照規(guī)定存檔備查。必要時可以調(diào)取領(lǐng)導(dǎo)干部的工作記錄本加以佐證。三是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任與直接責(zé)任的關(guān)系。黨內(nèi)問責(zé)追究的是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任(含主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任)而不是直接責(zé)任，不能把對違紀(jì)當(dāng)事人的處理等同于問責(zé)追究。在此，要將黨內(nèi)問責(zé)中的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任與違紀(jì)行為中的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任區(qū)分開來，黨內(nèi)問責(zé)中的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任尤其是主要負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是一種監(jiān)督管理責(zé)任、間接責(zé)任，違紀(jì)行為中的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是根據(jù)違紀(jì)行為對造成損失或后果所起作用大小進(jìn)行的劃分，實(shí)質(zhì)上是一種行為責(zé)任、直接責(zé)任。嚴(yán)重失職失責(zé)需要給予紀(jì)律處分時，黨內(nèi)問責(zé)中的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任就轉(zhuǎn)化為違紀(jì)行為中的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、直接責(zé)任。*《黨紀(jì)處分條例》第114條規(guī)定，黨組織不履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任或者履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任不力，造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重不良影響的，對直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者給予紀(jì)律處分。一般來說，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任輕于直接責(zé)任，既不能為了突出問責(zé)從嚴(yán)人為“升格”處理，也不能抱著“護(hù)犢子”的心態(tài)人為“降格”處理。問責(zé)既要追究上一級領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，也要根據(jù)責(zé)任主體的職責(zé)輻射場域和失職失責(zé)影響范圍追究上幾級的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。如果領(lǐng)導(dǎo)和直接管轄的下屬共同違紀(jì)，則既有直接責(zé)任又有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，不能以領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任代替直接責(zé)任。四是主體責(zé)任與監(jiān)督責(zé)任的關(guān)系。十八屆三中全會提出，落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任?！饵h紀(jì)處分條例》首次將全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任寫入黨內(nèi)法規(guī)。習(xí)近平同志指出，從黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任到全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任，不只是字面上的變化，更是實(shí)踐的發(fā)展、認(rèn)識的深化。黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作是全面從嚴(yán)治黨的一部分，黨的建設(shè)必須全面從嚴(yán)，各級黨組織及其負(fù)責(zé)人都是責(zé)任主體。[3]問責(zé)既要追究黨委(黨組)的主體責(zé)任，也要追究紀(jì)委(紀(jì)檢組)的監(jiān)督責(zé)任。具體到個案之中，是否必須同時追究主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，要根據(jù)責(zé)任主體的主觀態(tài)度和履職情況來定，不能搞一刀切，出了問題各打五十大板。五是嚴(yán)肅問責(zé)與容錯糾錯的關(guān)系。問責(zé)是手段而不是目的，要妥善區(qū)分情況、正確把握政策界限，寬容干部在工作中特別是改革創(chuàng)新中的失誤，構(gòu)建干事創(chuàng)業(yè)的良好政治生態(tài)。既要防止不加甄別一旦出錯便進(jìn)行問責(zé)的極端化做法，也要對為了怕出錯而不作為、不擔(dān)當(dāng)?shù)母刹繃?yán)肅問責(zé)，做到獎懲分明、能上能下。六是從嚴(yán)問責(zé)與保障權(quán)利的關(guān)系。問責(zé)是黨組織作出的一種否定性評價，與問責(zé)對象的個人權(quán)益和政治前途息息相關(guān)，問責(zé)過程中要聽取問責(zé)對象的解釋和說明，保障其申訴權(quán)。受到錯誤問責(zé)的，應(yīng)當(dāng)及時糾正并消除影響。七是獨(dú)立問責(zé)與接受監(jiān)督的關(guān)系。黨內(nèi)問責(zé)要接受監(jiān)督，但要防止新聞媒體和社會輿論不當(dāng)干預(yù)，避免簡單化、情緒化處理。要科學(xué)分析、仔細(xì)辨別、理性對待，反映強(qiáng)烈且查證屬實(shí)的，予以嚴(yán)肅問責(zé)；反映夸大炒作而實(shí)際情節(jié)輕微的，要恰當(dāng)處理；反映失實(shí)的，要澄清正名，為擔(dān)當(dāng)有為者撐腰鼓勁。

二、失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)原則

失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)是全面從嚴(yán)治黨要求在黨內(nèi)問責(zé)中的具體化，也是黨中央向全黨全社會作出的政治宣示和莊嚴(yán)承諾。我們黨95年的歷史證明，擔(dān)當(dāng)精神是共產(chǎn)黨人的魂，是脊梁精神。[4]說到就要做到，將失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)作為黨內(nèi)問責(zé)工作原則，反映出黨對失職失責(zé)行為“零容忍”的堅(jiān)定態(tài)度和決心，也體現(xiàn)了黨有能力擔(dān)當(dāng)起人民賦予職責(zé)使命的政治自信。

失責(zé)必問從源頭上給黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部敲響警鐘，事前提醒其務(wù)必盡職盡責(zé)，不僅要管好自己，還要管好所屬單位和部門，既要敢抓敢管，還要抓出成效，不能浮于表面，只重安排布置輕視督促落實(shí)。失責(zé)必問主要體現(xiàn)在四個方面：一是問責(zé)線索的統(tǒng)一管理?！稐l例》明確了問責(zé)主體，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)審查、巡視巡察、審計(jì)監(jiān)督、行政執(zhí)法、司法辦案等工作中發(fā)現(xiàn)的問責(zé)線索，應(yīng)及時移送有管理權(quán)限的黨組織，兩個以上的問責(zé)主體發(fā)現(xiàn)或收到反映同一對象或涉及同一事項(xiàng)的問責(zé)線索，一般應(yīng)由最先啟動的問責(zé)主體處理，必要時由共同的上級黨組織指定，避免重復(fù)調(diào)查。二是嚴(yán)格問責(zé)啟動程序。做到失責(zé)必問，前提是要發(fā)現(xiàn)失職失責(zé)的問題線索，與一般的直接違紀(jì)不同，失職失責(zé)貫穿在日常的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、檢查之中，行為方式多為不作為，或雖有作為但未達(dá)到履職盡責(zé)要求，具有一定的隱蔽性和迷惑性，黨員群眾難以發(fā)現(xiàn)和識別，這就需要加大黨務(wù)公開力度，加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行過程的監(jiān)督。失責(zé)必問還要提高政治站位，增強(qiáng)發(fā)現(xiàn)問題的能力，不能誤以為是業(yè)務(wù)問題、管理問題而放棄問責(zé)或只進(jìn)行行政問責(zé)。發(fā)現(xiàn)問題后還應(yīng)及時啟動問責(zé)程序，抓緊進(jìn)行調(diào)查，不能久拖不決、不了了之，事后即使予以問責(zé)，也會大大減損問責(zé)效果。*《中共北京市委實(shí)施〈中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例〉辦法》規(guī)定，問責(zé)調(diào)查的時限一般為30日。情況復(fù)雜的報(bào)本部門主要領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后，可以適當(dāng)延長調(diào)查時限，延長最多不超過30日。事實(shí)清楚、情節(jié)輕微的問責(zé)事項(xiàng)，可以簡化問責(zé)程序，直接作出問責(zé)決定。三是將“關(guān)鍵少數(shù)”作為問責(zé)重中之重。問題表現(xiàn)在下面，根子還在“關(guān)鍵少數(shù)”。[5]問責(zé)的關(guān)鍵和要害是黨組織主要負(fù)責(zé)人，發(fā)生問題不能只盯著直接領(lǐng)導(dǎo)，還要突出黨組織主要負(fù)責(zé)人是否失職失責(zé)。要解決管黨治黨寬松軟的問題，必須抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，尤其是中高級領(lǐng)導(dǎo)干部，通過對中高級領(lǐng)導(dǎo)干部失職失責(zé)問題嚴(yán)肅問責(zé)，推動領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭示范、以上率下，促使壓力從上到下一級一級傳導(dǎo)，輻射范圍一層一層擴(kuò)大，形成倒逼責(zé)任落實(shí)的良性循環(huán)。四是先把紀(jì)檢組織和紀(jì)檢干部擺進(jìn)去。問責(zé)是黨章賦予紀(jì)檢機(jī)關(guān)的三項(xiàng)職責(zé)之一，為貫徹落實(shí)十八屆六中全會精神，紀(jì)檢機(jī)關(guān)從自身做起，通過制定《規(guī)則》強(qiáng)化自我監(jiān)督，要求執(zhí)紀(jì)審查結(jié)束后立即啟動“一案雙查”，發(fā)現(xiàn)立案依據(jù)不充分或者失實(shí)，案件處置出現(xiàn)重大失誤，紀(jì)檢干部嚴(yán)重違紀(jì)的，既追究直接責(zé)任，還要追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員責(zé)任，為全黨樹立了失責(zé)必問的典范。紀(jì)檢機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)當(dāng)及時向派出機(jī)關(guān)和被監(jiān)督單位黨組織報(bào)告，認(rèn)真負(fù)責(zé)調(diào)查處置，提出問責(zé)建議。派駐機(jī)構(gòu)對能發(fā)現(xiàn)的問題沒有發(fā)現(xiàn)是失職，發(fā)現(xiàn)問題不報(bào)告、不處置是瀆職，都必須嚴(yán)肅問責(zé)。*2017年6月20日，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站發(fā)布消息，第十八屆中央紀(jì)委委員、中央紀(jì)委駐國家民族事務(wù)委員會紀(jì)檢組原組長、國家民族事務(wù)委員會原黨組成員曲淑輝因履行全面從嚴(yán)治黨監(jiān)督責(zé)任不力被問責(zé)，受到留黨察看二年、行政撤職處分，降為正處級非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

問責(zé)必嚴(yán)從責(zé)任追究角度為失職失責(zé)的黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部釋放嚴(yán)肅問責(zé)的強(qiáng)烈信號，提醒其要正確對待、認(rèn)真反思、積極整改，不能所在單位發(fā)生了應(yīng)予問責(zé)的問題，還像個沒事人似的，或把矛盾上交，企圖推卸責(zé)任。問責(zé)必嚴(yán)主要體現(xiàn)在六個方面：一是責(zé)任性質(zhì)嚴(yán)，黨內(nèi)問責(zé)不僅僅針對工作責(zé)任，更重要的是管黨治黨的政治責(zé)任，通過問責(zé)強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，增強(qiáng)黨的凝聚力和戰(zhàn)斗力，使管黨治黨從寬松軟走向嚴(yán)緊硬。例如，遼寧省委原書記王珉對遼寧省有關(guān)選舉發(fā)生拉票賄選問題負(fù)有主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和直接責(zé)任，就被認(rèn)定為嚴(yán)重違反政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，[6]而沒有直接認(rèn)定為違反工作紀(jì)律，突出了黨內(nèi)問責(zé)的政治性。二是問責(zé)對象嚴(yán)，為體現(xiàn)權(quán)責(zé)一致原則，問責(zé)主體同時是問責(zé)對象，包括黨委(黨組)、黨的工作部門、紀(jì)委(紀(jì)檢組)及其領(lǐng)導(dǎo)成員，重點(diǎn)是主要負(fù)責(zé)人。一把手是一個單位工作推進(jìn)的領(lǐng)頭羊，也是政治生態(tài)的風(fēng)向標(biāo)。[7]問責(zé)對象突出領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是主要負(fù)責(zé)人，有利于強(qiáng)化一把手的責(zé)任意識，督促其管好班子、帶好隊(duì)伍，將問責(zé)要求轉(zhuǎn)化為行動自覺。《條例》使用了“黨的領(lǐng)導(dǎo)干部”而非“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部”的提法，意在強(qiáng)調(diào)問責(zé)對象涵蓋所有層級黨組織中的領(lǐng)導(dǎo)干部，而不是局限于縣處級以上黨組織中的領(lǐng)導(dǎo)干部，更加突出了問責(zé)對象全覆蓋的從嚴(yán)要求。三是問責(zé)事由嚴(yán)，適用范圍廣泛，只要是在黨的建設(shè)和黨的事業(yè)中失職失責(zé)的都要問責(zé)，涵蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨不力、維護(hù)黨的紀(jì)律不力、黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作問題突出等五大方面，除列舉條款外還有兜底條款。問責(zé)事由聚焦黨內(nèi)，體現(xiàn)了黨加強(qiáng)自身建設(shè)，下大力氣改正存在問題的態(tài)度和決心，也是紀(jì)在法前、紀(jì)法分開、紀(jì)嚴(yán)于法的內(nèi)在要求。四是問責(zé)方式嚴(yán)，對黨組織問責(zé)有檢查、通報(bào)、改組三種，對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)有通報(bào)、誡勉、組織調(diào)整或者組織處理、紀(jì)律處分四類，而組織調(diào)整或組織處理又可細(xì)分為停職檢查、調(diào)整職務(wù)、責(zé)令辭職等若干種，紀(jì)律處分也有警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍五種。問責(zé)方式既可單獨(dú)使用，也可合并使用。問責(zé)會影響領(lǐng)導(dǎo)干部當(dāng)年年度考核評優(yōu)和評選各類先進(jìn)的資格，對提拔重用也會因問責(zé)方式的輕重產(chǎn)生不同的影響。*江蘇省委《關(guān)于貫徹〈中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例〉實(shí)施辦法》規(guī)定，受到誡勉的領(lǐng)導(dǎo)干部，六個月內(nèi)不得提拔或者重用。受到調(diào)整職務(wù)處理的，一年內(nèi)不得提拔。受到降職處理的，兩年內(nèi)不得提拔。五是問責(zé)執(zhí)行嚴(yán)，問責(zé)決定作出后，應(yīng)及時向被問責(zé)黨組織或黨的領(lǐng)導(dǎo)干部及其所在黨組織宣布并督促執(zhí)行。問責(zé)情況要通報(bào)組織部門，問責(zé)決定材料歸入被問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部個人檔案，并報(bào)上一級組織部門備案。值得注意的是，責(zé)令作出書面檢查雖不再是法定問責(zé)方式，但已轉(zhuǎn)化成問責(zé)的附隨效果，凡是被問責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部，都應(yīng)當(dāng)向問責(zé)決定機(jī)關(guān)寫出書面檢討，并在民主生活會或者其他黨的會議上作出深刻檢查。實(shí)行問責(zé)典型問題通報(bào)曝光制度，采取組織調(diào)整或者組織處理、紀(jì)律處分方式問責(zé)的，一般應(yīng)當(dāng)向社會公開；嚴(yán)重失職失責(zé)被問責(zé)的，應(yīng)當(dāng)點(diǎn)名道姓通報(bào)曝光。曝光內(nèi)容應(yīng)包括問責(zé)對象姓名、工作單位及職務(wù)職級、問責(zé)事實(shí)、問責(zé)方式，不能遮遮掩掩，甚至搞內(nèi)部循環(huán)。六是問責(zé)時限嚴(yán)，實(shí)行終身問責(zé)，性質(zhì)惡劣、后果嚴(yán)重的，不受失職失責(zé)發(fā)現(xiàn)時間限制，不論問責(zé)對象是否調(diào)離轉(zhuǎn)崗、提拔或者退休，都要嚴(yán)肅問責(zé)。強(qiáng)調(diào)終身問責(zé)，意在說明失責(zé)必問的不可避免性和嚴(yán)厲性，時刻警醒領(lǐng)導(dǎo)干部強(qiáng)化責(zé)任意識，不要抱有任何僥幸心理，嚴(yán)防失職失責(zé)行為的發(fā)生。問責(zé)對象已經(jīng)調(diào)離或者提拔的，應(yīng)按照干部管理權(quán)限將有關(guān)材料移送相關(guān)黨組織?！稐l例》施行前發(fā)生的失職失責(zé)行為是否實(shí)行終身問責(zé)，首先要看黨中央之前發(fā)布的文件有無規(guī)定，*2015年中辦、國辦印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》規(guī)定，實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。對違背科學(xué)發(fā)展要求、造成生態(tài)環(huán)境和資源嚴(yán)重破壞的，責(zé)任人不論是否已調(diào)離、提拔或者退休，都必須嚴(yán)格追責(zé)。2015年發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》規(guī)定，黨組重大決策失誤的，對參與決策的黨組成員實(shí)行終身責(zé)任追究。其次要看失職失責(zé)程度，如果需要給予紀(jì)律處分的，由于追究黨紀(jì)責(zé)任沒有時效限制，仍可終身問責(zé)。問責(zé)時問責(zé)對象已經(jīng)自愿辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或者公職的，應(yīng)綜合考慮問題嚴(yán)重程度和問責(zé)對象的主觀態(tài)度，如果確有必要也應(yīng)問責(zé)，不能讓辭職成為逃避責(zé)任追究的“避風(fēng)港”。

三、懲前毖后、治病救人原則

懲前毖后、治病救人是我們黨的一貫方針，也是我們黨加強(qiáng)自身建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)。[3]《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》要求，堅(jiān)持懲前毖后、治病救人，正確對待犯錯誤的干部，幫助其認(rèn)識和改正錯誤，不得混淆干部所犯錯誤性質(zhì)或擴(kuò)大錯誤程度對干部作出不適當(dāng)?shù)奶幚?。懲前毖后、治病救人貫穿黨內(nèi)監(jiān)督、黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)、黨內(nèi)問責(zé)工作全過程，《監(jiān)督條例》《黨紀(jì)處分條例》《規(guī)則》《條例》都將懲前毖后、治病救人作為工作原則，凸顯了我們黨堅(jiān)持以人為本，抓早抓小、防微杜漸，實(shí)行教育與懲戒相結(jié)合，注重通過日常的監(jiān)督管理體現(xiàn)對黨員干部的嚴(yán)管厚愛，真正做到標(biāo)本兼治。

堅(jiān)持懲前毖后、治病救人，要求有效運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，將其落實(shí)到黨內(nèi)問責(zé)的啟動、調(diào)查、處理、效果、后續(xù)之中，既達(dá)到“問責(zé)一個、警醒一片”的教育效果，又能使問責(zé)對象認(rèn)錯悔錯改錯，積極投身黨的建設(shè)和事業(yè)。一是問責(zé)啟動上，轉(zhuǎn)變問責(zé)理念，問責(zé)的目的不是簡單追究幾個人的責(zé)任，而是為了督促履職盡責(zé)，保障黨的各項(xiàng)事業(yè)順利進(jìn)行。黨內(nèi)問責(zé)要突出預(yù)防、教育、挽救，黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部存在問責(zé)情形苗頭性傾向性問題的，應(yīng)當(dāng)及時約談提醒、督促整改，積極整改的，可以不予問責(zé)；整改不力的，進(jìn)行問責(zé)。二是問責(zé)調(diào)查上，堅(jiān)持主客觀相統(tǒng)一原則，判斷是否失職失責(zé)，要查清領(lǐng)導(dǎo)干部的主體身份和崗位職責(zé)、為履行職責(zé)采取的具體措施及所起實(shí)際作用和效果，準(zhǔn)確評估失職失責(zé)造成的嚴(yán)重后果或產(chǎn)生的惡劣影響，科學(xué)判斷失職失責(zé)行為與造成后果之間是否存在因果關(guān)系。分析失職失責(zé)原因要區(qū)分是能力不足、客觀條件限制還是主觀認(rèn)識不到位，不能搞結(jié)果問責(zé)、客觀歸責(zé)。對錯誤決策明確提出反對意見的，可以免予問責(zé)。*《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》規(guī)定，黨組成員在討論決定有關(guān)事項(xiàng)時，對重大失誤決策明確持不贊成態(tài)度或者保留意見的，應(yīng)當(dāng)免除或者減輕責(zé)任。三是問責(zé)處理上，《條例》規(guī)定的問責(zé)方式較多，確定問責(zé)方式要考慮問責(zé)事項(xiàng)的性質(zhì)、問責(zé)對象的失職程度、造成損失大小、不良影響范圍等。貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)原則，對積極配合調(diào)查、主動挽回?fù)p失、有效進(jìn)行整改等體現(xiàn)悔錯改錯態(tài)度的，可以從輕問責(zé)；情節(jié)輕微并主動改正的，可以免予問責(zé)；對拒不配合調(diào)查、掩蓋問題、放任損失或影響擴(kuò)大等體現(xiàn)主觀惡性的，應(yīng)當(dāng)從重問責(zé)。*根據(jù)《黨紀(jì)處分條例》第57條的規(guī)定，為逃避責(zé)任追究向組織提供虛假情況的，有可能構(gòu)成對抗組織審查行為，對該行為應(yīng)單獨(dú)認(rèn)定為違反政治紀(jì)律行為，與失職失責(zé)違紀(jì)行為合并處理。四是問責(zé)效果上，既要考慮對問責(zé)對象本人的影響，又要考慮對其所在單位、地區(qū)的影響，實(shí)現(xiàn)政治效果、社會效果和法紀(jì)效果相統(tǒng)一。例如，對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)方式中，誡勉位于通報(bào)之后，根據(jù)中組部《關(guān)于組織人事部門對領(lǐng)導(dǎo)干部提醒、函詢和誡勉的實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，受到誡勉的領(lǐng)導(dǎo)干部六個月內(nèi)不得提拔或者重用，通報(bào)沒有影響期，誡勉處理比通報(bào)要重，但誡勉更多是對問責(zé)對象個人的影響，通報(bào)要在一定范圍內(nèi)公開，更多是對其他人的警示。對那些更注重個人聲譽(yù)的問責(zé)對象，以及意在保護(hù)干部工作積極性的所在單位來說，可能更愿接受誡勉而不愿被通報(bào)，但從發(fā)揮問責(zé)一般預(yù)防效果的角度來考慮，通報(bào)的教育作用顯然要比誡勉大。關(guān)于通報(bào)，《條例》只規(guī)定在一定范圍內(nèi)通報(bào)，如何確定通報(bào)范圍以及通報(bào)內(nèi)容的詳略程度，也要考慮問責(zé)的綜合效果。通報(bào)范圍過大或內(nèi)容過細(xì)，可能影響問責(zé)對象及所在單位干事創(chuàng)業(yè)的積極性，通報(bào)范圍過小或內(nèi)容過粗，又起不到應(yīng)有的警示教育作用。無論是通報(bào)還是誡勉，都要求做好問責(zé)的“后半篇文章”，即督促做好整改工作，這既是對問責(zé)對象的考驗(yàn)，也是彰顯組織信任，給問責(zé)對象一個改正的機(jī)會。五是問責(zé)后續(xù)上，既要保證問責(zé)決定宣布、問責(zé)材料入檔、寫出書面檢討、職務(wù)級別調(diào)整、年度考核等次、工資福利待遇等執(zhí)行到位，又要認(rèn)真細(xì)致做好問責(zé)對象的思想政治工作。加強(qiáng)對問責(zé)對象的跟蹤關(guān)注和幫助教育，通過談心談話主動引導(dǎo)，促使其提高認(rèn)識、轉(zhuǎn)化思想、改正錯誤，感受到組織的關(guān)心愛護(hù)。黨內(nèi)問責(zé)的目的在于“懲前毖后、治病救人”，建立充滿人文關(guān)懷的被問責(zé)復(fù)出機(jī)制是實(shí)現(xiàn)理性問責(zé)的重要基礎(chǔ)。[8]既要嚴(yán)格執(zhí)行問責(zé)影響期規(guī)定，考慮被問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部的一貫表現(xiàn)、資歷、特長等因素，合理安排工作任務(wù)，加強(qiáng)問責(zé)影響期改正情況的監(jiān)督考察，又要對積極改正、銳意進(jìn)取的被問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部大膽啟用，形成鼓勵“知錯就改”的良好氛圍。問責(zé)主體要注重從問責(zé)個案中梳理分析原因，對屬于制度漏洞和監(jiān)管缺失等共性問題，應(yīng)向有關(guān)主管部門提出完善建議，從源頭上預(yù)防失職失責(zé)行為發(fā)生及由此帶來的不利后果，防止更多人被問責(zé)。

四、分級負(fù)責(zé)、層層落實(shí)原則

分級負(fù)責(zé)是黨的一項(xiàng)基本工作原則，《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《規(guī)則》等都規(guī)定了分級負(fù)責(zé)原則。黨內(nèi)問責(zé)中的分級負(fù)責(zé)是指根據(jù)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的職級和黨組織級別，由有管理權(quán)限的黨組織受理問責(zé)線索、啟動問責(zé)調(diào)查、作出問責(zé)決定、宣布督促執(zhí)行。與黨內(nèi)監(jiān)督和黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)相比，黨內(nèi)監(jiān)督既有自上而下監(jiān)督，也有自下而上監(jiān)督，還有同級相互監(jiān)督；黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)則專屬于紀(jì)檢機(jī)關(guān)，在紀(jì)檢機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行分級負(fù)責(zé)制，黨內(nèi)問責(zé)更加強(qiáng)調(diào)分級負(fù)責(zé)、自上而下，即根據(jù)管理權(quán)限來履行問責(zé)職責(zé)，確保權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一。紀(jì)律處分也是問責(zé)的一種方式，所以黨內(nèi)問責(zé)和黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)都實(shí)行分級負(fù)責(zé)制，二者是銜接統(tǒng)一的。對黨的組織關(guān)系在地方、干部管理權(quán)限在主管部門的黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)當(dāng)按照誰主管誰負(fù)責(zé)的原則進(jìn)行問責(zé)，并及時向?qū)Ψ酵▓?bào)情況。同一問責(zé)事項(xiàng)涉及不同級別領(lǐng)導(dǎo)干部的，可以一并調(diào)查，在作出問責(zé)決定時交由相應(yīng)黨組織處理。例如，在遼寧拉票賄選案中，中央管干部由黨中央進(jìn)行問責(zé)，省管干部由遼寧省委進(jìn)行問責(zé)，體現(xiàn)了分級負(fù)責(zé)的原則。在同一地區(qū)和部門內(nèi)部，黨委(黨組)、紀(jì)委(紀(jì)檢組)和組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法等黨的工作部門，也有各負(fù)其責(zé)的問題?！稐l例》結(jié)合干部管理實(shí)際，對黨委(黨組)、紀(jì)委(紀(jì)檢組)和黨的工作部門的問責(zé)權(quán)限進(jìn)行了區(qū)分，黨委(黨組)對所在地區(qū)和部門負(fù)有全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，可以采取《條例》規(guī)定的所有問責(zé)方式，紀(jì)委(紀(jì)檢組)和黨的工作部門只能采取通報(bào)、誡勉方式問責(zé)，提出組織調(diào)整或者組織處理的建議。

層層落實(shí)是推動全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，督促各級黨組織落實(shí)管黨治黨政治責(zé)任的必然要求。《條例》授權(quán)省級黨委和中央部委可以制定實(shí)施辦法，就是要求聯(lián)系各自實(shí)際、增強(qiáng)問責(zé)針對性、逐級抓好落實(shí)。層層落實(shí)既有橫向要求又有縱向要求。從橫向協(xié)調(diào)推進(jìn)來看，黨委(黨組)要在本地區(qū)、本部門發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，統(tǒng)一問責(zé)操作標(biāo)準(zhǔn)和細(xì)化工作流程，加強(qiáng)所轄范圍內(nèi)問責(zé)信息共享和溝通協(xié)作，推動紀(jì)委(紀(jì)檢組)和黨的工作部門各負(fù)其責(zé)、相互配合、形成合力，防止推諉扯皮。黨委(黨組)既要督促檢查同級紀(jì)委、黨的工作部門問責(zé)工作情況，又要分析研判所轄范圍內(nèi)問責(zé)工作總體形勢，準(zhǔn)確把握“樹木”與 “森林”的關(guān)系，做到點(diǎn)面結(jié)合。從縱向上下聯(lián)動來看，上級黨委(黨組)推動問責(zé)工作落實(shí)，并不是坐等問題發(fā)生后才行動起來，而要定期主動了解下級黨委(黨組)開展問責(zé)情況，通過巡視巡察、黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制檢查、日常監(jiān)督檢查等進(jìn)行督促指導(dǎo)，發(fā)現(xiàn)問題及時約談提醒。例如，四川省加強(qiáng)對問責(zé)工作的督促督辦，對一定時期責(zé)任追究數(shù)為零的市(州)，直接發(fā)函市(州)委書記，敦促履行主體責(zé)任，加大問責(zé)力度。[9]實(shí)行問責(zé)情況定期報(bào)告制度，下級黨組織應(yīng)定期向上級黨組織報(bào)告問責(zé)情況，重大問責(zé)情況應(yīng)當(dāng)及時報(bào)告。做好黨內(nèi)監(jiān)督與黨內(nèi)問責(zé)的銜接，以常態(tài)化的監(jiān)督推動責(zé)任落實(shí)，以強(qiáng)有力的問責(zé)為監(jiān)督提供支撐，發(fā)現(xiàn)問責(zé)主體有責(zé)不問或者問責(zé)方式不當(dāng)、問責(zé)決定不落實(shí)的，上級黨組織應(yīng)當(dāng)及時督促糾正，情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)對負(fù)有責(zé)任的黨組織或黨的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問責(zé)。

[1] 習(xí)近平.在紀(jì)念胡耀邦同志誕辰100周年座談會上的講話[N].人民日報(bào),2015-11-21.

[2] 構(gòu)建黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗體制 提高執(zhí)政能力 完善治理體系[N].人民日報(bào),2017-3-6.

[3] 習(xí)近平.在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第六次全體會議上的講話[N].人民日報(bào),2016-5-3.

[4] 王岐山.用擔(dān)當(dāng)?shù)男袆釉忈寣h和人民的忠誠[N].人民日報(bào),2016-7-19.

[5] 強(qiáng)化整改責(zé)任[N].中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào),2017-4-24.

[6] 遼寧省委原書記王珉嚴(yán)重違紀(jì)被開除黨籍和公職，http://www.ccdi.gov.cn/jlsc/zggb/djcf_zggb/201608/t20160810_85218.html，訪問時間：2017年5月16日。

[7] 楊新宇.自身凈才能底氣足[N].中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào),2017-6-26.

[8] 王勇.全面從嚴(yán)治黨視閾下黨內(nèi)問責(zé)探究[J].中國領(lǐng)導(dǎo)科學(xué),2017,(4).

[9] 何旭、萬小林.責(zé)任清單化 督責(zé)常態(tài)化 追責(zé)精準(zhǔn)化[N].中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào),2017-6-20.

2017-08-28

陳振，男，中國社會科學(xué)院中國廉政研究中心助理研究員，主要從事刑事法學(xué)與廉政研究。

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1008-5955(2017)03-0039-05

孫開慶)